对我国农村学校撤并现象的思考

对我国农村学校撤并现象的思考 摘要：过去十年“ 撤点并校 ”政策在布局调整过程中 对农村教育改革发展起 到了推动作用，使农村教育 资源得到整合 。同时，农村学校撤并也使农村基础教 育面临着许多新的考验和挑战，如路途变远、交通 隐 患、班 额过大，增加农民负 担等突出问题。我国农村学校的撤并必须强化财力支持，多方完善后勤保障 ，全 面提高农村义务教育学校教师整体素质，掌握适当的学校规模，合理制定中小学 布局调整规划，等等。随着国家叫停和规划农村学校布局调整政策， 农村教育正 在进入“后撤点并校 时代”。 关键词：学校撤并；农村教育；学校布局调整 随着我国进城务工人员随迁子女逐年增加，农村人口出生率持续降低，农 村学龄人口不断下降，各地根据 2001 年国务院印发的关于基础教育改革与发 展的决定 ，按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合 理规划和调整学校布局，对农村小学和教学点进行适当合并,实施学校撤并政策。 在布局调整过程中,各地政府基本按照撤并、减缩的原则,将农村一些小规模、条 件差的学校废除、合并,以期达到提高规模效益、促进教育均衡发展的效果。但 随着布局调整工作的深入,由撤并学校而引发的一系列问题与负面效应也相继显 露出来。2012 年 11 月 17 日，在京举行的农村教育高峰论坛上，21 世纪教育研 究院院长杨东平发布了对农村教育布局调整的十年评价。 从 2000 年到 2010 年 的十年间，平均每天就要消失 63 所小学、30 个教学点、3 所初中，平均每 1 个 小时，就有 4 所农村学校消失。虽然学校的撤并便于优化教育资源，但农村学 校撤并也使农村基础教育面临着许多新的考验和挑战。 一、学校撤并对农村教育改革发展的推动作用 （一）改善了农村教育学校办学条件。在城镇化和社会主义新农村建设的大 背景下，近年来各地开展了较大规模的农村学校布局调整，总体上优化了农村 教育资源配置，特别是改善了农村小学办学条件。与 2001 年相比，2010 年全 国农村小学生均教学及辅助用房面积从 2.8 平方米提高到 3.5 平方米，体育场馆 面积和教学自然实验仪器达标学校分别从 46.8%、45.5%提高到 54.6%、 50.4%。崭新的校园校舍、鲜艳的五星红旗、朗朗的读书声，成了各地 农村靓丽的风景线。 （二）提高了农村教育教师队伍素质。教师队伍建设是提高教育质量的根本 环节。在追赶城镇学校的过程中，各地逐步辞退安置了一批代课人员，补充了 一批合格教师，优化了农村中小学教师队伍结构。2010 年，我国农村小学、初 中专任教师合格率分别为 99.4%、98.4%，分别比 2001 年提高 3.0 和 11.3 个百 分点。 （三）提升了农村学校教育质量。在城镇化进程中，城市先进的教育理念、 办学思想、管理模式逐步向农村辐射。伴随着农村中小学现代远程教育工程的 实施，农村初中普遍建设了计算机教室，小学安装了卫星接收设施，教学点配 备了光盘播放设备。于是，粉笔加黑板不再是教学的唯一形式，互联网渐成农 村学生学习、通讯、交流的重要载体。通过有效的资源整合,集中财力、物力、 人力,促进农村学校教育质量的提高。 （四）促进了城乡教育均衡发展。城乡教育发展的不均衡一直是影响我国教 育发展的重要问题,城乡义务教育的二元发展格局,也始终是人们质疑教育公平性 与公共性的焦点所在。农村学校无论是从办学条件、经费投入、师资水平还是 教育质量等方面,都无法同城市相比。