园区经济与城市经济发展研究

工业园区与城市经济社会发展研究 从广义上说，工业园区可谓源远流长。人类社会的经济活动，总 是在资源禀赋条件较好的特定地理空间首先聚集并逐渐繁荣起来，如 早期英国的曼切斯特工业区、德国的鲁尔工业区，中国洋务运动时期 的汉口工业区。在市场经济条件下，政府对经济活动的参与以及市场 主体追求利润最大化的动机，也往往使生产要素首先在最容易发展起 来的特定空间范围聚集。这种以资源禀赋优势集聚工业经济活动的特 定空间，都可以称之为工业园区。 从狭义上说，工业园区是大学、科研机构为促进科技创业和科技 成果转化，或政府根据一定时期的经济社会发展目标，有计划地强化 政策优势和经济管理职能，动员生产要素在特定的空间范围内聚集而 形成的经济特区。20 世纪 70 年代以来，作为革新经济、实行区域经 济发展赶超战略的一种有益的尝试，工业园区在发展中国家/地区得 到了普遍的应用。我国自 20 世纪 80 年代初设立经济特区以来，高新 技术产业开发区、经济技术开发区、各种形式的工业集中区蓬勃发展， 对我国经济社会发展起到了巨大的推动作用，并正在国家及地方各级 政府的大力支持下，不断注入新的发展活力。 1、园区经济：区域经济发展的实践模式 从理论研究上说，园区经济最早可从古典经济学关于生产分工、 比较成本优势、规模经济等学说中得到解释。而现代经济发展理论的 演进， 则更 为具体和充分地揭示了工业园区发展的成因及其必然性。 1.1、区域经济理论的特殊区位单位 在各个特定地理区域内，由于生产要素的不完全流动性，经济活 动的不完全可分性，创新能力的部分排他性和竞争性，以及商品和劳 务的不完全流动性，客观地形成了个区域之间的经济发展水平的差异， 各区域间因此呈现了不同的经济景观，并据此划分出不同的经济区域， 如我国的环渤海湾经济区、长三角经济区、珠三角经济区，以及正在 快速升温的广西北部湾经济区。 城市是区域经济的中心。即使在一个城市内部，也面临着资源约 束问题，如 资金的不足、公共设施的优劣、交易费用的差异、市场容量 的大小、创 新环境的不同等。在利润最大化动机下，投资者的区位选 2 择往往倾向于最大限度地降低生产成本，获取最大限度的利润。 根据城市经济发展的特性，选择何种发展模式对城市经济发展而 言至关重要。经济特区、高新技术产业开发区、经济技术开发区、保税 区、出口加工区等，就是政府根据城市经济发展所要解决的问题以及 发展方向，在特定时期内，为了加快城市经济发展而采取的、区别于 其他区位（如行政城区）的经济政策上的优惠而形成的特殊区位单位。 1.2、增长极理论的开发模式 增长极理论认为，一个国家/地区要实现平衡发展只是一种理想， 在现实中是不可能的。经济增长通常是从一个或数个“增长中心” 逐渐 向其他部门或地区传导。因此，应选择特定的地理空间作为增长极， 以带动经济发展。 增长极理论研究形成了四种主要开发模式，具有很强的操作性和 实效性，被 许多国家/地区、甚至一个城市，用来解决经济发展的速度 和效率问题。 1.2.1、梯度推进发展模式。该模式基于 “二元经济结构”理论，区 域经济发展已形成了经济发达区和落后区，经济发展水平出现了差异， 形成了经济梯度，经济落后区借助发达区的扩散效应，加快落后区的 发展。由于存在梯度推进的线路及时间问题，生产要素首先在落后区 域若干点上集聚，迅速形成体制、科技、人力资本和其他资源的优势， 使之成为落后区域的“ 领头” 和支柱。 这样，既有发达地区梯度推进的 “线” 的延伸，又有落后地区培育增 长极的“ 点” 的支撑，点线结合，双 向互动，牵 引落后地区加快发展，进而缩小区际差距。 1.2.2、增长极开发模式。在区域发展不平衡的情况下，一些主导 产业和创新企业首先在区位条件优越的区域中心积聚并优先得到发 展，形成“增长极”，然后由极点向外围扩散和辐射，带动区域经济发 展。 任何一个区域都存在经济的内向型特征和资源约束问题，最佳的 路径选择就是通过培育多层次的增长极点，在不同点上带动周边地区 经济发展。 这些增长极点的向心作用和扩散作用是无法通过均衡发展 来替代的。工业园区的设立和布局，就是区域经济内向型特征和资源 约束条件，在区域经济发展路径上的集中反映。 1.2.3、点轴开发模式。从区域经济发展的过程看，经济中心总是 首先集中在少数条件较好的区位，成斑点状分布。这种经济中心既是 区域增长极，也是点轴开发模式的点。随着经济的发展，经济中心逐 3 渐增加，点与点之间，生产要素、 创新要素不断加快流动和扩散，相互 连接起来形成轴线。这种轴线首先是为区域增长极 服务的，但轴线一 经形成，对人口、 产业也具有吸引力，吸引人口、产业向轴线两侧集聚， 并产生新的增长点。