国有单位经济责任审计的困难及其根源分析

充分履行纪检监察职能，努力提高招投标监督水平 曾道红 近年来，随着我省环保能力建设财政支持力度的加大，物质设备采购量日 益增多，为加强对政府采购工作的事前、事中和事后监督，预防政府采购中违 法违规现象的发生。去年，我厅制定了关于规范和监督“环保八大权力”运 行的实施意见 ，把其中的“物资设备采购权”作为重点内容进行规范和监督， 通过一年多来的实践，纠正了许多不规范、不科学、不合理、不公平的做法， 使围标、串标、不公正评标现象明显减少，受到各方的好评，改变了以往对政 府采购监督流于形式的状况。 一、主要做法 （一）认真分析研究，梳理监督重点环节 为了规范和监督政府采购行为，近年来，我们通过对近几年来发生在全国 政府采购领域的违法犯罪典型案例进行了认真分析研究后发现，典型案例中的 一些违法犯罪活动产生的原因和作案手段尽管多种多样，但纪检监察部门对政 府采购监管缺位、错位尤其是监督重点不突出，监管手段单一是导致违法犯罪 活动产生的重要原因之一。为了防止典型案例中的教训不在我们单位重演，我 们依据中华人民共和国政府采购法 ，制定了江西省环境保护厅政府采购监 督实施办法 ，并针对物质设备采购过程中存在的弄虚作假，围标、串标、评标 不公正和采购价格虚高等问题，组织有关人员和专家对政府采购活动的全过程 进行了认真的分析和排序，疏理出了八个最有可能出现腐败问题的重点环节。 于是，从去年开始，我们把“采购方式的选定、采购代理机构的选定、招标文 件编制、招标信息公告、招标评标过程、合同签订与合同变更、资金拨付、项 目验收”八个重点环节作为政府采购的监督重点进行规范。 （二）突出重点环节，实施全过程监督 以往纪检监察部门对政府采购招投标的监督，仅仅停留在到开标现场看一 看、听一听，这种监督是一种典型的形式主义，不但起不到应有的把关作用， 而且还为某些不规范的行为提供了保护，甚至还要面临承担责任的风险。为了 解决这一问题，从去年开始，我们加强了对八个重点环节全过程的监督，收到 较好的效果。 1、加强对采购方式选定的监督和规范。我厅规定，厅机关和厅直属单位的 任何政府采购活动，都必须按照中华人民共和国政府采购法和江西省省 直单位政府采购管理实施办法的要求进行，必须坚持以公开招标方式为主， 以邀请招标，竞争性谈判、单一来源采购、询价招标方式为辅的原则，不管采 取何种采购方式招标，投标人每次不得少于 3 家，凡符合公开招标条件的项目， 都必须无条件进行公开招标；如个别项目确实需要以邀请招标，竞争性谈判、 单一来源采购或询价招标方式进行招标时，必须由厅采购主管部门提出书面报 告并说明理由，报纪检监察室审批和备案，重大项目采购由厅办公会集体研究 决定。 要求：厅政府采购主管部门在实施采购工作前，将采购计划（计划内容包 括：项目名称、项目预算、采购方式、采购时间等）报监察室，监察室重点监 督采购计划是否严格按照程序申报并按核准的采购方式进行采购；分散采购项 目是否按政府采购法规定正确选择采购方式；应当公开招标的项目，是否 实行公开招标，有无未经批准，擅自采用邀请招标、竞争性谈判、单一来源采 购、询价方式采购的现象。 2、加强对招标代理机构选定的监督和规范。招标代理机构服务水平的高低， 直接关系到物质设备采购的质量。我们的做法是：先由厅采购主管部门向具有 政府采购招标代理甲级资质的公司发出书面邀请，要求其在规定的时间内作出 招标代理服务方案，然后召开会议对招标代理公司递交的招标代理服务方案进 行集体评审，选定一家招标代理机构并与其签定招标代理协议。 要求：厅政府采购主管部门在确定代理机构前，将采购代理机构选择的原 则、拟选择的候选代理机构名单报监察室。监察室重点监督代理机构的选择方 式是否公平、公正，被选择的代理机构收费是否合理，信誉是否良好，并于 1 天内将监督审查结果告知厅采购主管部门。对 3 年内有违法违规等不良行为的， 不得推荐为候选代理机构。 3、加强对招标文件编制的监督和规范。能否顺利完成招标采购工作任务， 招标文件的编制十分重要。招标文件的编制一般由招标代理机构负责完成，其 中技术部分由我厅采购主管部门组织有关用户和专家集体研究确定后提供。