城乡统筹改革试验的土地制度选择1

城乡统筹 改革试验的 土地制度选 择（上） 作者:曾永昌 浏览次数:2017 发布时间:2007-11-29 文章来源: 光明观察 城乡统筹改革试验的土地制度选择（上） 中国特色集体土地市场的理论和实践初探 摘要 我国正处于农地保障功能向资本功能转变的关键时 期， 本文针对现行土地流转试错中有可能出现的问题和矛盾，以 总结我国 30 年土地流转的经验与教训为切入点，提出了澄清土地 公有制、粮食安全、农地保障理论的误区；重构政府、农民、企业 土地利益结构；实行农地“三集中”规划控制、农民 耕地保护权 国家购买、农地交易税收调节政策的化解农地政府管制与农民 市 场化矛盾 的改革框架，供城乡统筹改革的土地制度选择的参考。 关键词 农地交易 历史回顾 理论反思 制度检讨 制度重 构 引言 所有制度都是在发展中与时俱进的，世界上从没有一成不 变的制度。农地农有、农地农用制度确立的经济环境是贫穷、落后， 理论条件是封闭、保守。现在审视，当时经济的主要矛盾，如农民 生存和低成本工业化、城市化、公共品生产需求正在变成次要矛盾。 当时理论的主要观点，如土地公有制、政府替代市场、农地保障、 粮食安全等，或正在被新的科学发现所修正，甚至否定，或正在重 新认识，不断完善。 “三农”问题来自土地， 根治“三农”的灵 丹妙药也只能来自土地生产力和生产关系耦合的制度革命。 显然， 当前有必要重新回顾当初制度的产生条件、设定目标，评价现在制 度的运行绩效、新生矛盾，根据现在制度的环境变化、资源约束条 件，提出农地制度变迁的方向。 当前，成渝地区进行统筹城乡发展综合配套改革试验。土 地流转制度选择直接关系到改革绩效。本文为此针对城乡统筹改革 试验的土地流转制度选择有可能出现的问题和矛盾，以总结我国土 地流转的经验与教训为切入点， 提出了澄清土地公有制、粮食安 全、农地保障理论的误区；重构政府、农民、企业土地利益结构； 实行农地“三集中”规划控制、农民 耕地保护权国家购买、农地 交易税收调节政策的 化解农地政府管制与农民市场化矛盾的中国 特色集体土地制度的 改革框架。 一、土地流转的历史回顾 农地市场交易的出现，有其深刻的历史背景和现实原因 。 土地制度的预期是以低成本工业化、城市化、公共品生产化的方式 实现国家资本积累，完成工业、城市发展。而农地市场交易的预期 则是利用集体土地资本自发的增殖动力 谋求农村、农业、农民的 自身发展 。土地制度和农地市场交易的预期存在体制性冲突正是 导致城市、农村；政府、农民形成对立的基本原因。农地市场交易 的 这种历史使命，必然使其自问世起就和地方政府“以地生财” 的城市理念，以及政府垄断土地市场体制和农地农有、农地农用制 度发生越来越激烈的摩擦。但地方政府没有顺应集体土地的产权诉 求，并总是以强权推行各种“圈地运动”、“卖地运动”以地生财， 向农民转嫁政府公共品生产成本，从而不仅引致农地市场交易不能 按照集体土地资本理论预期，实现促进农业发展和造福农民的目的， 而且导致中央政府将耕地失控的原因归罪土地制度宽松，从而不断 修改法律强化政府垄断市场体制和“农地农有、农地农用”制度。 显然，中央、地方；政府、农民的体制性利益博弈，正是农地市场 交易 30 年难以取得全局性突破的主要原因之一。 （一）政策梳理 1、市场主导的制度变迁。所谓市场主导， 就是主张农地 市场交易。随着十一届三中全会确立的家庭联产承包责任制呈现出 越来越明显的 历史 局限性。1978 年， 在港商的推动下，广东东 莞市虎门镇将祠堂出租给港商建厂房。自后，全国各地农村相继出 现农地市场交易。其动力，一是解决政府征地的矛盾，二是以低廉 的交易成本提升农业经济，满足工业需求。但政府并不确认民间的 这一制度创新，迫使农地市场交易转入地下，变成隐形市场交易。 2 、政府主导的制度变迁。 所谓政府主导， 就是主张土 地在用途管制下流转（简称土地流转）。