点轴贯通，就形成城市经济组织系统。因此，工业 园区的发展可以理解为区域内大大小小的经济中心（点）纵深推移发 展。 1.2.4、网络开发模式。这是区域发展中一种较完善的模式，是区 域经济发展走向成熟阶段的标志。一个现代化的经济区域，其空间结 构必然具有不同的节点和域面。网络开发强化网络中已有点轴系统的 延伸，提高区域各节点、各域面之间，特 别是 节点与域面之间生产要 素交流的深度与广度，促进地区一体化发展。 目前，广西北部湾经济区的开发建设规划，强调以南宁、钦州、防 城港、北海和玉林、崇作为中心，形成 临海区域城市群；以工业园区为 重点，各类 园区竞相发展，把园区打造成城市经济发展新高地，带动 城市和区域经济发展，形成区域经济发展新一极。广西北部湾经济区 开放开发这一布局，也体现出与网络开发模式的契合。 1.3、产业集群理论的空间特征 产业集群是产业发展进程中的地缘现象，具有一定的空间坐标要 求。众多中小企业在特定的地理空间内聚集，相互之间形成人力、资 本、信息、物流、知识、技术等生产要素互动 ，共享外部经济带来的成 本节约。大量研究表明， 产业集群已成为经济增长的发动机。 规划建设工业园区，发展园区经济，是培育产业集群最便捷、最 有效的途径。20 世纪 90 年代以来，经济发展比较快、结构转型比较 主动的新兴工业化国家和地区，大部分是科技园区兴办和产业集群发 展得比较好的地区。一些在国际市场上有竞争力的产业，总是来自于 由相关企业、科研机构、服务机构等聚集在一起的某些特定的区域。 目前，我国关于工业园区的研究已有不少成果，如顾朝林、赵令 勋等著中国高技术产业与园区，牟宝柱主编中国高新技术产业开 发区理论与实践，孙万松、孙启明编著园区经济与城市核心竞争力 ，张克著园区 规模经济，肖金成著第三增长极的崛起等，从理论、 实践及政策层面探讨了工业园区的发展机制、规律及其对我国经济社 会发展的作用。 2、价值评估：开发区对南宁经济社会发展的作用 4 经过多年的发展，工业园区对社会经济发展起到了越来越大的推 动作用。据 统计， 2005 年全国 53 个国家高新区实现营业总收入 34415.6 亿元，工业总产值 28957.6 亿元，工业增加值 6820.6 亿元，净 利润 1603.2 亿元，上缴税额 1615.8 亿元，出口创汇 1116.5 亿美元。 2005 年，54 个国家级经济技术开发区实现工业增加值为 5981.35 亿元，税收收入 1219.28 亿元，进出口总额 252.35 亿美元，外 商实际投资 130.23 亿美元。 全国各国家级高新区、经开区的快速发展不仅带动了新经济增长 点的不断涌现，同时也显现出对地方经济发展的贡献度。为方便分析 起见，我们 以南宁高新区、南宁经开区、南宁华侨投资区三大主要开 发区为例， 对开发区在促进南宁经济社会发展方面的作用作一基本评 估。 2.1、三大主要开发区对南宁市经济发展的作用 2.1.1、有力地促进了南宁市经济总量的快速增长。经过成立初期 一段时间的艰苦创业，2002 年以来，随着管理体制和运行机制的不断 完善，市委、市政府政策扶持力度的不断加大，三大开发区进入了一 个快速发展的黄金时期，对拉动南宁市经济增长的作用日益明显（见 表 1）。 表 1：2003 年南宁市区划调整后三大开发区占全市工业的比重 项 目 年份 工业总 产值 （亿元） 增幅 （%） 全市工 业总产 值（亿 元） 增幅 （%） 占全市 工业总 产值比 重（%） 占全市 规模工 业总产 值比重 （%） 拉动全 市工业 增长 （百分 点） 2003 2004 2005 2006 30.37 48.78 76.13 117.89 34.49 44.43 51.30 50.69 301.91 364.97 489.71 683.82 13.45 20.89 23.32 30.13 10.05 13.37 15.55 18.45 15.02 18.50 20.59 23.81 5.03 6.14 8.23 10.71 （数据来源于南宁统计年鉴及各年的政府工作报告） 从 20032006 年，三大开发区累计工业总产值的增长幅度，呈 逐年上升趋势，到 2006 年高出全市工业总产值增长幅度达 20.56 个 百分点，占全市规模工业产值的比重和拉动全市工业增长（百分点）也 逐年提高,大大促进了南宁市工业化进程。 2.1.2、有力地促进了南宁市经济结构的调整和优化。一直以来， 5 “工业腿短”和工业经济结 构较为单一，是制约南宁市经济社会快速发 展的难言之痛。