完善法制建设以促进我国区域经济协调发展

完善法制建设以促进我国区域经济协调发展 摘要：区域经济协调发展是实践科学发展观和实现和谐社会目 标的重要内容之一。在法治社会，法制是区域经济协调发展的重 要基础。本文依据我国区域经济发展的现状，通过分析我国区域 经济发展存在的问题，对区域经济法制建设提出了相关建议，以 促进我国区域经济协调发展。 关键词：区域经济 协调发展 法制建设 一、我国区域经济发展的现状 改革开放以来，我国以大城市为中心、发展程度相近地区的经 济接洽和合作加强，逐渐形成了各具特点的经济区。我国区域经 济按地理地位划分，大致可以分为三个层次：第一层次是从大连、 天津、青岛、上海、厦门、深圳、湛江等全部海岸线为快速发展 的经济区域；第二层次是从哈尔滨、沈阳、石家庄、太原、郑州、 武汉、合肥、南昌、长沙等内陆属于发展较慢的经济区域；第三 层次是西部地区为发展落后的经济区域。 （一）东部沿海地区 经过多年的高速发展，东部沿海地区已进入工业化的腾飞阶段， 走在全国前列。市场经济体制已基础形成，并在 wto 规则下迅速 与国际市场接轨。国民经济以年均 10%-11%的速度增长，超过全 国平均 2 个以上百分点，经济总量占全国经济总量的 65%以上，人 均 gdp 达 1700 美元。这一地区形成 3 个中国经济最发达的经济圈 和都市圈，即以广州、深圳和珠海为中心的珠江三角洲地区、以 上海为中心的长江三角洲地区和以北京、天津为中心的环渤海经 济区，这三个区域相继创造出区域发展的奇迹。今年以来，特别 是长三角和珠三角，更是高速赛跑，成为我国的制造业中心，占 全国经济的比重愈来愈大。 （二）西部地区 国家实行西部大开发的几年里，国债投资及其带动的投资达 7000 亿元国民币，五大标记性工程：生态环境建设、西气东输、 西电东送、青藏铁路、南水北调两线工程进展顺利。东部资本、 港澳台资本和外资加快了西进步伐。产业结构正在调整，传统产 业和高新技巧产业都涌现可喜发展的势头。各省市区内的铁路、 高速公路、机场、水利、县乡道路、农村电网改革等基础设施推 动很快。重庆、成都、西安等城市建设突飞猛进。 （三）东北地区 振兴东北老工业基地决策的出台，给解决东北问题带来了一次 新机会。东北地区制造业的基础优势和宏大潜力，是东部沿海地 区所不具备的。振兴东北老工业基地现已进入本质性操作阶段， 政策和操作方法都与西部开发不同，采用直接面对一个个企业的 政策和方法，核心内容是用高新技术和先进实用技术改革传统技 术，用市场化的先进管理代替传统管理模式，所需资金采用多渠 道筹集方法，包含利用外资和民间资本。 二、我国区域经济发展中存在的问题 （一）地区间经济发展差别较大 由于在改革开放初期，我国对东南沿海地区履行政策倾斜、资 金倾斜，加上其地理地位优势，目前东南沿海与中西部的发展差 距凸显出来了。向沿海倾斜的区域政策使全国经济重心总体向东 南偏移，中西部地区的经济类型和产业结构与东部地区也产生了 很大差别。东南沿海区域与中西部地区之间在经济发展程度上的 宏大差别，使以市场为导向的宏观经济改革目标与区域经济发展 目标之间产生冲突，使国家总体改革方案难以设计与贯彻落实。 （二）中部经济凹陷 自上个世纪 80 年代初沿海发展战略和 90 年代末西部大开发战 略的实行，中部地区已成为全国的“经济凹地” ，十六大后又提出 “支撑东北地区等老工业基地加快发展和改革”的方针，中部地 区经济地位相对降落。中部地区农业比重很大，农村人口过多， 由于靠农业发展的前途越来越窄，而制造业又没有涌现由东部向 中部转移的梯度效应，在东部大发展、西部大开发、东北经济振 兴的新形势下，中部地区经济结构转型所面临的国内与国外的压 力会加大， “经济凹地”有可能会加深。 （三）区域产业结构趋同，重复建设，区域经济特点不显著 1、重复建设，这不仅涌现在价高利大的产业领域，而且在基础 设施领域尤甚。 2、是在开放引资上竞相出台优惠政策，在外贸出口上竞相压价， 导致过度或恶性竞争，甚至区际接洽还要小于与国际的接洽。 3、存在严重的产业同构现象。加速扩大的地区间经济发展差距， 加大了地方政府尤其是中西部地区政府“兴地富民”的客观压力， 迫使一些地方政府在项目投资上置全局性资源浪费、生产能力过 剩而不顾，低效益、低程度地重复引进、生产、建设，从而导致 地区产业结构趋同现象不断加剧。