政府主导 体现了三个基 本立法精神：一是计划管制集体土地，实行征用、转用、宅基地、 承包地行政审批，二是坚持承包土地经营权制度，保障农地农用权 利，三是禁止集体土地进入政府垄断市场。划分为两个阶段：第一 是全面管制农地，包括耕地、非耕地；第二是管严耕地、有限度地 放开非耕地。 进步的一面体现在地权权属性质物权化、权属主体 个人化和权利排他性强化，保守的一面体现在没有实现集体土地与 国有土地的产权平等，形成二元产权分割，以至政府违法用地和征 地矛盾有增无减，群体性事件越来越严重。 1982 年 5 月 14 日，国家颁布国家建设征用土地条例， 规定“ 国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业， 需要征用集体所有的土地时，必须按照本条例办理。禁止任何单位 直接向农村社队购地、租地或变相购地、租地。农村社队不得以土 地入股的形式参与任何企业、事业的经营。” 1984 年 1 月 1 日 ，中共中央颁布 关于一九八四年农村 工作的通知（ 中发19841 号文件），规定土地承包期一般应在 15 年以上。 1986 年 4 月，民法通则首次提出农民的承包土地经营 权概念，并将承包土地经营权视为一种与财产所有权相关的权利。 同年 6 月，土地管理法界定集体土地边界，规定：“农村和城 市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有； 宅基地和自留地、自留山，属于集体所有”。但是，同时设定： “国家建设征用土地，建设单位向县级以上地方人民政府土地 管理部门提出申请，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理 部门划拨土地。国家建设征用土地，被征地单位应当服从国家需要， 不得阻挠。”“国家建设所征用的集体所有的土地，所有权属于国 家，用地单位只有使用权。”同时设立了宅基地、乡镇村企业用地、 乡镇村公共设施、公益事业建设用地的审批事项和权限。 1993 年 3 月，宪法修正案修改原宪法第八条第一 款，确立家庭联产承包责任制的法律地位。 同年 11 月 5 日 ，中 共中央、国务院颁布关于当前农村、农业发展的若干政策措施 （中发199311 号文件） 决定在原有的耕地承包期到期之后，再 延长 30 年不变，并允许土地使用权有条件地转让 。 同年 11 月 14 日，十四大 通过中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干 问题的决议， 正式明确提出：“在坚持土地集体所有和不改变 土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地使用权有偿流转”。 1994 年城市房地产管理法规定“城市规划区内的集体 所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权 方可出让。”，明确禁止集体土地直接出让。 1998 年 8 月修订的土地管理法，规定土地承包经营期 限为三十年”，增加土地用途管制规定，进一步明确“建设占用土 地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”、 “任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用 国有土地” 。设置的例外条款是“兴办乡镇企业和村民建设住宅 经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡 （镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的 土地的除外”。但审批同样是强化集体土地管制。 1998 年， 国 家有关部门整顿农地市场交易。1998 年末，广东省政府停批庄园 用地并开始清理整顿已上项目；沈阳市取缔绿色庄园招商；长沙、 西安、北京采取相应措施打击庄园经济。 