招 标文件编制好后，由厅采购主管部门组织相关部门和专家对招标文件进行集体 讨论和修改，纪检监察部门参与讨论。评分尽可能采取客观评分方法和暗标评 分方法，不给评委太多空间。重大项目采购招标文件报厅办公会审定。 要求：厅政府采购主管部门在招标文件发布前 3 天，将招标文件报监察室 审查和备案，监察室重点审查招标文件是否规范，有无附加的倾向性、歧视性 条款和指定单一商品的品牌。具体讲，要把好“四关”：一是把好项目“投标 人资格”关。看投标人是否具有广泛性，有没有设立歧视性条款和不合理的限 制性条款；二是把好项目“技术参数及要求”编制关。看所确定的“技术参数 及要求”有没有倾向性或指向性指标出现，有没有为某种产品设定技术指标 （单一来源采购方式除外） ，所确定的技术指标有没有满足 3 家以上商品的要求； 三是把好项目“评分细则”编制关。看所编制的“评分细则”的客观分值和主 观分值设定是否合理；是否采取定量指标作为评分标准，有没有设定模糊分值、 有针对性的分值或不公正的分值；价格分权值、技术指标分权值及商务分权值 确定是否合理。四是把好项目“特定要求”编制关。看所编制的文件是否单独 成册，单独密封；是否隐去投标人单位名称、公章、密封章、法定代表人或其 委托代理人签字。如果有上述现象存在，可视为不响应招标文件” （即暗标） ， 必须修改或重新编制。 4、加强对招标信息公告的监督和规范。采购信息发布应遵循信息发布及时， 内容规范统一，渠道相对集中，便于查找获取的原则。我厅规定，凡由厅本级 组织实施的政府采购项目，必须严格执行招标信息发布制度，做到“内容、形 式、要求和纪律”四公开。根据江西省政府采购办采购信息发布的要求，我厅 的采购信息一般在江西省政府采购信息公告的专业网站和江西省环境保护信息 网上发布。采购信息，主要包括公开招标公告、邀请招标资格预审公告、竞争 性谈判公告、询价方式公告、中标公告、竞争性谈判、询价方式的成交结果及 其更正事项等。为了更好地加强投标人之间的相互监督，对中标结果，不是只 简单的公布中标单位的名称，而是要公布对结果有重要影响的信息，投标产品 的彩页要求投标人相互交换。 要求：厅政府采购主管部门提前将招标公告的公布方式和内容报纪检监察 室。监察室重点监督采购招标公告内容是否真实可靠，是否在规定的媒体上公 开发布，公告期限是否符合规定。 5、加强对开标评标过程的监督和规范。为有效保证评标过程的科学性、保 密性和公正性，我们重点把好“三关”：一是评标专家抽取关。开标当日，纪 检监察人员参与从政府采购办专家库随机抽取数位专家组成评标专家组；二是 开标关。开标时，纪检监察人员督促招标代理机构向采购人代表、投标人代表 明确评标原则 、 招标评标程序 、 政府采购招投标纪律和评标纪律 ， 并与采购人代表、投标人代表一道对投标文件进行密封性检查，然后监督代理 机构按顺对各投标人的投标报价进行人工唱标；三是把好评标关。评标时纪检 监察人员必须到现场监督，监督内容主要包括 3 个方面：（1）监督评标专家组 成人员和相关工作人员关闭通讯工具并集中保管，控制人员外出；（2）监督评 标专家组成人员依据评分办法对投标人进行综合打分，不得协商；（3）监 督有关人员现场计分，并按综合得分高低排序推荐拟中标人。对数额较大的政 府采购招标，在对投标人进行排序的基础上，采取集体讨论决定的方式，确定 第一中标候选投标人。 为了避免个别评标专家错算、漏算或不公正打分的现象出现，要求每位评 标专家对标书分“价格分值、技术分值和商务分值”三个部分，分段进行评审 打分，并将分段分值输入计算机，以便于纪检监察人员比较出有可能出现的错 算、漏算或不公正打分的情况。如采购项目采用暗标的，应先评暗标，评暗标 时由纪检监察人员采取随机编号方式，将所有投标人的投标文件进行匿名编号， 然后由评标专家按编号进行评审和打分。 要求：监察室必须到现场监督，重点检查有无干扰专家评审的现象，招投 标过程中是否存在暗箱操作、弄虚作假等违纪违法行为。 6、加强对合同签订与合同变更的监督和规范。