我国国有林场发展现存问题分析及改革对策-以内蒙古国有林区改革为例

林业经济学论文 2014 年 1 月 6 日 我国国有林场发展现存问题分析及 改革对策 以内蒙古国有林区改革为例 我国国有林场发展现存问题分析及改革对策 以内蒙古国有林区改革为例 摘要：国有林场是国家培育和保护森林资源的林业生产性的事业单位，采取国家投资的 方式建立起来的专门从事营造林和森林管护的林业事业单位。国有林场建设 50 多年来， 在我国林业发展中发挥了重要的骨干、示范和带动作用，但是，国有林场在长期发展过程 中也出现了很多问题， “经济危机” “资源危困”成为两大国有林场发展的两大桎梏。改革， 成为国有林场现如今必须要做，而且迫在眉睫的事情。本文分析了我国国有林区存在的各 种问题，并以内蒙古国有林区的改革为例，概述我国国有林区改革的发展。 关键词：国有林场、内蒙古国有林区、危机、改革 正文： 1. 我国国有林场发展现状 1.1 我国国有林场发展 国有林场是国家培育和保护森林资源的林业生产性的事业单位，在 20 世纪九十年代以 前叫国营林场。国有林场的林地、林木等全部生产资料和产品都是国家财产。我国的国有 林场是新中国成立初期国家为加快森林资源培育，保护和改善生态，在重点生态脆弱地区 和大面积集中连片的国有荒山荒地上，采取国家投资的方式建立起来的专门从事营造林和 森林管护的林业事业单位。经过 50 多年的建设，全国国有林场总数已达到 4507 个，分布 在 31 个省（区、市）的 1600 多个县（市、旗、区） 。现有职工总人数 66 万人。经营总面 积 9.3 亿亩，其中林业用地面积 7.5 亿亩，森林面积 6 亿亩，森林蓄积量 22 亿立方米，分 别约占全国林业用地面积、森林面积和森林蓄积量的 18%、23%和 17%。 国有林场是我国林区的基本组织，同时它还承担林区教育、卫生、治安和社会管理的 任务，有的代管乡村。在我国林业发展中发挥了重要的骨干、示范和带动作用，特别是在 森林培育和保护方面取得了巨大的成就，得到了社会的公认，但是，国有林场在长期发展 过程中也积累了很多困难和问题，如林场经济危困，职工生活困难，基础设施建设严重滞 后，发展后劲不足等，国有林场的改革迫在眉睫。 1.2 我国国有林场存在的问题 国有林场在长期的发展过程中，取得巨大的成功，为我国林业作出极大贡献，但同时 也出现了很多问题，造成了“经济危机” “资源危困”的两危局面，同时管理方面几十年来 没有发生根本性的改善，难以适应经济的发展，产生不协调的问题。国有林区发展中的具 体问题和成因如下： （1）生产设备陈旧，基础设施建设水平低 由于大部分国有林区均位于我国的边远地区，国有林场建场初期建造的部分房屋和营 林设施，以及所购买的营林器械，经过几十年的使用后，很多设施都已经落后或损坏，而 且只有很少数地区能够对设备进行正常的更新换代。另外许多国有林场经营区道路建设仍 3 处于初级阶段，交通条件差，林区便道荷载和安全性能不能满足生产经营需求，影响林区 正常生产经营管理，制约着林场的发展。据调查，许多国有林场的办公条件都极其简陋， 职工的住房大都是 20 世纪七八十年代建造的，多为危旧房屋，功能不全，质量低下，职工 生活条件极其艰苦。很多林场几乎没有购置营林器械。营林生产很多是手工劳作，何谈新 技术的推广。 （2）森林资源减少，难以维持生产 国有林区开发早期，由于采取了先易后难、先好后差的采伐策略，是森林资源遭到了 破坏，木材蓄积量下降。同时，随着国家实行森林保护的政策，限制采伐额度，提高木材 生产利税，可采伐的森林资源不断减少。产业结构单一化严重，造成在木材生产不利的时 候，没有其他的生产方式，制约了大型死呢工集团经营机制和运行机制的转变。严重影响 经济的的发展。 （3）林场债务繁重、经济困难 由于长期以来国家对国有林区投入较少，使得林场造林、育林或开展各种经营活动大 多采取贷款筹措资金，造成很多林场负债累累。