1998 年 10 月，十五届三 中全会通过中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定， 进一步明确土地承包期再延长 30 年的政策，并要求加快立法，赋 予农民长期而有保障的土地使用权。但其原则仍然是“农地农有、 农地农用”。 1999 年，国土资源部批准浙江湖州市、安徽芜湖市进行集 体建设用地流转试验。与此相应，江苏、浙江等许多地方政府也批 准了股份制等试点。自此，我国全面管制农地的阶段结束，而管严 农地、有限度地放开非耕地的阶段开始。但是，由于地方政府不够 尊重农民的承包土地经营权 ，引致农地市场交易再次成为地方政 府的政绩工程。 （1） 。 2001 年 12 月，新华社发表新华述评 土地流转岂能无视农民意愿？。同年同月，中共中央下发 关于做好农户承包地使用权流转工作的通知（ 中发 200118 号文件）规定土地流转主要在农户间进行， 工商企业不得长时间、 大面积租赁和经营农户承包地 。 2002 年 8 月颁布农村土地承包法，规定： “国家保护 承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”；承包方 “依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权 自主组织生产经营和处置产品”。“承包地被依法征用、占用的， 有权依法获得相应的补偿”。 2004 年国务院颁布 关于深化改革严格土地管理决定的 通知 （国发200428 号）文件 ， 规定“在符合规划的前提下， 村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流 转”，但同时又规定“农用地转用和土地征收的审批权在国务院和 省、自治区、直辖市人民政府”。 2005 年中共中央、国务院颁布关于进一步加强农村工作 提高农业综合生产能力若干政策的意见（中发 20051 号文件） ，规定“ 控制非农建设占用耕地，确保基本农田总量不减少、质 量不下降、用途不改变，并落实到地块和农户”、“承包经营权流 转和发展适度规模经营，必须在农户自愿、有偿的前提下依法进行， 防止片面追求土地集中。”与此同时 ， 广东、湖北两省开始探索 以地方立法的形式推动“同地，同价，同权” 深层次的土地流转, 即农地市场交易。 2006 年国务院颁布关于加强土地调控有关问题的通知 （国发200631 号）文件，规定“ 农用地转为建设用地，必须符 合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划，纳入年度 土地利用计划，并依法办理农用地转用审批手续。禁止通过“以租 代征”等方式使用农民集体所有农用地进行非农业建设，擅自扩大 建设用地规模。农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合规划 并严格限定在依法取得的建设用地范围内。 ”与此同时， 河南 “祖龙”遭到查处、北京“小产权”被强拆，一些地方的土地流转 探索相继被叫停。 3 、政府、市场合作的制度变迁。 政府和市场合作的制度 变迁，目前仅是一个以近期现象做出的假定。从经济发展阶段看， 农地作为具有生存保障和致富资本双重功能的资源性资产， 当前 正处于由生存保障功能向致富资本功能转变的关键时期。一方面， 在相对贫困地区，作为农地第一功能的保障功能，随着国家取消农 业税和各种提留和实施以工补农政策，不仅在农民种田净收益大大 增加后强化，而且形成农民的进一步依赖。另一方面，在相对发达 地区，进城打工和从事多种经营、现代农业的农民不在满足农地对 种田、吃饭、宅基地的低水平保障供给，并开始有组织地以农地市 场交易为手段，积极追求农地对教育、医疗、保险等的高水平致富 供给。 