城市化与社会主义新农村规划的关系

中国已经进入了全面城市的发展阶段，城市数量不断增加，形成了若干的城市群。在这一进程中，其中为 城市提供劳动力的农村已经由于大量的劳动力迁徙出现了所谓“农村病”，把缓解农村剩余劳动力涌向城市 的压力的希望寄托于新农村建设。 把城市和农村的经济发展通盘考虑 改革开放以来，我国的经济建设取得了举世瞩目的成就，但工农差距、城乡差距越来越大，成为社会 经济发展的主要障碍，由此引起一系列的矛盾和社会问题，已成为经济社会发展中最大的不稳定因素。从 社会和谐发展前提下，工业化、城市化与农业现代化应当是相互促进、互为补充的，从这个意义上说，中 国城市化与新农村建设并不对立，而是相互统一的进程。 有学者认为，解决我国目前“三农” 问题有内生性发展和外生性发展战略两种思路，前者是由政策改善、 科技创新、政府投入、制度变革等因素作用于农业内部推动的发展，而后者则是大量的农村劳动力转移来 推动的。前者是新农村建设的主要内容，后者则是城市化进程的体现。而目前“三农”问题的主要问题或矛 盾是农业发展滞缓，农民收入增长缓慢。而城市化进程的主要问题是劳动力有效需求不足。 其实，这是一个问题的两个方面，按发展经济学的观点，在预期收益高、城市劳动力需求充分的情况 下，由于农业劳动生产率提高而导致的大量农村剩余劳动力是可以通过转移给城市得到解决的，但当前我 国的情况却不尽如人意。关键在于我们不能遵循传统二元经济发展思路，新农村建设应该跳出农村农业找 出路，城市化也不能仅在城市找出路，必须把城市和农村的经济社会发展作为一个整体来考虑。从农村来 看，仅仅依靠农业生产是难以提高农民收入的，我国农村始终存在着增加积累、扩大投资、推进工业化、 转移农村劳动力、提高劳动生产率等问题，要从根本上改变农村经济社会落后的面貌，就必须在除城市化 之外，努力发展农村的非农产业，大力推动农业生产向区域化、专业化、规模化、产业化方向发展，依托 小城镇大力发展乡镇企业是主要途径。因此，农业产业化、乡村工业化和城镇化、城市化是一个有着内在 联系的统一进程。 中国现代化的进程不仅仅是城市的现代化，并且也应包括农村的现代化。从国家城市化和区域发展的 大背景来看，新农村建设可以理解为农村建设与城市化、城镇化良性互动的过程，农业和农村的发展也是 城市化的重要内容。新农村建设不断积累起城镇化、城市化所需要的经济社会动能，城市化是新农村建设 的高级形态和必然趋势。 如何实现中国城市化与社会主义新农村建设的协调发展 中国的城市化发展与世界城市化发展不同，不是采取由农村向城市的单向路径，而是采取“双轮驱动” 的方式，一直以来由于固有的二元经济社会结构，中国的城市化存在着两个层面：一是城市工业推动的城 市化或城市现代化；二是由乡村工业推动的城镇化或初次城市化。前者是后者的发展目标，后者是前者发 展的基础。从历史经验来看，单纯发展大城市不足以吸纳农村过多的剩余劳动力，也不能解决城乡对立、 城乡差距所引发的社会矛盾。过去实行的“严格控制大城市，积极发展小城镇”方式，也是违背城市化发展 的经济规律的，既不利于最优配置资源，也不利于城市结构的优化，我国的城市化与新农村建设的协调发 展必须选择符合中国实际情况的途径： 第一，城市规划与建设要有步骤，不能盲目。因为城市的工业化和城市化程度直接影响到农村劳动力 的转移状况及方式。目前国家应彻底纠正抑制大城市发展的战略思路，创造条件，充分发挥大城市对流动 人口的吸纳能力，特别要着力培育城市群(圈) 的形成。我国的城市化水平和质量的提高，很大程度上取决 于像长三角、珠三角和环渤海湾地区城市圈(带) 的形成与发展。同时，应大力推动以省会城市或地区经济 中心城市，由若干个城市组成的城市群或城市圈，通过发展大小不同的城市圈( 带)，优化我国城市发展的 空间结构，增强我国中心城市带动区域经济社会发展的影响力、辐射力和带动力。在不同城市大力发展有 特色的工业园区，形成有地区特色的支柱产业，以特色企业带动区域经济发展，从而最终实现提高全体劳 动者收入水平，吸引劳动者就近就业为区域经济建设服务的良性循环。 第二，继续加快小城镇的城市化发展。