矿产资源节约与综合利用的制度创新研究

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 矿产资源节约与综合利用的制度创 新研究 加强矿产资源节约与综合利用是 推动资源利用方式根本转变，推进生态 文明建设的重要组成部分。立足我国矿 产资源开发利用实际，分析矿产资源节 约与综合利用现状及潜力，剖析现行制 度中存在的问题，从法律法规、产权制 度、评价制度、监管制度及激励约束机 制等方面加强制度创新，有利于推进该 领域体制机制改革，从而构建长效机制。 中国论文网 /4/view-12762064.htm 关键词：矿产资源；节约与综合 利用；制度创新 中图分类号：F426.1 文献标识 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 码：A 文章编号：1004-518X（2014） 02-0067-05 基金项目：国家社科基金项目 “我国能源结构调整背景下铀资源安全 态势与保障体系研究” （13BJY061） 、东 华理工大学地质资源经济与管理研究中 心开放基金项目“ 江西矿产资源开发与 生态环境协调发展评价研究”（12JJ01） 朱青，东华理工大学地质资源经 济与管理研究中心副教授； 花明，东华理工大学副校长，教 授、博士生导师； 郑鹏，东华理工大学地质资源经 济与管理研究中心讲师，博士。 （江西 南昌 330013） 矿产资源节约与综合利用是推动 资源利用方式根本转变，为经济社会建 设提供物质基础和良好环境的重要手段。 我国矿产资源总量丰富，但人均占有量 仅为世界人均占有量的 58%，列世界第 53 位，且富矿少，贫矿多，共伴生、低 品位矿多。近年来，随着经济社会的不 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 断发展，我国对矿产资源的需求与消耗 也不断增大，目前有许多矿种资源保障 度不断下降，对外依存度居高不下。例 如：我国石油、铁矿石、精炼铜、精炼 铝和钾盐的对外依存度，分别高达 54.8%、 53.6%、69，1%、52.9% 和 52.4%。 据国土资源部对 45 种主要矿产可采储 量保证程度的分析预测，到 2020 年， 我国将有 25 种矿产将出现不同程度的 短缺，其中 11 种为国民经济支柱性矿 产。可以说，我国是一个矿产资源紧缺 的国家，当前经济社会发展面临着资源 与环境的双重制约。因此，如何按照 矿产资源节约与综合利用“十二五” 规 划要求，坚持节约优先、保护优先的 原则，以制度创新为动力，强化政策引 导和制度约束，加快构建矿产资源节约 与综合利用长效机制，是推动矿产资源 利用方式根本转变必须解决的现实问题。 一、我国矿产资源节约与综合利 用现状及潜力 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 随着我国矿产资源产业的不断发 展，矿产资源节约与综合利用取得了长 足进步。但由于受发展理念、体制机制 等因素的制约，在某些方面仍存在不少 问题，与工业发达国家或地区相比，依 然有较大差距，仍有较大提升空间和发 展潜力。 （一）矿产资源节约与综合利用 现状 1.“节约优先 ”的开发利用理念尚 未真正形成 不少矿产企业没有从可持续发展 的战略高度处理好长期利益与短期利益、 全局利益与局部利益的关系，没有树立 “节约优先”的开发理念。在矿产资源开 发利用过程中采富弃贫、采主弃副、采 易弃难的现象时有发生，一些采矿权层 层转包，期限较短、规模较小的矿产企 业常常采取的是掠夺式开发模式，几乎 不考虑矿产资源节约与综合利用问题， 致使大量的共伴生、低品位、难采冶的 矿产资源被白白浪费掉了。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 2.矿产资源综合利用率总体偏低 由于长期以来的粗放式开发和低 效利用，矿山回采率、矿产资源总回收 率整体偏低，共伴生、低品位矿产资源 综合利用率更低，尤其是私人小矿山、 小选厂基本上没有进行综合利用。我国 矿产资源总回收率和共伴生矿产资源综 合利用率平均仅分别为 30%和 35%左右， 黑色冶金矿山的共（伴）生资源综合利 用率不到 20%，非金属矿山综合回收率 最低的仅为 20%-30%，煤炭资源综合回 收率仅约为 30%，比国际先进水平低 20%左右。 3.矿产资源综合利用效益不佳 目前，相当一部分矿产资源开发 利用仍处在提供矿产品原料的水平上， 企业规模小，起点低，深加工产品少， 技术附加值低，初级产品出口、深加工 制品进口的状况尚未得到有效遏制。