农地在相对发达地区对农民保障能力呈逐年下降趋势的情 况表明，昔日命根子的农地对他们已经不在那么重要，有的甚至变 成农民的负担，并正在由东部向中部、西部转移。 土地资本的增 殖动力始终是农村经济社会发展的原动力， 农地生存保障功能向 致富资本功能的转变必然推动土地流转向农地市场交易的制度变革。 当前问题的严重性则在于，政府以管制手段限制农地生存保障功能 向致富资本功能转变的制度安排，不仅促使巳经充分暴露出来的农 地矛盾形成群体性冲突，而且引致尚未充分暴露的农地矛盾蕴涵制 度挑战性。 从政策方面看，中央政策变化的轨迹正在向松动农地制度 的方向发展。 2006 年国土资源部关于坚持依法依规管理集约用 地，支持社会主义新农村建设的通知（52 号文件），提出的城镇 建设用地的增加和农村建设用地减少挂钩；农村建设用地直接进入 市场流通两个试点，标志着农村建设用地已经成为土地流转的主体 内容。 2006 年 中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建 设的若干意见 （中发20061 号文件），提出“ 加快建立以工 促农、以城带乡的长效机制”、“坚持多予少取放活的方针”、 健全土地承包经营权流转机制”。 ”2007 年中共中央、国务院 关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见 （ 中发20071 号文件），提出以遵循平等协商、依法、自愿、 有偿基本原则，坚持保障农民土地权益和发展农民利益作为衡量土 地流转成败的最重要标准。 2007 年中央又批准成都、重庆进行城 乡统筹改革试验，再次提出土地流转问题 （ 二 ）基本特征 土地经济的活跃程度与经济发达程度成正绩效关系。在渐 进式的发展过程中，土地流转呈现两个明显特点：一是总体规模呈 不断扩大趋势。一是经济发达和不发达地区的土地流转诉求差距很 大。从流转规模扩大趋势看，其交易内容最初是山平塘、五荒地， 后来发展到个人承包地、宅基地、农业建设用地；其交易面积最初 是几分地，后来发展到成百上千亩土地；其交易年限最初是 1 年半 载，后来发展到三五十年，甚至更多年限；其买方主体最初是单一 的农民个人，后来发展为城市各个群体；其交易方式最初是实物兑 换，后来发展到现金转帐。从发达、不发达地区土地诉求差距看， 欠发达地区囿于农民建房或建集贸市场出租，呈现零散性、自发性 特点。中等发达地区大体上以乡镇企业的改组为纽带流转集体建设 用地和宅基地，呈现规模性、自觉性。发达地区则直接把集体建设 用地、宅基地，甚至耕地当成国有土地出让，和国有土地市场公开 或半公开竞争。 1 、流转形式。 目前，土地流转形式有以下几类：一是 股份制。农民以土 地入股，按股分红，农用土地可以入股，非农建设用地也可以入股。 所不同的是，浙江东阳农民和四川仁寿县采取出田入股分红的形式， 而上海、深圳则选择有赢利的基础设施项目入股分红的形式。 二 是转让、抵押、出租。土地转让目前以协议出让居多，但拍卖、招 标也是可行的。拍卖，在 东北、山东、四川等多为五荒地或农地、 林园地、山平塘等，在沿海则多为乡镇企业用地。就耕地而言，大 都为租赁。 土地租赁一般是短期的，承包农民个人拥有较大的自 主权。土地抵押是土地使用权的变现，一般涉及金融机构的配合。 三是 置换。土地置换，最初是以地换地的市场初级形式，后来发 展为以指标换地的形式，并且置换指标可以上市货币化。 四是反 租承包。反租承包，是村集体以租金方式收回承包人土地使用权， 再以租金方式转让出去的土地经济行为。反租承包方法简单，操作 起来容易。五是储备经营。 反租承包的过程中，有的村集体或其 他组织自觉不自觉地将农地反租回来加以储备，并找买主待租出去， 于是便产生了 “撂荒土地银行”、 “土地信托银行”或其他储备 中介。中介组织储备土地有两种形式，一是代销关系，只接受委托 储备信息，土地交易成功后收取佣金，储备中介机构不涉及与农户 进行交易资金结算。二是收购关系，这就涉及交易资金结算。 