纪检监察人员必须参与合同 的签定和合同的变更工作，合同条款与合同变更必须集体研究决定。 要求：厅政府采购主管部门和中标人必须自中标通知书发出之日起 30 日内， 按照采购文件确定的事项签订采购合同。正式签订合同前，厅政府采购主管部 门先将草拟好的合同文本报监察室，同时提交“合同与标书一致的声明” ，监察 室必要时审查合同的真实性和规范性。正式合同签订后，厅政府采购主管部门 将正式合同复印件报监察室存档，并监督双方履行合同，防止出现以假充真、 以次充好、虚报冒领，降低服务标准等违反合同的行为。如合同双方确实需要 对已签订的合同进行变更，必须集体讨论决定，并向纪检监察室提交书面报告 并说明理由。 7、加强对资金拨付的监督和规范。资金拨付通常采取分阶段的方式进行， 具体按照合同条款执行。 要求：厅政府采购主管部门在资金拨付前，向纪检监察室提交书面报告， 监察室重点审查其所提供的物质设备（安装、调试、试运行）验收合格证明、 有关材料和合同文本是否真实，并视情提出是否拨付的意见。 8、加强对项目验收的监督和规范 抓好政府采购中标项目的验收工作，既是确保政府采购质量的关键环节， 也是有效预防给采购人造成损失的有效措施。为了堵住项目验收工作中存在的 漏洞，并从制度建设上提供可靠的保证，我们制定了“四项”制度。一是项目 验收申报制度。凡专业性强，技术复杂，数量大，价格高的政府采购中标项目， 在进行验收前，必须向采购主管部门进行书面申报。二是联合验收制度。采购 主管部门受理项目验收申报后，从采购专家库或行业协会随机抽取或骋请相关 的技术人员组成专家组，会同采购单位一起，共同进行项目验收。三是现场监 督制度。纪检监察部门派人到项目现场验收，依据政府采购合同中的相关条款， 对项目验收的全过程进行监督。四是签名备案制度。所有参加项目验收的人员 必须在项目验收报告书上签字画押，以明确责任，并存档。 （三）公开运行过程，实行阳光操作 公开运行过程，实行阳光操作是规范政府采购行为，实行民主监督，从源 头上预防腐败的重要措施。一年多来，我们针对政府采购中的薄弱环节，大力 推行阳光操作，凡是能够公开的事项要求在第一时间向大家公开；凡是涉及与 政府采购中的招标公告、采购方式和采购代理机构的选定、招标文件编制、招 标评标过程、开标预中标结果、资金拨付、重大决策等信息都必须向社会公开。 此外，我们还大力推行了“四项制度” 。一是推行网上报名制度。凡参加竞标的 单位一律通过网上下载标书报名，取消投标现场报名环节，使投标人在开标前 无法预先掌握参与投标企业的情况；二是推行资格后审制度。即在开标时对申 请竞标单位资质实行审查，开标后组织有关人员对前三名投标人的业绩进行实 地核查，使投标人难以弄虚作假；三是推行听证质询制度。为了让投标人、中 介机构、有关专家和人员参与政府采购过程并行使监督权，我们要求重大政府 采购项目在合同签订前和采购结束后召开 “听证质询”会，政府采购主管部门 负责人和有关人员必须对提出的问题当面释疑解惑；四是推行重大问题集体决 策制度。对政府采购中的重大问题、原则性问题必须发扬民主，集思广益，集 体决策，不允许权力滥用，个别人说了算。实践证明，运行过程公开了，群众 知情了，暗箱就没有了，腐败就无处藏身。 （四）高度重视信访工作，认真查处投诉举报案件 为了确保政府采购工作的公正公平，防止腐败问题的发生，我们高度重视 物质设备采购中的群众投诉与举报工作，做到了有投必查，有问必答，有惑必 解。鼓励投标人或其他利害关系人对招投标活动进行监督，如果投标人对招标 过程存有异议，可以向政府采购主管部门提出质疑并要求给予解释；如果投标 人对招标人的解释不满意或发现招标人存在违法违规违纪等不良行为，可以向 纪检监察室投诉，纪检监察室接到投诉后，在法定的时限内进行调查核实，并 依法做出处理决定；如果发现投标人、招标代理机构、评标专家有违法违规等 不良行为，建议有关行政主管部门视其情节给予警告、罚款、取消执业资格等 处罚，并将不良信息在网上公示。 二、主要体会 （一）要准确定位。按照职能，依法行政，既不缺位、也不越位，做到参 与不干扰，监督不代替，帮忙不添乱，有所为、有所不为，在参与中监督，在 监督中服务，在服务中规范。 （二）要加强协调。督促有关部门建立健全有关制度并监督其严格执行， 及时化解矛盾，总结推广经验，形成齐抓共管的合力。做到牵头不当头，做事 不主事，配合不包办，履责不怠慢，各负其责，切忌越俎代庖，单打独斗。 （三）要强化监督。既要加强对政府采购主管部门的监督，又要加强对中 介机构和有关专家的监督，逐步完善日常监督和专项检查相结合的机制。做到 重在事前防范，及时发现和解决苗头性、倾向性问题，整合监督资源，实现监 督到位，防止顾此失彼，不得要领。 近年来，尽管我们在推进惩防体系建设方面作了一些有益的探索，在加强 “环保八项权力”监督方面取得了一些成效，但与上级要求和兄弟单位相比还 有较大的差距，我们将按照中央的精神和省委省政府的要求，进一步创新监督 形式，完善监管机制，确保招投标监管工作高效、安全、廉洁运行，为促进我 省环保事业健康发展提供强有力的保障。 作者系江西省环保厅纪检组副组长 浅谈纪检监察人员如何对招标投标活动实施现场监督 作者：闫省平 近年来,我市各级纪检监察机关都分别不同程度的参与了各类工程项目的招投标活动 的现场监督,从实际情况看,相当一部分纪检监察人员对招投标的法律法规理解的不深不透,对 纪检监察人员在参与招投标活动中如何监督？监督什么？监督中发现的问题如何处理等不够 明确。为了认真贯彻落实市纪委第十一届四次全会部署的反腐倡廉各项任务,促进西安工程建 设领域的科学发展和廉政建设,本人将调研、学习招投标活动中监督工作的一点心得体会供大 家借鉴参考。 参与招标投标活动的纪检监察人员,首先必须熟悉和掌握中华人民共和国招标投标 法、陕西省实施办法等有关法律法规。 在坚持实事求是， 依法维护公开、公平、公正、平等竞争原则的基础上，主要掌握以下几个关键环节： 一、监督的主要内容 （一）行政主管部门是否依法履行监管职责，有无健全和完善的监督管理制度。 （二）招投标行政管理人员是否严格执法、依法行政。 （三）招标人是否认真执行告知制度，应公开招标的项目是否进行公开招标，采用邀 请招标等其它招标方式是否履行有关审批手续。 （四）是否执行有关招标投标监督管理规定。 二、监督的程序和方法 纪检监察机关对招投标活动现场监督,主要是对招标文件制定的合法性、标底编制的 保密性,开标、评标、中标程序的合法性及贯彻公开、公平、公正原则等情况进行监督。 (一)对开标过程主要应对以下方面进行监督检查： 1、开标程序是否合法、规范，是否体现公开、公平、公正的原则。 2、开标时间与接收投标文件的截止时间是否在同一时间，开标地点是否按招标文件 中预先确定的地点。 3、是否按规定的投标截止时间终止招标文件的接收，是否当场检查投标单位投标文 件的密封情况。 4、是否公开唱标，所有应公开的内容是否全部公开。 5、是否允许投标人当场提出异议，对提出的异议是否当场给予合法解释，仍有争议 的是否提交评委会研究决定。 (二) 对评标过程主要应对以下方面进行监督检查： 1、评标委员会组建和人员构成是否合法。 2、评标程序是否合法、与招标文件是否一致，评委是否客观公正地评标。 3、评委等工作人员是否遵守评标纪律，评标过程是否严格保密。 (三) 对招投标活动进行监督时可以采取下列方式： 1、检查项目审批程序、资金拨付等资料和文件 。 2、检查招标公告、投标邀请书、招标文件，核查投标单位的资质等级和资信等情况。 3、参加招投标事项有关的重要会议。向招标人、投标人、招标代理机构、有关行政 主管部门、招标公证机构等调查了解情况。 4、查阅招投标情况报告、工作记录、合同及其有关文件。 5、现场查验、调查、核实招标结果执行情况。 6、根据需要可以提请有关部门及专业技术人员予以协助。 三、监督中发现问题的处理 根据陕西省实施办法的规定：“有关行政主管部门 依照各自的职责负责监督有关项目的招标投标活动”。 “行政监察部门依法对有关行政部门 及其工作人员在招标活动中履行职责情况进行监督，并依法调查处理违纪违法行为”。因此 对招投标监督中发现的违法违规和违纪问题，要按照职能分工的要求，由相关行政管理部门 进行处理。