转型期兰州市农村集体资产管理问题研究

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 转型期兰州市农村集体资产管理问 题研究 摘要：中国要美，农村必须美。 建设繁荣文明的社会主义新农村，必须 努力做好农村集体“ 三资”管理工作，把 农村集体经济实力做大做强。文章依据 兰州市安宁区各涉农街道的调查数据， 对其农村集体资产管理及产权改革的现 状、存在问题及原因问题进行了深入分 析，并提出了提升安宁区农村集体资产 管理水平相对应的建议与措施。 中国论文网 /2/view-12904547.htm 关键词：农村集体资产管理；资 产所有权；安宁区 农村集体资产管理涉及广大农民 群众的切身利益，关乎着农村经济社会 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 的稳定发展、农业增效和农民增收，是 广大基层干部必须努力解决的难题。近 年来，在兰州市政府科学规划城市建设 的指引下，安宁区各街道针对集体“三 资”问题采取了有效的解决措施，努力 维护集体经济组织及其成员的合法权益， 使得农村集体资产管理工作取得了显著 成效。但涉农街道的集体资产流失现象 依然严重，不仅损害了农民群众利益、 破坏了农村生产力发展，同时也引发了 党群和干群矛盾、冲击了集体组织关系， 这已成为影响和制约农村经济持续发展 的突出问题。 基于此，笔者选择以安 宁区 6 个涉农街道 33 社区为切入点， 通过实地调研和从安宁区政府等渠道获 得第一手详实资料，从实际的角度入手 对其集体资产管理的现状、存在的问题 及原因进行探究，以期为安宁区壮大集 体经济及有效管理农村集体资产提供较 新的思路和模式。 一、安宁区涉农街道集体资产管 理成效 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 （一）认识到集体资产管理的重 要性 安宁区各集体经济管理部门以习 近平总书记系列讲话精神和甘肃省出台 的多项惠民政策为指导，以科学发展观 为统揽，以“ 联村联户、为民富民 ”活动 为契机，以培育发展集体经济为重点， 以“强街富民 ”为目标，合理开发利用街 道生产资料，积极探索出集体经济发展 新模式，发展了具有鲜明特色的街道 （社区）集体经济，为街社集体经济 （资产）实现保值增值、创收增效奠定 坚实基础。 （二）建立了管理机构，强化了 组织保障 安宁区各涉农街道已建立了社区 集体资产管理机制，成立由党工委书记 任组长，办事处主任、人大工委主任副 组长的领导小组，具体指导街道涉农社 区的集体资产总体工作，加强对工作中 的新情况、新问题的分析研究，妥善解 决好集体经济发展中遇到的突出矛盾与 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 问题。各社区把发展壮大集体经济作为 一项重要任务，作为加强基层组织建设 的一项根本性措施， 2012 年安宁区成 立了“街道集体经济监督管理中心” ，负 责对街道集体经济运行、产业发展、项 目建设和统筹监督工作，并对街道集体 资产管理相关问题也做出了详细的规定。 （三）积极探索出集体资产管理 工作机制 一是进一步完善了社区（村）账 “双代管”制度和规范了代管手续。建立 健全了全区财务管理制度，并及时、真 实地公开了相关社区集体资产、资源信 息；二是完善了社区集体经济民主决策 机制，规范和完善了民主决策的内容、 形式和程序，保障每个社员都有知情权、 参与权、决策权和监督权，实现了集体 资产管理工作的公开性与透明性；三是 建立了集体资产管理激励机制，在不侵 占社区集体资产所有权和使用权的前提 下，允许其它单位在帮扶过程中搞有偿 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 投入，把社区领导干部的工资待遇和社 区集体资产保值增值挂钩起来，有效激 发其做好资产管理工作的热情。 （四）街道集体资产管理制度逐 渐完善 近年，安宁区政府为大力发展街 道（社区）新型集体经济，积极出台了 安宁区涉农街道、社区集体资产产权 界定和管理暂行办法的通知 、 关于下 发安宁区股民资格证书编号的通知 、 安宁区人民政府进一步加强全区集体 商铺建设管理的安排意见 、 涉农街道 （社区）集体资金资产管理办法 、 安 宁区集体经济产权改革收益分配的指导 意见以及集体经济服份量化、收益 分配工作流程等集体资产管理实施的 具体举措和工作制度，构建完成了街道 集体经济监管中心、街道社区服务中心、 街道有限责任公司的运营监管格局，保 障了集体资产管理工作有章可循、有法 可依。 （五）街道集体资产监管工作逐 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 步完善 据统计，2013 年安宁区对 18 个 涉农社区的集体资产进行了全面清理， 对清理登记的社区集体资产建立台账， 并将集体资产相关的数据、原始凭证录 入到区“三资 ”O 管系统，强化了社区 集体资产网络监管，实现了涉农社区财 务的实时监控。刘家堡街道发挥街道集 体经济监督站作用，对集体资产资金的 运营情况进行有效监督，并规范了重点 事项申报制度；安宁堡街道定期举行开 展检查社区财务公开及审计活动，确保 了集体资产产权清晰；孔家崖街道结合 基层党风廉政建设，成立了街道公共资 源监管中心等机构，规范了资产管理章 程；沙井驿及银滩路两街道通过实施 “台账式”管理办法，解决了社区集体资 产产权不清晰、长期闲置、被挪用等问 题。 二、社区集体资产管理存在的问 题 （一）集体资产管理水平低下， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 流失严重 一是管理主体不明确。经过实地 与部分涉农街道、社区的领导主管交谈 后发现，管理集体资产的主体各有差异， 有的社区集体资产管理主体是社区集体 经济组织，有的是社区村民委员会，还 有的是社区中混杂的各类合作经济组织。 在社区实际的资产管理过程中，各类主 体往往相互重复的对集体资产进行经营、 处置，导致部分集体资产不明不白的丢 失，损害了集体成员的利益。 二是财务管理水平低下。通过向 街道财务人员询问后得知，多数社区还 未设置规范、合理的资产明细账与台账， 财务科目、会计账簿的登记不完整，原 始凭证、票据收支管理相当混乱，无法 正确反映社区财务收支情况。此外，部 分社区集体资产核算不规范，不准确， 相当数量的集体新资产并未入账，废弃 的资产销账程序也不正规，账实不符、 流水账等问题普遍存在。 三是管理认识不足。由于集体资 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 产的管理权多数集中在社区领导手中， 一些社区干部对维护社区成员利益，壮 大集体经济实力认识不足，往往出于个 人利益而私自随意的签订不规范合同， 群众无法对其实行民主监督，造成集体 资产流失严重，无法达到保值增值的目 的。 （二）集体资产产权关系不明确， 改革滞后 一是产权不明晰。部 分社区未建立集体资产管理台账，资产 账面上常会出现有帐无物或有物无账的 情况。此外，还表现在由国家扶持、省 市政府投资、群众集体投劳或占用集体 设施、土地等兴建的公益性项目，没有 明确各自产权，无法划分资产所有权； 由历史遗留问题村、组和企业之间土地 权属不清，界线不明所造成的原有资产 没有划清所有权。 二是资产存量不清。涉农街道、 社区在资产管理工作方面存在不规范行 为以及基层主管经济发展的领导干部经 常调换，使得部分街道、社区的集体资 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 产经常出现有账无物或有物无账的现象， 这导致集体资产并没有将社区的某些自 然资源、村办企业、公益设施等资源、 资产纳入账内核算，这造成资产流失严 重。 三是资产闲置率高。表现在城中 村改造造成社区农民可用的农村耕地面 积越来越少，导致多数农户对集体资产 的产权及存量辨析不清。调查过程中也 发现部分社区领导投资意识差，社区内 大量闲置的土地、公用陈旧机器没有及 时处理，造成本可以增值的集体资产已 经失去价值或贬值，给社民的集体利益 造成了很大损失。 （三）集体资产监管制度不健全， 监督乏力 一是农民维权意识差。多数农民 认为社区集体资产是社区成员大家的， 资产管理也是领导的事，只要是没有严 重侵犯自己的利益，就很少对集体资产 运营和处置进行监督。