其 实现方式主要有： （1）农地经政府赋权直接参与城市化、工业化模式 。该 模式有多种情况。 广东省政府颁布广东省集体建设用地流转办法，属于 省政府赋权。2005 年 6 月广东省政府令，一是明确规定集体建设用 地可用于兴办各类工商企业；兴办公共设施和公益事业；兴建村民 住宅。二明确界定集体技术用地的出让、转让、出租、转租行为， 并将土地联建视同“出让”、土地作价入股视同合法。三是允许集 体建设用地抵押。四是明确规定农民合法的宅基地可以转让、出租， 并拥有收益权。 副省级城市赋权的有：2007 年 2 月，南京市国土资源局和 人民银行南京市分行联合下发南京市集体建设用地使用权抵押操 作办法，规定集体建设用地可以抵押贷款，并将贷款主体由乡镇 村企业扩大到所有使用集体建设用地的企业。海口市 2007 年 8 月 1 日起实施的 海口市农村宅基地管理办法，规定村民一户一 处宅基地，其面积不得超过人均 30 平方米 。在主城区、建制镇镇 区范围内的，每户不得超过 150 平方米 ，在主城区、建制镇镇区 范围外的，每户不得超过 175 平方米 。 成都自 2003 年以来实行 “双放弃换社保” ， 自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权的 农民，可在城区集中安排居住，并享受与城镇职工同等的社保待遇。 （2）农民、政府共建经济开发区模式。 山东德州开发区 属于政府、农民共建模式。就集体物业论，开发区在征地时把最具 市场价值的“金角银边”经营性用地作为村集体留地，然后为村集 体代理招商、规划、建设厂房和住宅用于出租。就住宅论，按照按 院每户 15 万元补偿标准实施（包括征地时已按 1 亩地 3 万元提供 的货币补偿），确保每户农民拥有两套 100 多平米的住房，一套自 住，一套出租。 （3）农地未经政府赋权直接参与第三产业模式。 北京某 些行政村未经批准，开发“小产权”总土地面积 2000 亩地，功能 集别墅、公寓、住宅、商业中心、星级酒店为一体。起售价 2700 元/平方米，均价 3000 元/平方米，最高 3300 元/平方米。农民的 福利，一是其住宅还房“正房一还一，偏房二折一（赠送 10 平米） ，超出面积 600 元/平米；二是实行 18 岁以下独生子女每人每年 1000 元生活补贴，18 岁以上粮食补助，50 岁以上每人每年 3600 元 养老金补贴。乡镇政府颁发房屋产权证，享有房屋永久所有权和出 租、转让、买卖、赠与、继承权利，办理变更手续。 广东南海市和广州海珠区下渡村也 属于自己赋权。2004 年， 南海市在未经批准的情况下将占全市大部分的宅基地、村边地、果 园用地自建厂房和住宅出租或合资，参与第三产业分工。 广州海 珠区下渡村是广州中心城区名副其实的城中村。1990 年代后期以来， 村民利用宅基地兴建大量“小产权”房屋用于出租。 河南旅游项目“华夏第一龙”，租用集体荒山，龙头龙身 规划占地 2000 多亩（不含停车场、酒店等附属设施），2002 年动 工，预计 20009 年 10 月 1 日完工。 （4）农地入股农业合作社模式。 重庆市工商行政管理局 200717 号) 文件规定：“在农村土地承包期限内和不改变土地 用途的前提下，允许以农村土地承包经营权出资入股设立农民专业 合作社；经区县人民政府批准，在条件成熟的地区开展农村土地承 包经营权出资入股设立有限责任公司和独资、合伙等企业的试点工 作，积极推进土地集约、规模经营，提高农民组织化程度，加快发 展现代农业。”重庆做法，一是将“农业经营”范围扩大到兴办农 民专业合作社，从事农产品加工合作，组建信用合作社、消费合作 社。二是将土地入股法人化。 当前土地股份合作社主要形式三种：一是将村集体土地与 村集体经营性资产折股量化分配到社员个人，经营收益按股分红。 二是将农民承包土地经营权股权化，统一规划、独立核算、按股分 红。三是农民以承包土地经营权折价参股，实行保底收入+盈余分 红。