促进教育公平、推进义务教育均衡发展,成 为各级政府在新时期面临的重要任务。越来越多的学校开齐开足了国家规定的 课程，如农村小学英语课的开设率从 2001 年的 20%提高到 2010 年的 90%以上。 许多学校建立了较为完善的管理制度，学生文体活动普遍变得丰富起来。农村 义务教育巩固率和毕业生升学率持续提高，特别是 2011 年我国“两基”目标的 全面实现，大大促进了人民群众文化素质的提升，也为世界全民教育做出重要 贡献。撤并一些农村薄弱学校,进行适当集中办学,可以推进义务教育均衡发展、 促进教育公平。 二、学校撤并对农村学校教育带来的问题 由于很多农村中小学学生随父母进城读书，农村学龄人口大幅度减少，再 加之农村教育资金短缺、配套不足、师资力量匮乏等因素，农村“空壳学校” 3 越来越多，学校疯狂撤并，使得越来越多留守农村的学生“上学远、上学贵、 上学难” ，从而进一步导致流失辍学及隐性流失辍学率不断提高。这些违背了学 校布局调整的政策初衷，影响了农村教育的健康发展 。 在学校布局调整工作中，不少地方存在过急过快的情况。有的地方硬性规 定撤并学校的时间和数量，有的地方缺乏深入调研和科学论证，有的地方没有 充分征求学生家长的意见，导致出现了一些不容忽视、必须切实加以解决的突 出问题。 （一）学生上学路程普遍变远，上学交通安全隐患增多。一些非寄宿学生在村 里学校撤并后要起早上学，个别的甚至来回要走两三个小时。学校撤并后很多 学生需要乘坐交通工具上学，由于农村道路条件较差，车况良莠不齐，交通状 况复杂，学生上学途中的安全难以切实得到保障。部分地区受经济条件和其他 因素的制约，大部分学校不能配置校车。即便是购买了校车，数量也远远不够， 运送能力也远远达不到，满足不了所有学生乘坐校车的要求，学校对校车管理 方面也存在严重的缺失，对校车的车况安全不能予以保证，对驾驶员的职业道 德素质以及监管上考虑欠缺。除此之外，农村各类中小学校都不同程度的存在 着“黑校车”接送学生的现象，一辆本来只能容纳三十个人左右的车却装了不 下四五十个人，对学生的安全构成了极大的威胁。 （二）寄宿制学校办学条件保障不到位。农村寄宿制学校在安全、卫生、管 理等方面凸显出众多问题,影响着学生的身心健康。由于学校撤并过于急促,再加 上一些教育行政部门追求政绩,因此并没有足够的投入,也没有做好管理工作,因 此在安全、卫生以及生活和学习管理方面都存在不少问题。由于撤并学校过快， 农村寄宿生大量增加，一些地方寄宿制学校办学条件保障跟不上，生活管理人 员缺乏，不少寄宿制学校床铺紧张、食堂简陋、厕位不足、冬季取暖和夏季防 暑条件得不到保障。 （三）增加了农村家庭的教育负担。学校布局调整后，由于相当多的农村学 生需要上寄宿制学校，或者由家长陪读进城上学，家庭教育支出大幅度增加， 在很大程度上抵消了义务教育的免费效应。有些人把学校当企业管理，只关注 办学的经济成本而不重视教育的自身规律和社会效益，以至于把农村基础教育 学校撤并的问题给简单化了。虽然学校确实存在规模效益现象，但是规模效益 节约的往往是政府教育成本，增加的却是农民教育支出，如交通费、住宿费和 伙食费等。我们可以说，农村学校规模的普遍性扩大损害了农村儿童的“就近 入学”权益，政府节约的教育成本几乎全部转嫁到农民身上了。 （四）并入学校大班额问题突出。一些地区在并入学校办学条件难以满足的 情况下，盲目撤并学校，致使并入学校大班额问题突出，教学资源严重不足， 教育教学质量难以保证。