这不仅限制了地区经济比较优 势的施展，丧失了地区分工效益和规模经济效益，而且影响国民 经济整体效益的进步。 （四）地方保护现象比较严重 在地区差距日渐扩大的背景下，受地方利益的驱使，各地方政 府或以公开的方式，或以隐蔽的方式进行地方保护。如区域间为 争取紧俏资源而展开的资源大战；构筑名目繁多的贸易壁垒和行 政壁垒；互相实施资源、技术、人才、商品的垄断和封锁等来掩 护本地区的利益。不仅造成了流通渠道堵塞，各种商品和生产要 素不能自由流动，而且使地区、行业、企业间的优势无法互补， 造成资源浪费，并最终导致竞争、开放、统一的国内大市场难以 形成。目前，各地区进一步扩大面临的共同障碍，是行政体制分 割，各自为政，行政性区际关系替代了市场性区际关系，难以做 到资源的优化配置及经济融合。 三、完善区域经济法制建设的建议 （一)建立和完善区域经济合作制度 区域间经济合作是实现区域经济协调发展的必要条件之一。因 此，建立和完善区域问经济合作制度则必不可少。 我国自 20 世纪 70 年代末 80 年代初，就开始开展了对口支援和 经济协作工作。目前，我国对口支援和经济技术协作法律制度的 体系，主要是以中华人民共和国民族区域自治法 、 长江三峡 工程建设移民条例为主导，其他包括国家有关部门出台的法律 法规和政策性文件以及参与这项活动的省、市、区制定的规范性 文件。这些法律法规和其他规范性文件之间，特别是各个政府部 门出台的法律制度之间还存在一些矛盾和冲突，彼此之间缺乏协 调性、具有随意性。这种状况阻碍了对口支援和经济技术协作法 律制度效能的发挥，损害了我国社会主义法制的尊严和权威。因 此，有必要加强对口支援和经济技术协作的立法协调，逐步形成 一套和谐统一的法律体系。主要应当进行以下工作： (1)加强中华人民共和国民族区域自治法 、 “西部大开发” 、 “振兴东北老工业基地” 、 “中部崛起”有关法律文件之间的协调； (2)加强国家相关部门制定的规章之间的协调性，以克服政出多 门、矛盾冲突迭出的情况； (3)加强国家法律法规和地方政府规章之间的协调，以保证国家 有关对口支援和经济技术协作法律法规的权威性，实现国家法律 法规的统一实施。 (二)完善财政转移支付制度 根据中华人民共和国预算法和所得税收入分享改革方案 ， 我国现有的财政转移支付制度包括税收返还、补助、专项补助和 一般性转移支付。虽然目前的财政转移支付制度已初步形成，但 仍存在着不规范、力度小和功能弱等缺陷。具体表现在：资金分 配办法不规范，转移支付存在着随意性和万方数据盲目性；转移 支付政策目标不明确，结构不合理；转移支付仅靠有限的中央增 量财力，且随着各地区人均收入的差距逐步扩大，转移支付的差 距却逐渐缩小，越来越趋于平均化，这使得我国的转移支付分配 总体上不足以起到缩小地区发展差距的作用。我国应从法律的角 度规范财政转移支付制度，以实现财政转移支付制度对区域经济 协调发展的功能： 1、完善财政转移支付的立法体系。政府财政转移支付制度要真 正作为一种规范性的制度建立起来，必须遵循法制化原则。我国 应借鉴国外成功经验，进一步制定和完善有关财政转移支付的法 规，如财政法 、 转移支付法 、 预算法、 财政监督法等， 就转移支付制度的原则、内容、形式、依据、用途和监督等以立 法形式予以规范。 2、设立财政转移支付的专门机构。根据各国经验，我国应建立 专门的决策机构和执行机构，并在转移支付法中加以规定， 赋予它们法定的转移支付管理职责。 3、完善转移支付制度中的责任制度。可在转移支付法中制 定相宜的惩罚措施，对违反规定的地方政府，做出必要的处罚， 以强化监督管理，使地方按照中央财政的要求使用转移支付资金； 相应地，在地方性法规中，也可在中央的指导下制定必要的惩罚 措施，以提高转移支付资金的使用效率。 (三)完善区域经济协调发展的产业优化制度 近年来，我国通过推行“西部大开发” 、 “中部崛起”和“振兴 东北老工业基地”战略，使各地区产业结构在不同程度上得到了 调整和发展，但我国目前各区域的产业结构布局仍不合理。要加 快我国区域间产业结构升级和协调，需要国家对地区的倾斜政策 与国家的产业政策和地区的优势有机结合，即对重点发展地区的 优势产业或国家重点支持发展的产业进行倾斜。这些政策应通过 法律的形式加以确定，在条件成熟时，可以制定区域经济协调 发展法 。国家应增加对不发达或欠发达地区的投资，鼓励在该地 区进行大