所经营范围， 一是多种经营，二是专业经营果树、花木。 （5）村集体反租倒包、租赁承包农地模式。 辽宁海城东 三道村以每亩保底收入集中土地，然后发包给有经验的农民个人经 营。本村土地不够用了，就租赁、承包其他村的土地，并按照同样 的办法经营。 2、 流转动力。 土地流转的动力来自四个方面。一是作为 承担制度供给的中央政府。二是作为具体承办的地方政府。三是作 为承包土地经营权的发包方和承包方。四是作为制度精英的理论界。 （1）理论界的动力。 作为制度精英，理论界大都 以产权 经济学为主要支点，提出了以明晰产权关系和产权主体为基础的四 类土地流转诉求：一是实行土地私有制，放开所有权市场。二是实 行所有权、使用权分离制，所有权归国家或集体，使用权归农民， 放开使用权市场。三是实行农民“水佃制”，允许农民所佃土地市 场交易。四是实行土地承包制，在规定承包期内允许农地市场交易。 （2 ）农村社会的动力。 作为承包土地经营权的发包方和 承包方，为了解决“以地生财”、“以地招商”、“以地兴农”等 脱贫致富的矛盾，不管那种理论，只要能够使他们富起来就采用。 当然，发包方和承包方在对待政府方面利益很多共同，但就内部而 言则各自都盘算自己在土地流转中的利益最大化。 （3 ）中央政府的动力。 作为承担制度供给的中央政府选 择土地承包制，一是希望维持土地公有制，从而继续确保对农村稳 定、发展的控制；二是希望集体土地在保证补偿的条件下继续提供 低成本的城市化、工业化的支持；三是希望通过 土地流转 整合农 村资源，推进农业规模经营，从而改变传统农业，建设社会主义新 农村。 （4 ）地方政府的动力。 作为具体承办的地方政府选择机 会主义策略主导土地流转：一是 着眼于地方经济需求。大多数地 方的经济并不发达， 地方政府为了转嫁公共品生产成本和增加地 方财政积累，便利用法律赋予的行政和市场双主体 的身份，选择 以地生财和转嫁公共品生产成本的公共策略主导土地流转。二是着 眼于上级的政治压力。在中央新农村建设的政治任务提出后，地方 政府在主导土地流转时不得不从政治角度兼顾农民的利益，从而适 度收敛了转嫁公共品生产成本和“以地生财”的主导土地流转的公 共策略。 （三）主要问题 1 、土地流转方案脱离实际。 当前的主要 偏差，就是地 方政府不以市场交易原则处理 土地流转 问题。一是地方政府从政 治需要考虑问题。分析有利的因素多，不利的因素少。草率决定， 盲目跟风。二是强迫命令 农民反租土地，然后替代市场外包。三 是事前夸大土地流转预期 而事后不能兑现预期，引起农民对政府 不满。四是 政府和村集体经济组织 利用反租倒包牟取价差。五是 企业跑马圈地、囤集居奇、转手倒卖、“以租代征”。六是 政府 鼓励进城农民退出承包地、宅基地并由政府回购、置换 的政策造 成大量失地失业失房农民。 我国是以传统农业为主体的国家。由 于工商业在许多农业地区 发展相当缓慢，农民对土地的依赖性极 大。相当地方政府 强农民所难，大干快上 大规模推动土地规模经 营的结果， 演生出很多新的社会矛盾。 2 、土地收益向地方财政倾斜。2000 2001 年，中 国国土资源报、中国土地、中国经济时报的调查报告均 指出：土地第一次交易政府收取 3080% 的土地收益；土地第二次 交易增值额为 20%的免交增值费，超值部分政府收取 30%；其他标 明的政府还要收取管理费 2% ，没有标明的则是土地评估费、土地 颁证费等等，预计政府在土地流转中收取比例占到 40% 。政府没有 集体土地所有权，参与流转分配合不合法理。 城市投资增殖论认 为，农村土地升值是因为城市投资农村的公路、通讯、水电气、上 下水道等基础设施形成的，级差地租应归投资者享有。但 以城带 乡、以工促农论者则认为， 农民自建国后以工农产品价格剪刀差、 土地、工资差和未上社保等几种形式向工业化和城市化提供的积累， 最保守估计也高达 30 万亿 。 工业化、城市化的资金长期依赖集 体土地，正是农民贫穷、农业落后、农村发展缓慢的症结。