此外，部分社区 干部长期对集体资产实行模糊式的管理， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 运用手中权力对集体资产侵吞、非法占 有或以较低的市场价格变卖给亲戚朋友， 导致集体资产贬值和严重流失。 二是农经管理部门是社区集体资 产委托受权监管机构，目前市、区两级 农经机构虽然健全，但街道、社区农经 机构随着改制后基本名存实亡，而基层 的农经部门恰恰是农村集体资产监管的 主力军，机构却得不到加强，农村集体 资产监管将流于形式。部分街道仅有少 数几个专业会计人员，其在实际工作中 只注重资产核算，对资产的监督缺乏热 情。 三是尽管有些街道、社区已经制 定了集体资产管理监督制度，但多数是 有制度不遵循，使其成为架空的条例。 部分社区缺乏集体资产经营管理责任追 究制度，集体资产流转、评估管理制度、 民主监督制度及审计制度等制度不健全， 常出现侵吞、挪用、私分、挥霍浪费社 区集体资产的现象。 （四）集体资产分配不均，收支 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 失衡 一是大多数社区的资金主要用于 包括干部报酬、管理费用、福利费用以 及用于农村其它活动的支出，对社区公 用的生产性支出额度非常小，甚至就没 有生产性开支。调查中发现社区的资金 很难投资于街道、社区基础设施建设， 一些公益性的设施如公园、广场建设都 必须向银行、政府财政贷款，而不是合 理运用社区的闲散资金。 二是部分社区费用开支上无计划， 浪费严重，一般性的村级招待费就达到 上万元。有的社区干部或是为社区随意 购置大额设备，或是没有将社区土地承 包费收入及时存入银行，坐支现金、以 收抵支的现象经常出现。有的社区干部 不按财务规章制度办事，自律意识淡薄， 随意插手财务，经手大额现金，使得社 区资金模糊的转移到其他领域。 三、资产管理模式的经验借鉴 国内各地为发展当地农村集体经 济，做好集体资产管理工作，促使集体 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 12 资产保值增值，在实践中对资产管理方 式进行了一些积极的探索。如北京、上 海等地通过集体资产股份公司制的经营 运作方式，将公司获得的资产收益对入 社成员进行分红，最终实现了集体资产 的有效管理。福建、广东等地通过推行 农村集体资产管理网络平台，实现市、 乡、村集体资产监管网络体系，使农村 集体资产管理更加科学化和规范化。山 东、北京等地在集体资产产权确权的基 础上，成立了建设项目交易服务中心及 资产资源市场化配置服务中心，使农村 集体资产的交易更加透明、规范。下面 以苏南模式、山东周村模式及兰州市城 关区范家湾村模式为例，比较分析其资 产管理的经验和先进做法。 （一）苏南模式 苏南模式，是指位于太湖之滨、 长江三角洲中部的农村地区有优越的农 业生产条件，当地农民将自身的资金、 劳动力、生产资料和能力等要素统一起 来，在政府主导组织的背景下，通过组 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 13 建乡镇企业来发展农村集体经济。此模 式的优点：第一，乡镇企业可通过农村 集体资产迅速获得其发展所必需的原始 资本积累，这样一方面使得农村集体资 产得以充分的利用，避免因闲置而导致 资产流失、失去价值，增强了农村集体 经济收入；另一方面可有效的解决企业 发展初期的生产要素问题。第二，地方 政府通过发挥其自身的优势，可为乡镇 企业争取到更多的计划外的生产原料， 并在企业产品品牌建设和拓宽销售渠道 方面，为乡镇企业赢得有利的市鼍赫 环境。 苏南模式的缺点：第一，当地政 府参与乡镇企业的生产活动，很可能造 成企业的所有权不清晰，最终企业获得 收益会更多的上缴于政府，由此造成的 集体资产分配不均问题会引发当地农民 纠纷；第二，随着市场经济的发展，乡 镇企业在后期的生产过程中，由于政府 的指令性发展计划及农村生产资源、资 产的枯竭，容易造成乡镇企业负担过重， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 14 发展动力不足；第三，由政府主导当地 资源的整合，会使得农村集体资产管理 效率低且容易缺乏有效监督，造成集体 资产流失严重。 （二）山东周村模式 山东周村模式是指通过引入股份 制的制度机理对乡镇企业进行改制，它 是一种企业型股份合作制模式。在进行 股份合作制改造时，针对不同规模的乡 镇企业采取不同的改制方式。例如，对 集体资产产权关系复杂、经济实力强的 村企业采取集团公司制的改制方式；对 集体资产产权关系清晰、资产少的村企 业实施一般公司制改制；对不具备改制 条件的农村，先将集体土地使用权评估， 然后逐步创造条件组建有限公司，待条 件成熟时再进行股份合作制改革。 山东周村模式的最大特点是在股 权设置方面，乡镇企业拥有超过了 70% 的集体股份，在企业重大事项决策上占 绝对主体地位，集体股作为企业资本积 累，用于企业日后扩大生产和投资，剩 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 15 余小于 30%的股份划分为个人股。在股 权管理方面，集体股作为乡镇企业后续 发展的主要动力，不得随意更改或注销； 个人股是村民个人按所持股份比例取得 的收益分红和劳动补偿，企业规定其不 得随意买卖、转让、继承。在治理结构 方面，改制后的企业实行厂长负责制， 企业组织形式主要由职工代表大会与股 东代表大会组成，代表集体股权的村级 负责人可以参加董事会，并以集体股的 方式参与企业的经营管理活动，监事会 由村级基层党书记担任。在分配制度方 面，主要实行以按劳动和按股份分配相 结合。此外，为加强对股份合作社集体 资产的保护，这种模式规定企业集体股 的分红不得低于税后净利润的 40%，股 息和红利总和不能超过税后净利润的 20%。 （三）兰州市城关区范 家湾村社区模式 范家湾村社区隶属于兰州市城关 区拱星墩街道，社区共 953 人。2006 年 范家湾村探索产权制度改革，对集体净 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 16 资产进行了折股量化，于 2007 年成立 了集体股份制企业甘肃金珠工贸有限 公司。近年来，企业年产值近亿元，集 体年纯收入约 600 多万元，社民年人均 纯收入 9000 多元。目前范家湾村已经 顺利完成了股份合作制改革工作，农村 集体资产管理取得了显著成效，以下为 范家湾村集体资产股份合作制改革的实 施步骤： 1. 清产核资，审计评估 由村委会配备合适人员组成本村 集体清产核资工作组和人口清查组，对 全村的集体资产、资金和社区账目进行 逐一清理核实，对村民的人口变动情况 进行全面清查后，将清产核资结果和享 有股份的成员人数交村民代表大会审议 通过后向村民张榜公示，在反复征求村 民意见后，经村民代表大会再次审议通 过后，作为股份量化底数。做好清产核 资工作后，村委会委托甘肃亨源会计师 事务所对村社区集体资产的存量进行审 计和评估，并出具审计、评估报告，提 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 17 交村民代表会议讨论后，将评估结果上 报街道办事处及区属有关部门共同确认。 2. 股权设置 范家湾村设立了集体股、个人分 配股和风险股三种。其中集体股占 25%，为集体组织成员共同共有，其收 益由集体资产管理委员会管理；个人分 配股占 65%，量化给本村集体经济组织 成员；风险股占 10%，按贡献大小量化 给甘肃金珠工贸有限公司的领导层和管 理层人员，在参加年终分红的同时，要 承担经营风险。此外，在股权设置的基 础上，还规定全村股民享受的股权可以 依法继承或在公司内部转让，制定全村 养老金股份分红福利，保障社区退休人 员老有所依、老有所养。 3. 股权管理 范家湾村集体经济组织改制为有 限责任公司后，注册成立了甘肃金珠工 贸有限公司，投资总额为 1874.32 万元， 注册资本为人民币 200 万元，投资额主 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 18 要包括：范家湾村民委员认缴出资人民 币 486.37 万元，占注册资本的 25%， 924 名 村村民认缴出资人民币 1471.79 万元，占注册资本的 75%。