发展小城镇是推进我国城市化的重要途径，目前要努力克服城 镇规模发展有限、经济结构单一、城市功能欠缺，以至于无法形成对劳动力有效吸纳能力的缺陷。小城镇 要改变过去单纯工业品下乡，农产品进城的局面，应成为城乡之间各种产品技术、人才、资金和信息交汇 场所。调整小城镇原有的产业结构，在充分发挥当地资源优势的基础上，大力发展科技含量高、效益好的 产业，强化第三产业的发展，完善小城镇的服务体系，增加公益性岗位的设置，鼓励农民进入小城镇自主 创业，提高小城镇对农村剩余劳动力的吸纳能力，加快农村人口的转化。小城镇建设应当成为新农村建设 的主要内容之一，要逐步使得农村小城镇发展成小城市和中等城市。 第三，统筹城乡发展。首先，要加大工业反哺农业的力度，工业化初期，农业支持工业，农业为工业 提供积累是世界工业化国家发展的普遍规律，但在工业化达到相当程度以后，工业应该反哺农业。城市应 该支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展。其次，统筹城乡发展应该是具体的、全面的，既 包括财政投入和资源分配，也包括城乡环境、文化上的统筹；既包括建立城乡统一的商品市场，也包括劳 动力、技术、资金等要素市场；既包括城乡物质文明建设，也包括精神文明建设。统筹城乡经济社会发展， 在当前应重点考虑建立城乡统一的社会保障体系和教育卫生事业，应通过建立农村卫生专项转移支付制度， 保证公共卫生的投入，建立大病统筹与保健相结合的医疗服务制度；应逐步建立与推广农民最低保障制度， 逐步缩小城乡居民最低生活保障的差别；应切实落实农村义务教育制度，培育优秀的农村人力资源；逐步 建立符合农村实际情况的养老保险制度，确保农村居民老有所养。最后，统筹城乡发展还要克服几种倾向： 一是要继续大力推动工业化、城市化的进程。建设新农村并不意味着国民经济发展重点的转移，而是以更 为全面、协调的观点，统筹城乡发展；二是要克服形式主义，建设新农村不能只是建设农村新村，而是要 着力发展农业生产，调整农业产业结构，提高农民收入，增加农民福利，使农民与城市居民一起同享改革 成果；三是不能认为建设新农村就是要把农村建成城市，使农村居民过上城市居民同等的生活水平，而是 在现有的农村人口基础上，在农业生产发展、农民收入提高的前提下逐步使农村居民的生活消费方式、闲 暇生活方式、社会交往方式、思维方式、价值标准、教育文化等等与城市文明接近，使城乡差别缩小。但 也不意味着要改变农村现有的生活方式、生存方式。城乡统筹的目标是使国家全面现代化，通过城市化、 工业化和建设新农村，使城市人口郊区化、农村生活城镇化，城乡逐步一体化。只有这样，才能最终统筹 城乡发展，人民生活安康，社会全面进步。 通过新农村建设，未来将会在很大程度上改善农村的生产条件，提高农民的收入和生活水平，使广大 农村都能充分享受到改革开放带来的成果，降低城乡与农村的落差，最终建设一个平等繁荣、和谐发展的 社会。 2 摘要：农民工是中国社会转型时期出现的一个新群体，是我国城乡二元结构和户 籍制度的产物。农民进城务工有利于三农问题的解决，有利于城市生活质量的提高， 因此，大力发展劳动密集型产业，取消户籍制度的限制，加强对农民工的教育以有利 于中国城市化进程的发展。 关键词：城市化；城乡二元结构；户籍制度 任何一个国家，从传统社会向现代社会转变的过程中，必然会经历一个产业结构 和城市结构的转换，以及与此相联系的农业人口向非农业人口，农村人口向城市人口， 农民向城市人的转化过程。“农民工”便是这一转型的产物，所谓的农民工是指不办 理法定的户口迁移手续的条件下，农村人口跨地域的流动，这是准农村人口的移动形 式，即在移动者的常驻地不变的情况下，其实际驻地从农村流入城市或其他经济发达 地区。 一、农民工形成的原因 农民工是个非常特殊的群体，北京大学的孙立平教授认为，农民工是一群“无法 定位的边缘人”，他说：“外国人也许永远搞不清楚，农民工这样一个相互矛盾 的名词究竟指的是什么，事实上这个名词是一种社会身份和职业的结合其中农 民表明的是他们的身份，工则表明他们的职业”。 80 年代中后期以后，特别是进入 90 年代后，农村劳动力大量外出，形成了当今 春节前后中国的一大景观“民工潮”。