现在是 城市政府应该逐步通过 以城带乡、以工促农归还而不是继续从集 体土地剥皮 的问题。（2） 理论界分配土地流转利益的分歧迄今 没有定论。而 地方政府继续以红头文件随意掠夺农民的土地利益， 使 土地流转 转化为政府和农民之间的利益冲突，成为很多群体性 事件发生的导火线。 3 、市场制度滞后影响农地市场交易绩效 。首先是中介机 构短缺。土地流转 提出的新课题，一是土地流转 需要穿针引线。 如果有中介机构把供需双方的信息储存起来并牵线搭桥，土地利用 的速度就会加快。二是 土地流转 重要的是价格评估。如果有中介 机构帮助农民提供土地转让价格的咨询，农民被骗的机会就肯定减 少。但是，社会没有这样的中介机构提供服务指导。 其次政府管 理与收费混乱。一是 流转管理政出多门。工商部门、土地部门、 农业部门、水电部门、畜牧部门、林业部门等都在管理，彼此缺乏 协调。二是政府部门收了费不管理。 土地流转 涉及国土、林业、 农业等部门设置烦琐的审批手续收费，并在收费后放任自流。 4、土地流转挑战现行 法律。 地方政府关于集体土地不经 过征用直接变为建设用地，并且在自己建立的属于农民自己的土地 市场自由交易的试错诉求，首先造成法律的尴尬。一是政府开放集 体土地市场与法律禁止集体土地市场自由交易存在矛盾。二是政府 集体、国有土地同地、同权、同价与法律规定国有土地优先存在矛 盾。其次造成政府的尴尬。政府要解除政府垄断土地市场体制，必 然牺牲自己在国有土地上拥有的巨大政治、经济利益，左右为难。 5 、行政管理体制扭曲市场矛盾。土地流转 挑战现行政治、 经济体制的落后部分，政府行政管理体制难以适应农地市场交易需 求。 一是试错机制不科学。首先是地方政府、中央部门主导流 转各自为政，各级政府在市场没有设定边界。地方政府以政治利益 争取任务、完成任务。中央部门对地方政府事前缺乏充分论证，甚 至合法授权的做法保持缄默。其次是政府试错不承担试错成本。政 府试错应该遵循市场规律，实行纠错国家赔偿制度，并根据决策错 误的责任分摊赔偿比例。现行只有激励没有约束的土地流转试错机 制，必然驱动地方政府无视民意，甚至暗中进行地方或部门的利益 博弈。河南新郑的“华夏第一龙”事件，从试错的角度看，企业租 来荒地开发旅游，何尝不可一试。但是，换了法律角度认识，则是 违法用地。中央部门与地方政府秉持各自的依据争论法与非法，却 苦了企业。 二 是国有土地市场模式并不适合土地流转 。首先是集体 土地所有权不是国有土地所有权，不仅所有权很不明晰，由谁代表 法律上很混乱，而且所有权的权责、权利、权能也非常不明晰。其 次是农民承包土地经营权也不是国有土地使用权，不仅不具备国有 土地使用权具有的出让、转让、出租、抵押、入股等许多权利，而 且还受到用途管制。因此，尽管政府已经习惯了国有土地的垄断运 行方式，但 土地流转 只能局部借鉴国有土地市场的某些制度。 三是土地流转 的推手不是政府而是市场。土地流转 是市 场行为。尽管 土地流转 是一个再造农业生产主体的过程，可以大 幅度提高农业资源利用率与农业劳动生产率，但只能鼓励专业大户、 农场企业以较高的土地租金和股份分红与工资多重收入等条件，用 利益引导方式 去吸引农民入股，实现规模经营 ，不可以权力强迫 农民参与土地流转。 (四)基本结论 1、改革成本支出巨大。 自 1978 年中央部门不承认港资企 业租用广东集体土地办厂的第一宗农地市场交易起，到 1993 年中 央政府允许集体土地使用权有条件地流转止，市场主导达 15 年之 久。由于政府没有提供土地流转的合法性条件，迫使民间隐形流转、 违法交易。自 1993 年中央政府允许土地使用权有条件地流转起， 到 2007 年中央政府推动成渝两地城乡统筹改革试验止，政府主导 也达 15 年之久。政府主导的和市场主导的区别在于坚持“农地农 有、农地农用”。不过，土地流转 的效率却远不及农地市场交易 高。 平心而论，前 15 年的市场主导奠定了沿海农村腾飞的市场基 础，换来了今天珠江三角洲由乱而治的繁荣富