该 村成立股份公司后，将原范家湾农工商 企业公司、范家湾村委会所有的集体资 产量化到个人，公司集体所有的财产等 属公司全体股东按股份共同所有，公司 向出资人出具统一印制的股份资产记名 股权证明书，作为持股和领股股份收益 分配的凭证。 4. 合理分配收益 范家湾村集体经济组织改制为股 份制公司后，当年实现的资产收益按以 下顺序进行分配：一是从当年净收入中 扣除必要的行政费用和当年应付债务及 税金后，提取 10%的公积金和 5%的公 益金；二是在提取“ 两金”后，经股东 （代表）大会决议将剩余部分用于集体 股和个人股的分红，按照股东所持份额 大小进行分配，每年分配一次；三是年 终分配方案经股东代表大会审议通过后， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 19 对全村不同年龄段的村民进行差异化股 金分配。 5. 资产股份制改革的成效 在实施产权制度改革中，通过清 产核资，明晰了村集体经济组织的资产、 债权、债务情况，处理了呆坏账和不良 资产，村社区集体资产管理工作走上科 学化、合理化道路。经过改制，范家湾 村集体资产从 2006 年 2215 万元增加到 2014 的 5644 万元，农民人均纯收入从 4551 元提高到 7586 元，招商引资 7748 万元，累计发放养老金 2452 万元，就 业安置费 734 万元，村民福利 258 万元。 四、对策与建议 （一）提高对集体资产管理的认 识 各涉农街道、社区主管农业经济 的领导应提高自律意识，严格要求自己， 承担起为人民真心服务的责任，努力将 全社区的资产及集体利益保障好，维护 好。加强农村集体资产管理是当前及今 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 20 后一段时期内国家相关政策的要求，同 时也是广大社民群众对自身利益保护的 需要，只有做好集体资产管理工作才能 更有效的开展农村其他生产经营活动， 才有利于农民生活水平的提高，才能建 设美丽中国新农村。 （二）明确资产管理主体，盘活 闲置集体资产 各社区在进行集体资产管理前首 先应明确管理主体，确定社区集体经济 组织和委员会的日常工作职责，管理范 围，避免因职权交叉而导致管理混乱。 社区集体组织应充分发挥管理集体资产 的代表性作用，加强与街道政府以及集 体投资企业的沟通和联系，做好资产管 理与监督工作，确保集体资产保值增值。 集体资产管理主体应当定期对社区的各 种资产进行清查和盘点，确保物有账有， 实物价与账面值一致，将资产的存量及 所有权明晰的记录在册。 （三）加强农经机构建设、创新 资产经营模式 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 21 一是各街道、社区要设立责任明 确、目标清晰的基层农经管理机构和配 足责任感强、正义性高的干部，确保配 备的农经员能够严格的执行农村财务管 理和监督工作，并把村级集体经济财务 管理作为街道年度基层基础考核的重要 内容。二是街道、社区要加强代理会计 队伍及村级财会队伍建设，基层财务管 理服务中心要配备专职会计、出纳人员， 并加强相关专业知识的培训。三是创新 集体资产经营模式，整合现有集体经济， 运用公司化和市场化运行机制，注册成 立有限责任公司，统一经营管理街道所 属集体经营性资产。 （四）建立健全农村集体资产的 各项管理制度 一是完善农村集体资产管理制度。 街道应该选用具有资产管理专业知识的 工作人员来管理农村集体资产，对集体 资产财务名目、资金收入、会计凭证的 填写进行详细的统计，加大监管力度， 要严格按照财务管理制度对资产的运营、 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 22 租赁、承包、转让等行为进行监管，做 到科学管理、依法管理。 二是建立健全集体资产审计监督 制度。街道、社区集体资产管理过程中， 应经常真正的将资产财务公开，接受集 体经济组织成员的监督，使社民们都要 清楚集体资产的存量及产权，要发挥民 主监督的真正作用。 三是建立集体资产监督管理模式， 建立街道社会服务中心、街道集体经济 管理中心、街道有限责任公司共同参与、 分工