1989 年，仅广东省有外来打工 400 万，珠 江三角洲有来自全国 27 个省区外来工 220 多万，长江三角洲有 170 万，黄海、渤海沿 岸地区优 180 万，湖南嘉禾县外出的农民工达 5.6 万。 浩浩荡荡的农民工形成的原因主要是城乡二元结构推拉效应的客观结果。推拉理 论最早是由伯格（D.J.Bogue）提出来的，伯格在 1961 年人口大会上提交的一篇论文 中提出假设：就流出地而言，如果在强大的推力作用下形成的流动的选择性要小得多。 我国内学者利用中国的经验丰富桌推拉理论，“推力”和“拉力”不再是抽象的概念， 而是具体化为影响农民流动的各种因素。我国长期以来，就存在城乡二元的经济结构， 农业的劳动力低，农村生态恶化，农民收入低负担重等问题与快速发展的现代产业， 日新月异的城市建设，收入持续增长的城市居民等形成鲜明的反差。但伴随着家庭联 产承包责任制取代人民公社体制后，使原来集体共同耕种的土地承包到各个独立的家 庭，打破了吃“大锅饭”的局面，提高了农民的生产积极性，农业劳动生产率得到提 高，大量的剩余劳动力从土地上解放出来，人多地少的情况下产生了大量的“零值劳 动力”，这种农业人口的相对过剩是他们与生产资料实质上发生分离，成为农村的隐 性失业者。一方面，他们需要找到新的就业机会，从农业转到非农业，不断扩大的城 乡差距是农民外出打工的强大推力。另一方面，城市中的边际收益较高，就业机会和 收入水平也较高，城市中各种环境的优越性等对农村劳动力形成了一种拉力。 其次，我国的政策的松动和放款为农民流动提供了条件。改革开放前，国家实行 “以粮为纲”的大政策，把千千万万的农民束缚在土地上；户籍制度严格限制，人口 流动要进行严格的等级，粮油和副食品要凭票供应；农民在人民公社的管理体制下， 没有自由，没有独立的经营权力，实行“三个就地”，即在当地劳动，使用当地物质 资源，为当地市场服务。又加上当时的经济水平较低，剩余劳动力不明显，农民被限 制在一个很小的范围内，流动性很小。改革开放后，国家队农民的流动政策逐步放宽 和松动。1982 年，中央提出了“离土不离乡”的政策。1985 年国家又提出了“允许农 民进城开店、设坊、兴办服务业，提供各种服务”的政策，随后又取消了粮食布匹凭 证供应的制度。特别是几次户籍制度的改革，农民进城的阻力减小，客观上为城市经 济的发展提供了充足的劳动力。 二、农民工在城市化进程中的作用 清华大学 21 世纪研究院教授、中国科学院生态环境研究中心国情研究室主任胡鞍 钢指出：“中国要实现现代化，必须让成千上万的农民在城市完成自身的现代化过程， 他们在被城市化同化，也推动着城市的现代化进程”。可见，农民进城务工对城市化， 对推动城乡的发展有重要意义。 我们可以从两方面来认识这个问题： 第一，农民进城务工有助于三农问题的解决。农村、农民、农业问题是现代化、 城市化进程中的难点问题。建国初期，我国投入大量的人力、物力、资金、技术等加 快工业的发展，建立比较完善的现代工业体系和国民经济体系，但这种体系的建立是 以限制和剥夺农村为代价的，工农业产品之间实行剪刀差，以牺牲农业来支持工业， 所以农业发展的动力不足，基础薄弱。随着家庭联产承包责任制的推广和实行，农业 劳动生产率得到很大的提高，出现了大量的农村剩余劳动力。同时也存在着以下问题： 农业自身的土地资源不足，生态环境恶化；农业产业结构不合理，不能完全满足市场 的需求；农产品的供求信息和生产、加工相脱节，农民对市场的变化和趋势缺乏了解， 缺乏有市场前景的生产项目；科技成果少，转化率低，农业资本资本投入不足，农业 和农村经济发展需要的资金得不到满足；城乡二元经济中的户籍制度、土地制度、就 业制度、社会保障制度等尚未改革，限制了农民向城市的转移，向二、三产业的转移。 以上这些问题说明，农民收入增加困难，农业发展缺乏长足的动力和潜力。同时也说 明，农民增收、农村发展的潜力主要不是来自农业、而是来自非农业。转移农村剩余 劳动力，使他们从农业转移到非农业，从农村转移到城市，这是农民增收的最有效的 方法，也是目前农村增收的最主要途径，这是发展的规律和趋势。 