学校教育教学有比较强的规律性，国家规定的班额， 是经过科学研究确定的，以确保教师在课堂教学中能与学生充分交流，较好地 完成课堂教学任务。在课后作业批改中能及时发现问题，并对存在问题的少数 学生或后劲生给予个别指导帮助。但是，现在普遍存在的大班额，使教师难以 完成课堂教学任务，课后又没有充足的时间，给需要帮助的学生进行辅导。长 此以往，将必然导致教育质量的全面下降，使学生享受充分的义务教育的权益 受到一定损害。 三、关于学校撤并带来问题的解决途径 （一）强化财力支持，多方完善后勤保障。早在 1993 年，中共中央、国务院 制定的中国教育改革和发展纲要中就明确提出: “逐步提高国家财政性教育 经费支出占国民生产总值的比例，在本世纪末达到 4%。 ”但迄今为止， “4%” 的政策目标尚未实现。从中可以发现，财政教育经费的短缺不是局部的，而是 全国性的。为此，首先要研究地方政府的激励机制。要激励省级政府、市级政 府、县级政府把更多的工夫用在教育上，将地方教育发展列入年度目标考核责 任制。其次要建立以省为主的教育财政分担机制。中央政府的主要责任是通过 规范的财政转移支付制度均衡省级政府的教育财政能力，并承担各级教育的学 生资助经费的供给，其他的主要还是靠省、市、县级政府统筹解决，并积极吸 取社会资金。再次要对省级以下政府教育经费的预算、用途和分配方式情况进 行监督和监管。同时，在撤并的细化过程中，要对学校撤并决策进行科学评估， 对撤并后的学校进行达标检查和督查，内容包括学校餐饮食堂卫生安全、住宿 环境和条件、校舍环境和条件、师生比例和教师质量、各种素质文化课的开设 和心理、医疗室的开设，国家的各种补贴和补助是否及时、足额地发放到位， 5 学生的交通安全等，检查和督查情况要向社会公开。日常期间要从农村聘请社 会监督员对学校的日常运行情况进行定期不定期地监督，发现问题要及时反馈， 并要求学校纠正，情节严重的要给予严厉惩处。在农村发展寄宿制学校，完善 农村学校配套的软硬件。在农村地区实行集中办学后，为解决学生“上学远、 上学难”的问题，实行寄宿制，保证了学生周一至周五的上课学习。由教育部 门和学校投入一定经费，帮助寄宿制学校完善床铺、卫生洗漱等配套软硬件设 施，解决农村家庭因孩子寄宿导致的“上学贵”问题。 （二）全面提高农村义务教育学校教师整体素质。有了好的教师，才会有好 的教育。首先要改善教师的初次配置，采取有效措施鼓励新招聘的优秀大学毕 业生到农村任教。新增高级岗位指标优先安排农村学校，动员一批高素质人才 应聘农村教师。其次，要尽快实行城乡统一的中小学编制标准，对农村小规模 学校和教学点编制适当放宽，确保各学科教师的合理配置。再次，逐步实行县 级教育部门统一聘任校长，促进校长、教师在一定区域内合理交流，建立和完 善鼓励城区校长、教师到农村学校任职、任教机制。建设农村艰苦边远地区教 师周转宿舍，设立村小和教学点教师岗位津贴，探索出台提高农村教师待遇的 各种有效政策措施，提升农村教师职业吸引力。农村学校还需要加大教师培训 力度，积极开展各种培训活动，通过培训，能够培养农村教师一定的教科研能 力，还可以为他们提供先进的教学方法，使他们成为一名合格优秀的教师。同 时，加大城乡学校间的互动交流，努力促进城乡师资的均衡发展，稳定教师队 伍。 （三）严禁强行撤并中小学校，不搞超大规模学校。 学校规模和班级大小会影 响学生的学习成绩 ，合并时应注意掌握适当的规模 。 