例 如，我国中重稀土、钨精矿在国际市场 上具有举足轻重的地位，但由于缺乏整 体的战略定位和科学的产业管制，且激 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 励约束与监管机制不健全，致使产业资 本积累缓慢，技术创新缺乏动力，产业 链延伸能力不足，高附加值产品生产能 力薄弱，产值占全球行业产值比非常低， 矿产资源优势并没有真正转化为经济优 势和竞争优势。 4.矿业开发秩序较为混乱 近年来，随着矿产品价格不断攀 升，在巨大经济利益驱动下，私挖滥采、 超层越界、以采代探、非法转让等违法 违规开采行为时有发生，矿业开发秩序 较为混乱。矿山数量过多、规模偏小， 小矿产企业占比近 60%，不少小矿产企 业根本达不到最低开采规模，甚至一些 小矿产企业无证违规经营。虽然自国务 院开展全面整顿和规范矿产资源开发秩 序工作以来， “多、小、散、乱 ”的开发 格局有所改善，但在整合中也出现了整 优不整劣、整权不整责以及一刀切的现 象，一些名义上被整合的小矿产企业加 速掠夺性和破坏性开采，矿山“三废” 处 置不当，造成了严重的资源浪费和环境 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 破坏，甚至给当地居民生产和生活带来 安全隐患。 （二）矿产资源节约与综合利用 潜力 1.一次矿产资源综合利用的增长 潜力 一次矿产资源是指天然赋存于地 壳或地表，经过地质成矿作用而形成的 总量有限且具有（潜在）经济价值及不 可再生的资源，也称原生（原地）矿产 资源。它是矿产资源综合利用领域的最 主要部分，而且潜力巨大。以原煤为例， 2010 年我国生产原煤 32.4 亿吨，采区 回采率平均为 60%，消耗煤炭储量 54 亿吨。如果采区回采率提高 10 个百分 点，在消耗同等储量条件下，可多产出 原煤 5.4 亿吨，相当于新建 50 个千万吨 级的大煤矿，以 500 元/吨价格计算，则 可多创造 270 亿元的经济价值。 2.二次矿产资源综合利用的增长 潜力 二次矿产资源是指矿床开采、选 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 矿、冶炼过程中产生的采矿废石、选矿 尾矿、煤矸石、炼渣、废气、废水以及 废弃矿山（坑）等矿业开发废弃物，它 们是经过矿山一次资源开发而形成的产 物，也称为矿业二次资源。有关研究表 明，我国有色金属工业固体废弃物回收 利用率为 60%，钢铁高炉渣回收率为 85%，粉煤灰和煤矸石的利用还不到其 产量的 50%，综合利用率程度最差的是 尾矿，其资源利用量还不到 10%，与国 外尾矿利用率 24%的状况相比尚有较大 的差距。如果对现存尾矿中的有价元素 进行有效回收，可获得 2.1 亿吨金属铁、 300 吨黄金、200 万吨铜，以及大量的 金属钛和稀有金属，每年可创造巨大的 经济价值。 3.再生矿产资源综合 利用的增长潜力 再生矿产资源是指以矿产资源为 原材料的产品在生产过程和社会消费过 程中，多次使用、多次回收再制造后可 继续使用的资源，它是城市矿产的重要 组成部分。以金属矿产为例，目前我国 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 钢（铁） 、铜、铝等二次资源回收量仅 为消费量的 15%、16% 、8%，而发达国 家普遍维持在 30%50%的水平上。以 2011 年的钢（铁） 、铜、铝的消费量为 参照，如果我国钢（铁） 、铜、铝二次 资源回收率提高 10 个百分点，在消耗 同等储量条件下，可分别多产出 6 亿吨 钢（铁） 、700 万吨铜和 1800 余万吨铝。 再生矿产资源的综合利用不仅可以创造 可观的经济价值，而且对于保护生态环 境、转变资源利用理念具有重要意义。 二、我国矿产资源节约与综合利 用的制度障碍分析 近年来，矿产资源节约与综合利 用得到了国家和各方面的高度重视，在 法律法规、专项规划、技术目录、资金 扶持以及基地试点等制度建设方面，都 做了许多努力和尝试。但由于尚处于起 步探索阶段，仍有许多地方存在不足， 具体表现在以下几方面。 （一）相关法律法规体系不健全 首先，缺乏专门的法律法规，目 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 前我国矿产资源节约与综合利用主要依 靠矿产资源法 、 循环经济促进法 等法规中的相关条款来进行调节，法律 层次偏低，针对性和可操作性较弱；其 次，现有法律法规及相关规定条例，例 如矿产资源节约与综合利用“十二五” 规划 、 矿产资源节约与综合利用鼓励、 限制和淘汰技术目录等，对矿产资源 节约与综合利用的实施主体、实施细则 和奖惩措施方面没有予以明确；再次， 在针对不同区域、不同矿种、不同组分 的差异性方面，缺乏更为具体的规定及 实施细则。 （二）矿业权设置制度不科学 首先，探矿权与采矿权分离制度， 不利于从探矿阶段统筹规划采、选、冶 阶段的资源节约与综合利用。而 U，探、 采分离制度在一定程度上有可能激励探 矿权人的短期行为，使他们只重视勘查 主矿，而忽视对共伴生的其他矿物组分 的勘查。其次，在矿业权拍卖过程中， 缺乏对次生、共伴生等低品位矿种的节 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 约和综合利用进行约定，对后续矿业开 发利用活动缺乏指导和约束。再次，矿 山开采承包年限较短，使得采矿权人更 愿意把人力、物力和财力投入到提高矿 产产量上，而不愿意投入到回收周期较 长的设备改造与技术创新上来，从而制 约了该领域的技术创新及其扩散。 （三）相关技术标准体系及其评 价制度不健全 首先，缺乏系统的矿产资源节约 与综合利用的技术标准体系。已有的技 术规范多为参考性指标，约束性指标偏 少，更未作为矿山规划、开采、综合利 用的依据。其次，现有技术规范多为国 家层面宏观设计，多为指导性的，缺乏 针对不同区域、不同矿种、不同地质结 构的技术标准体系，导致标准体系的针 对性、可操作性较弱 再次，现行的调查评价制度难以 形成有效监督。我国绝大多数种类的矿 产资源的资源补偿费率为其矿产品销售 收入的 1%2% ，与回采率挂钩。但是， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 12 核定回采率和实际回采率的认定、核查 工作较为复杂，目前主要仍然是以企业 自主申报、主管部门审核的方式开展， 这容易造成评价结果偏差，难以真实准 确地反映标准体系执行情况和实际综合 利用程度。 （四）激励约束机制缺乏效率 1.资源税的配套改革不到位 2011 年， 中华人民共和国资源 税暂行条例修订实施后，资源税税率 不再实行“差别化管理 ”，对同一矿种， 不管条件差异多大，都实行统一税率。 而由于与之相关的税收减免、返还等税 收优惠配套改革未能及时跟进，在实践 中，这种“无差别化 ”政策对那些开发利 用低品位、难选冶矿产资源的矿山企业 来说不公平，不利于调动其开展矿产资 源节约与综合利用工作的积极性。 2.矿产资源补偿费征收存在缺陷 矿产资源补偿费是指由采矿权人 缴纳，按照矿产品销售收入的一定比例 计征，以矿产品销售时使用的货币结算， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 13 其计算公式为： 矿产资源补偿费：矿产品销售收 入补偿费费率开采回采率系数 其中，以“ 矿产品销售收入 ”作为 征收“矿产资源补偿费 ”的基数，掩盖了 实际开采过程中的“ 采富弃贫、采易弃 难”的事实； “补偿费费率 ”设定标准普 遍低于国外同类型收费标准，缺乏必要 的约束力；“ 开采回采率系数 ”在实践中 由于缺乏完善的技术标准体系的支撑， 在核准过程中难以做到实事求是、准确 到位，使得“ 操作空间” 较大。 3.分类指导与激励制度缺失 目前，我国对不同阶段、不同属 性的矿场进行矿产资源节约与综合利用， 但缺乏完善的分类指导、奖惩机制及实 施细则等制度体系。例如，对新建矿山、 正在开发的矿山、资源枯竭老矿山及无 主尾矿的资源再利用问题，由于缺乏差 异化的权责划分与扶持政策、考评机制 和奖励办法等制度安排，使得矿产企业 对矿产资源循环利用的积极性不高。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 14 （五）相关监管制度落实不到位 1.以收费代替监管的现象普遍存 在 由于对矿业活动进行监管客观上 面临监管链条长、渠道少、隐蔽性强等 困难，因此一些管理部门在执行过程中， 往往将工作重点放在缴费收取方面，而 忽视了对矿产企业全过程的资源节约与 综合利用进行严格监管，使得监管活动 存在较大漏洞，效果不理想。 2.矿山储量动态监督管理执行不 到位 具体表现在：一是一些矿山企业 并未按照要求配备地质测量相关专业机 构或人员，或配备了机构或人员，但并 未按照要求如实报送矿山储量年报 ； 二是矿山企业在报送矿山储量年报 后，部分地方政府主管部门并未核实情 况的真实性或核实比例过低；三是部分 地方政府主管部门，并未把矿山企业的 矿山储量年报与矿产企业的资源节 约与综合利用情况进行挂钩考核。