农民工自谋职业、自主创业，开发了农村的“劳务经济”，为农民增加了大量的 经济收入，为城镇经济的发展增强了实力，带动了农民的二次创业，培育了农村经济 发展的新的增长点。2002 年，农民人均增加 100 元中，有 70 元是来自打工收入，。湖 南省浏阳市每年进城打工的农民工通过邮局汇回家乡的钱有 2 亿多元，估计总收入有 4 亿元以上。不仅如此，大批打工者经过三、五年的打工生涯锻炼，开阔了视野，学到 了本领，回家自己办起了个体、联营企业，当上了经理、厂长和董事，成为“创业之 星”，农民职业化的先锋队。江苏的调查表明：“据统计，苏北不少县、市民工返乡 已超过外出打工总数的 25%左右，劳务输出大户建湖县，目前已返乡民工为主体和骨干 创办的乡镇企业达 241 个，村办 530 个，职工人数 80553 人，乡村办企产值达 33 亿元， 利税 2.7 亿。”可见，农民工进城务工是中国农村家庭积累的主要渠道，本质上是资 本在地区之间的流动，城市的资金流向农村，使农村急需的资金得到补偿，有助于农 村的发展，支持了对农业的投入，增加了农民的收入，更有利于缩小城乡之间的差距。 同时，农民外出打工接触到了现代城市的文明，体验到现代城市生活和生产的方 式，它们部分的融入到城市社会，他们思想解放了，眼界开阔了，言谈举止也文明了， 有些人通过自身的努力在城市里定居，一定程度上讲，农民进城务工造就了现代农民。 第二，农民进城务工是发展城市第三产业，提高城市生活质量的需要。新中国成 立初期，我国过分强调发挥城市生产功能，重视工业生产，结果城市中原有一定基础 的第三产业受到了很大的削弱，特别是餐饮、旅馆、娱乐等各种社会服务行业更受到 了极大的限制，这样，不仅造成了城市经济结构的失衡和社会功能的削弱，而且限制 了消费需求的扩大。改革开放后，由于大量劳动力进入城市，一方面促进集市贸易、 餐饮、理发、洗浴等传统第三产业的恢复和发展；另一方面，又开拓了商品直销、贸 易配货、房屋维修、家政服务、老人护理、旅游、娱乐等新型服务业。这样，既提高 了城市生活的质量，方便了城市居民的生活，又扩大了城市消费需求，完善了城市社 会功能。 农民进城务工为城市提供了最廉价、最勤劳的劳动力。改革开放以来，沿海地区 的发展较快，其中在沿海地区的“三来一补”企业（即来料加工、来件组装、来样生 产和补偿贸易）中起了很大的作用，由于这些企业大都是劳动密集型企业，需要大量 的简单劳动力，大量农民工向沿海地区转移，正好满足了这种需要，对于这些企业来 说，使用农村的廉价劳动力，有利于减少劳动保障、工资、福利等开支，有利于降低 生产成本，提高利润率，因而是最为划算的经营策略，正由于大量的农民工的输入， 使我国沿海地区具有比亚洲“四小龙”更为明显的优势，从而吸引了大量的外资源源 不断的到来，使我国沿海地区成为举世公认的“世界制造业的中心”。 勿庸置疑，农村劳动力进城及其自发流动所造成的、不可避免的盲目性，会使流 入地区一定时期的吸纳容量受到挑战，也给城市交通、居民生活、卫生医疗、环境管 理、人口生育控制、社会稳定造成诸多隐患。据上海、天津、南京等地公安部门的统 计，年月到年月，上述地区发生的抢劫、强奸、流氓斗殴等各 类案件中，%是闲散人员和外来人员所为，上海市万辆自行车失窃，%以 上是外来人员所为。如不加强管理，这有可能成为滋生各种社会丑恶现象的温床。 三、对农民工问题的几点建议 1、大力发展劳动密集型企业，整体推进城市化进程 这是切实减少农民，转移农村大量富余劳动力的重要途径。劳动密集型企业主要 依托商品迅速流转的商贸集市，从而吸引容纳更多的农民工在商品经济中发挥作用。 对于我国中西部地区而言，小城镇的开发建设相对于发达的沿海地区要困难得多。鉴 于此应对中西部经济不发达地区应实行流通先导战略，以商品流通的发展带动城市化， 再以城市化的发展进一步推动商品流通乃至区域经济的整体发展。同时还应鼓励农民 工积极参与城市的开发建设，鼓励农民工租用商贸设施发展第三产业。 2、尽快取消城乡分割的户籍制度和影响人口流动的各种限制政策 逐步拆除就业、医疗、住房、教育等制度壁垒，转变城乡二元经济结构，使劳动 力迁移方向和程度由市场经济自动调节。政府应通过各类媒体和信息渠道把劳动力需 求信