随着学校规模的扩大将 会产生一定的规模效益，如节约教育成本、在一定范围内有助于提高学生学习 成绩，但也非越大越好，因此在推进学校合并时应控制学校的规模，不能盲目 扩大；班级规模与此类似，这就提示学校合并的政策者要掌握适当的规模，避 免在合校中出现学校或班级规模过大或过小的现象。其实提高教育质量并不在 于规模大小，优质的学校存在于任何一种规模类型，关键看政府怎样去想，怎 样去做。小规模的教学、小班教学被认为是改进教学质量的重要方式，为了儿 童就学的方便以及地区居民的利益，有些经济比较发达的国家仍然保留着复式 教学，我们国家多年的教育实践也证明，复式教学为促进我国的教育事业作出 了不可磨灭的贡献。 这就需要教育部门通过保障农村义务教育经费、合理配置 农村义务教育资源、重视农村教师本地化、在农村地区建设小规模学校等方式， 做到真正不让一个孩子失学，办好每所学校。 “百年大计，教育为本” 。保证每 个农村孩子接受教育的机会，是教育公平、公正的体现。这不仅关系着农村孩 子走出大山，改变命运，更关系国家的未来与民族的希望。 （四）在坚持公平优先、保障农村儿童的教育机会和就近入学的前提下，合理 制定中小学布局调整规划。 改变取消农村学校、盲目追求“学校进城”的规划， 按照“小学就近入学，初中以乡镇为中心适当集中”的概念，规划和建设好农 村学校。从实际出发，因地制宜地进行学校布局调整， 。第一，农村中小学合并 必须在宏观上统筹兼顾，具体落实时要因地制宜。农村中小学合并应以促进当 地农村教育教学的健康稳步发展、保障高质量的教育为目标，科学合理地进行 学校撤并调整。要做到这些，首先必须要稳中求进地展开各项合并工作；其次， 还要正确处理好各种关系问题，比如：集中办学与分散办学的问题；公平与效 率的问题；重点支持集中办学又适当照顾分散校点的问题。再次，学校合并关 键要坚持一个基本原则：不造成、不扩大义务教育阶段的学生辍学；第二，农 村中小学合并必须结合当地实际情况，采取灵活的调整方式。要充分调查、了 解农村自然地理状况、社会治安、经济状况，综合考虑学生身心发展、方便就 近入学、不影响普及水平和优化资源配置等各种因素，进行适当的撤点并校； 第三，对于必要的教学点和村小必须恢复并改善其办学条件。对于不符合撤并 标准而已经被强行撤并的学校，需要对其恢复，重建时应该按照村落的实际情 况全盘考虑。重建后要努力改善其办学条件和师资水平，实现教学点和村小教 师互补互充“中心校管、统一使用” 。 农村中小学教育的成功与否关系着城乡统筹的进一步推进、城市化水平的 提高和社会主义新农村建设的顺利开展，无论是政府还是社会都应提高认识并 给予密切的关注。农村中小学合并，全国很多地区已经实施，实践证明，中小 学合并有着诸多好处。如教学设施有所完善，有效整合了教育资源等。但是鉴 于当前存在的城乡差别、地区差别和农村学校教育经费的短缺，农村学校的撤 并不能一蹴而就，不能“一刀切” ，不能完全推行城市化教育模式，必须联系当 7 地实际，多措并举，量力而行，要本着以人为本和循序渐进的原则，将农村中 小学教育打造成得人心、合民意的民生工程，而不是光鲜的政绩工程。2012 年 9 月，国务院办公厅文件下发的关于规范农村义务教育学校布局调整的意见 中提出“坚决制止盲目撤并农村义务教育学校” ， “在完成农村义务教育学校布 局专项规划备案之前，暂停农村义务教育学校撤并” 。随着国家叫停和规划农村 学校布局调整政策，农村教育正在进入“后撤点并校时代” 。 注释： 3 刘利民教育部谈城镇化农村义务教育：呼唤公平和质量J 求是， 2012， （12） 3 邬志辉，史宁中农村学校布局调整的十年走势与政策议题J 教育研究