最近几年以来，国有林区可开采森林资源 减少，而且国家实行了限额采伐森林的制度，商品林被划为生态公益林，严禁采伐，导致 许多国有林场木材产量减少，收入直线下降，难以生存、还债困难，员工工资水平十分低， 甚至不如当地农民。尽管部分政府给予适当的经费补贴，但无法从根本解决问题。 （4）管理制度落后、职工文化素质低 国有林场大多地处偏远地区，信息闭塞，致使职工的思想观念比较陈旧，市场经济的 意识不强，知识结构与当前形势和发展的要求还有很大差距，林场职工普遍存在着”坐、 等、靠”的思想，干部职工能上不能下，收入没有与工资挂钩，体现不出“按劳分配”原 则，难以调动职工的工作积极性，为企业减轻负担。由于林场条件差、待遇低，原有的人 才留不住，难以吸引高素质的人才，技术力量相对薄弱，职工普遍文化程度较低，妨碍了 林场科技的推广应用，也影响着林场的发展，严重影响林场效益的发挥和提高。 2针对我国国有林区问题的对策 2.1 改善基础设施建设 首先是资金财政预算。遵循政府主导的思想制定相关策略，在公共财政预算中吸入国 有林场建设基础设施资金，并建立多种投入的资金保障机制，保障森林资源经营使用的可 持续发展。其次是科学合理的规划。综合国家林业危旧房改造政策，科学合理的规划建设 各项基础设施，提高国有林场场区及职工的居住环境，改善生活区的水电、通汛等基础设 施，增加林区公路建设，有计划地对主要林场区域的道路进行整修。 2.2 加强林地资源的保护 国有林场经营管理的林地是国家重要的生态建设基本用地，地方政府要明确林业的重 要性，依法确立的林权一定要有效保护。首先是维护经营区安全稳定。定期排查解决林地 纠纷问题，配合新农村建设，确保场村和谐发展以及经营区的稳定。其次是严格审批林地 征占用林地。颁布征占用林地统一补偿标准及原则性界限，切实做好在重要的江河流域、 国道、铁路、省道两旁及城镇山区征占用林地的把关工作，使得国有林场的权益得以维护， 国有林场得以生存和发展。再者是严控林地流转行为。根据“合法、诚信、公开、自愿、 平等”的准则，切实发挥市场机制的力量，做到林地流转公平合理，严禁暗箱操作，打击 私下交易和任何欺诈行为。 2.3 加大改革创新，发展第二产业 首先是发展方式改变。利用市场项目激发国有林场发展，优化经济结构，做到经济发 展方式的快速转变。选取入股、引进外资等形式，主动拓展第二产业，争取收入广泛。林 场发展适宜的项目有加工木材业、养殖种植业、加工林副产品业和旅游业等。根据各地区 的条件和外部环境，选择适宜的经营项目和发展模式。其次是人事制度改革。人事制度的 建立满足国有林场现代建设的要求，积极开展人才引进，争取培养或引进森林生态经营、 科学管理等方面的综合人才，成立一支满足国有林场发展需求的干部职工队伍。 2.4 明确林场发展方向，采取分类经营 针对各个林场，可以采取“以林为本，生态优先，分类经营，可持续发展” 的经营政策，保持以营林、良种培育为根本，森林可持续利用为目的，改善生态环境， 促使生态公益林区的森林资源得以恢复。把立地条件较差、严重影响生态环境且不可恢复 的林分划定为公益林，每年财政分拨部分生态补偿金，作为林木的管护和生产费。以目前 某些试点地区的情况分析，太低的补偿标准，较大的资金缺口，无法维持正常的营林开支。 需要林业部门认真调研，对不同的地区分别选定合理的补偿标准，确保林场的正常生产运 营。把立地条件较好的林分划定为商品林。利用营造用材林和经济林，增加木材和林副产 品收入，以保证林区生产和职工的生活开支。 2.5 加强国有林场人才队伍建设，提高管理者的素质 国有林场要解决问题，关键要靠科技，靠创新，而职工的素质是关键环节，但目前国 有林场管理和技术人才严重缺乏，特别是管理者的素质不适应新时期形势任务发展变化的 要求，是影响林场改革发展、实现可持续经营的一个突出问题。