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 15 三、完善我国矿产资源节约与综 合利用的措施 矿产资源节约与综合利用是一项 复杂的系统工程，且具有较强的外部性， 必须坚持宏观调控与微观管制相结合原 则，发挥市场配置的基础性作用，以制 度创新为基础、政策组合为手段，不断 推进体制机制改革，构建长效机制。 （一）不断完善相关法律法规体系 首先，要在深入调研和充分论证 的基础上，尽快出台矿产资源节约与 综合利用法 ，使矿产资源节约与综合 利用活动有法可依；其次，要重点针对 一些战略性、消耗过快、对外依存度高 的矿产资源制定专门的实施条例或行为 准则，明确实施主体、实施细则、考评 机制和奖惩措施，推动其规范运行；再 次，要针对矿产资源节约与综合利用地 区差异性大的特点，推动地方性法规建 设，突出地区指导性、针对性和可操作 性。 （二）加快推进矿业权设置制度 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 16 改革 1.加快推进分阶段探采结合制度 改革 第一阶段，重点探索以项目为纽 带的探采临时结合制度。通过政策引导， 鼓励探采双方开展有限度、可操作性的 结合，为后续改革提供经验。第二阶段， 重点探索探采一体化的探采结合制度。 鼓励探矿方和采矿方以技术、资金等方 式相互入股，积极推进探采之间的相互 融合、利益互补，努力革除探采分离的 弊端。第三阶段，重点探索探矿市场化 的方式和途径。进一步健全评估机制和 交易平台，通过对探矿方所探得的矿产 潜在储量（其中很大一部分可能是伴生 矿或低品位矿）予以市场估价，并通过 产权交易的方式转让给采矿权人，以便 从源头上引导矿产企业加强矿产资源节 约与综合利用， 2.完善矿业权拍卖制度 按照“ 资源节约、梯次收费 ”的原 则，对不同品级矿产资源制定不同的收 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 17 费标准，特别要对共伴生矿种的承包费 用问题进行详细约定。在特殊情况下， 为鼓励对共伴生矿种的综合利用，可以 考虑适当降低矿业权拍卖的费用以调动 矿产企业积极性。 （三）健全相关技术标准体系与 评价制度 首先，应尽快建立健全相关技术 标准体系。通过政府相关部门或行业协 会牵头，在综合各方意见的基础上，尽 快建立有利于不同矿种开展节约与综合 利用的技术标准体系，尤其是要对约束 性指标进行科学界定，并适当加大约束 性指标的比重，并努力使之成为矿山规 划、开采、应用的重要依据。其次，要 尽快改变当前企业自报、主管部门审核 的调查评价制度，引入第三方独立调查 评价机构，客观公正地开展调查评价。 同时，要制定第三方调查评价机构的准 入门槛和执业准则，实行企业自查和独 立第三方机构调查相结合的评价制度体 系。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 18 （四）强化激励约束机制 1.加快推进资源税配套制度改革 针对新资源税调节级差收益功能 弱化的实际情况，研究推行级差税费返 还制度，返还比例与“ 三率 ”（开采回采 率、选矿回收率和综合利用率）挂钩， 对那些低品位、共伴生矿资源节约与综 合利用好的矿企给予适当返还。同时， 进一步完善税收减免制度，对那些积极 开展二次资源、再生矿产资源综合利用 的企业要给予必要的税收减免，以促进 公平竞争，激发企业技术创新积极性。 2.完善矿产资源补偿费征收制度 首先，应将计费基础由现行的 “矿产品销售收入 ”改为“矿产品销售收 入-同期新增尾矿估值” ，引导矿产企业 在生产经营过程中尽量减少尾矿的产生 量；其次，应参照国外同类标准，适度 提高补偿费费率的比例；再次，引入第 三方专业机构对“ 开采回采率系数 ”进行 核准，以提高系数值的真实性。 3.完善技术创新及其扩散的激励 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 19 机制 首先，要加快打造矿产资源节约 与综合利用领域的技术创新联盟、协同 创新平台，鼓励相关矿产企业联合攻关、 成本共担、利益共享；其次，要积极打 造技术创新成果交易平台，加快推进实 用新型成果的转化与推广，帮助研发企 业回收前期投入成本；再次，加快开展 矿产资源节约与综合利用示范基地建设， 重点扶持有代表性、有实力的矿产企业 开展示范基地建设