其主要掌握以下两点： （一）发现招标人、行政监管部门及其工作人员在招投标过程中不符合法规的问题， 纪检监察人员要及时提出监察建议，督促纠正；对出现违法违规问题造成后果的，按照有关 规定追究其有关人员的责任。 （二）对投标人、社会中介机构的违法违规问题，参与监督的纪检监察部门应及时向 相关行政主管部门提出监察建议，由相关行政主管部门在调查核实的基础上，依法依规进行 处理。 彝良县纪检监察机关招投标和政府采购活动 监 督 管 理 暂 行 办 法 第一条 为充分履行 纪检监察机关的监督职能，规范纪检监 察机关对招标投标活动的监督检查行为，促进有关行政主管部门 履行法定监管职责，保证招投标和政府采购行为的公开、公平、 真实、有效，根据中华人民共和国行政监察法、中华人民共和 国招标投标法、中华人民共和国政府采购法和国家有关法律 法规，制订本暂行办法。 第二条 县纪委监察局 负责本辖区内各类项目招投标和政 府采购活动的监督工作。监督范围包括：依照国家有关法律法规， 必须采取公开招标方式（含符合邀请招标条件的邀标方式）进行 的建筑、城市基础设施、水利、电力、道路（桥、涵）、林（农）业等 项目；经营性土地使用权出让；工业用地招拍挂出让活动；国有资 产产权转让出租等活动；非营利性医疗单位医疗设备、器械、药 品采购；国家机关、事业单位、社会团体等涉及政府采购目录范 围的货物类、工程类、服务类采购活动。 第三条 监督重点 （一）招投标和政府采购行政主管部门依法履行监督管理职 责的情况及其下列相关环节： 1、招标人或招标代理机构（统称招标人）是否按规定时限和 方式向社会公开发布招标（采购）信息，发布的招标（采购）信息是 否真实，内容是否齐全； 2、招标方式、办法、 标准、要求是否符合法律规定； 3、招标活动有无歧视性、倾向性、排斥性行为； 4、开标、 评标、定 标的方式、办法、标准、程序是否符合法律 规定， 发标的种类、数量、规格等是否与招标文件中所载一致； 5、评标委员会、专家小组或询价小组组成人员的确定方式、 资格预审是否符合法律规定，工作中有无违法违规行为。 （二）对承发包环节监督重点： 1、在无特殊情况下，合同价格是否高于中标价格； 2、是否存在设计变更，设计变更是否合理； 3、分包是否符合有关规定。 （三）对监理和施工环节监督重点： 1、在工程开工前核查工程项目监理机构的组成和人员资格 情况; 2、监理单位是否严格履行监理职能； 3、施工过程中发现的质量问题是否得到及时整改。 （四）对重要物资采购环节监督重点： 1、采购项目是否合理、真实； 2、采购价格是否正常。 （五）参与招投标和政府采购活动的国家机关、国家公务员和 国家行政机关任命的其他人员是否存在违法违纪问题。 （六）招标投标和政府采购活动中应当监督的其它环节。 第四条 监督方式 采取事前、事中、事后三种监督方式。对具体的招投标和政 府采购活动,除加强事前监督外,纪检监察机关可根据实际情况选 择使用下述后两种或一种方式进行监督： （一）事前监督：主要是监督招标人依法向社会发布招标（采 购）信息、投标资格预审等情况。招标人必须在发布招投标（采购） 信息之日前三日内将招投标（政府采购）告知书和招标（政府采 购）有关文件送达县纪委监察局执法室（联系电话：5121269）。执 法室应在收到告知书后，三日内对招标（政府采购）有关文件完 成预审并给予答复。对招标（政府采购）有关文件中存疑事项，可 通知招标人补送资料；对其中涉及违法违规的，要及时提出纠正 意见。 （二）事中监督：主要是对发标、评标、定标各环节的监督。县 纪委监察局执法室负责对招投标和政府采购执行机构送达的招 投标（政府采购）告知书和有关资料进行预审，并根据招标（政府 采购）有关文件预审结果提出是否对发标、评标、定标进行现场 监督的意见，经分管领导审批后，派专人到场实施监督。 1、投标人的资格预审结果须在纪检监察机关指定地点进行 公示。 2、投标入围企业的确定须在纪检监察机关派出的监察人员 和相关人员相互监督下进行。 3、编制标底须在纪检监察机关派出的纪检监察人员和相关 人员相互监督下进行。 4、评标、定标的全过程须在纪检监察机关派出的监督人员 和相关人员相互监督下进行。