林场应积极采取措施，切 实提升林业技术人员的职业技术教育，力求对实用人才采取定向培训教育，更好的为国有 林场提供专业服务；与此同时，利用职业技术培训，提升下岗职工的技能，加强他们的竞 争力，激发他们的创业潜质。 3.内蒙古国有林区改革建设 3.1 内蒙古国有林区基本状况 内蒙古大兴安岭重点国有林区是我国四大国有林区之一，地跨呼伦贝尔市、兴安盟九 个旗市，林业主体生态功能区总面积 10.67 万平方公里，占整个大兴安岭的 46%；森林面 积 8.17 万平方公里，活立木总蓄积 8.87 亿立方米，森林蓄积 7.47 亿立方米，均居全国国 有林区之首。现有 70%的森林被列为国家重 点、一般公益林实行全封闭保护和限制性开发， 其中有 110 万公顷从未开发的原始林，8 个共计 124 万顷的国家级和省级自然保护区。内 5 蒙古森工集团（林管局）现有企事业单位 42 个，其中包括 16 个森工公司、3 个林业局、 个原始林区管护局，2 个国家级自然保护区管理局，其他企事业单位 20 个，在册职工 20 万人。内蒙古国有林区位于大兴安林北部，建立起适应国有林区生产力发展要求的生产关 系，对于促进我国国有林区发展有十分重要的意义 3.2 内蒙古国有林区的改革历程 内蒙古国有林区自建立起半个多世纪，有中央进行统一的领导。政企合一，发展缓慢， 二十一世纪以来开始在探索中改革，虽然存在各种问题，但也一直在曲折中前进。改革主 要包括 5 个方面. 1.社会职能全部剥离。 经过积极协调，2007 年底，内蒙古自治区党委、政府做出了分离森工集团办社会职能 改革的重大决策。内蒙古森工集团承担的教育、卫生、消防等社会职能全部剥离，转移地 方政府。转以后的机构的职工年收入平均翻了一番以上，达到 3 万元左右，惠及 10 万多 名职工居民，工资及经费总额增长了 5 亿多元，拉动地区消费高达 15 亿多元。解决了内 蒙国有林区社会事业发展问题。 2.社会保障全部理顺。 在自治区和呼伦贝尔市等两级政府的大力支持下，将林区职工 119326 人的基本医疗、 工伤、失业、生育保险从 2008 年 7 月 1 日起全部纳入属地统筹，享受与呼伦贝尔市居民 同类人员政策待遇。全面启动了因病丧失劳动能力和特繁工种退休工作，落实优惠政策， 加大了按政策退休力度。至此，内蒙古国有林区政企关系全部理顺。 3.森工辅业全部改制。 内蒙古森工公司着重从建立良性的保增长机制入手，抢抓国家利用资产分流安置职工 的最后政策机遇，全面推进辅业改制工作。从 2008 年 8 月末开始，对林区辅业企业进行 彻底改制，实现投资主体和产权多元化，实现国有资产、职工国有身份“双退出”。对混 岗大集体职工按国家政策标准解除身份补偿。所有涉及身份置换的相关手续都依法进行了 公证。在实施辅业改制中，切实保证参加改制职工权益，积极寻求政策依据，让利于职工， 补齐了改制企业拖欠职工的工资、药费和社保计提基金，出台了保障原料供应的优惠承诺、 预留 3 年养老金等优惠政策。 4.机构改革全面推进。 对集团公司和各森工公司两级机构进行改革，精减人员，压缩编制，实行效能化管理。 5.后续产业全面推进。 大力发展森林旅游业，森林旅游业发展潜力巨大，旅游收入逐年递增，发展迅速。 “以煤代木”工程在思路和操作上取得实质进展，开办大型煤矿。是林区经济发展多元化， 减少对林业资源的依赖性。 总结： 内蒙古国有林区的改革案例中可以看出，经过各方面的改革，我国国有林区实现了政 府与企业分开，是林业局的负担大大减轻，能够为林业的发展提供足够资金保障。同时， 改革精简了整个国有林区的职工体系，并进行妥善的安置，解决了人员冗杂的问题。其次， 大力发展旅游业等其他产业，增加了林区的收入，为林业发展提供了多元化的方向。在这 些改革过程中，国有林区森公企业明确