经过多年的发展，三大开发区的特色优势产业的主导 地位日益明晰，特别是在促进新型产业发展方面，起到了特别重要的 作用（见表 2）。 表 2：2006 年三大开发区产业发展基本情况 名称 设立 时间 产业结构 工业总产 值 （亿元） 在各县 （区） 中的排位 高新 区 1988 生物工程及制药、软件与电子 信息产品、汽车零配件、食品 加工、电力电器设备、医疗器 械等 71.53 1 经开 区 1992 造纸、印刷、医药、电器、汽车 配件、食品、农产品加工、精 细 化工、塑料制品等 38.05 华投 区 1999 造纸、印刷、制药、机械、食品、 农产品加工等 11.28 （数据来源于南宁市经委统计资料） 到 2006 年，三大开发区共培育规模以上企业 175 家，其中高新 区 91 家，经 开区 52 家，华侨投资区 32 家，占全市规模口企业总数 的 22.67%；工 业产值上亿元企业 30 家，其中高新区 19 家，经开区 9 家，华侨投 资区 2 家，占全市亿元以上工业企业总数的 28.85%。2006 年，三大开发区实现规模以上工业总产值 120.86 亿元，占全市规模工 业产值 24.42%。在调整和优化产业结构中显 示了越来越重要的作用， 并正逐步聚集优势，引导产业集群发展。 2.1.3、有效地激发了城市经济投资活力。欠发达地区投资不足， 是制约经济发展的重要因素。在土地、税收等配套优惠政策和高效灵 活的管理运行体制机制、财政体制、资金扶持的综合作用下，营造了 三大开发区开放创新的局部环境优势，形成了良好的吸引投资的洼地 效应（见表 3）。 表 3：2003 年以来的招商引资情况 金额单位：万 元/ 万美元 高新区 经开区 华投区 全市 三大开发 区 6 所占比例 （%） 内资 外资 内资 外资 内资 外资 内资 外资 内资 外资 2003 155000 3200 88662 3880 11300 615 474900 14721 53.69 52.27 2004 168500 3500 103162 3910 51900 1300 1060400 19908 30.51 43.75 2005 193400 4000 182440 4529 81200 1927 1594300 25858 28.67 40.44 2006 245000 4802 236145 5368 115200 2300 1965000 31990 30.35 38.98 吸引投资均以实际到位资金统计 三大开发区成为了全市投资最活跃的区域中心，到 2006 年，三 大开发区共有各类企业 3675 家，其中高新区 3200 多家，经开区 339 家，华侨投 资区 136 家。 从比较中可以明显看出，三大开发区各年度吸引投资的总量占全 市的比例，维持在一个高位水平，但总体呈下降趋势：吸引内资从 2003 年占全市的 53.69%下降到 2006 年的 30.35%；吸引外资从 2003 年的 52.27%下降到 2006 年的 38.98%。这正说明三大开发区投资洼 地效应的扩散作用，即随着经济发展的推进和投资环境的持续改善， 三大开发区以外的工业园区及县/城区吸引投 资的形势不断好转。 2.2、三大开发区经济发展的社会效益 2.2.1、上划国家、自治区财政收入逐渐增长。2001 年底，南宁市 委、市政府出台关于进一步加快开发区发展的决定（南发200154 号）和关于深化开发区体制改革实行特区式封闭管理的意见（南发 200155 号）两个文件，规定三个开发区实行一级财政，一级金库，开 发区的财政收入，除上缴国家、自治区外，其余全部留在开发区。 表 4：20022006 年三大开发区财政收入上缴情况 单位：亿 元 高新区 经开区 华投区 财 政 收 入 上 缴 国 家 上缴 自治 区 财 政 收 入 上 缴 国 家 上缴 自治 区 财政 收入 上缴 国家 上缴 自治 区 上缴 总额 200 2 2.05 0.57 - 0.29 0.12 - 0.43 0.15 - 0.84 200 3 2.26 0.75 - 0.55 0.19 - 0.48 0.12 - 1.06 7 200 4 3.27 0.97 - 0.92 0.26 - 0.53 0.98 - 2.21 200 5 4.12 0.93 2.73 1.73 0.62 0.31 0.60 0.66 0.11 5.36 200 6 5.95 2.10 1.09 2.53 0.85 0.37 0.72 0.46 0.16 5.03 合 计 17.6 5 5.32 3.82 5.98 2.04 0.68 2.75 2.37 0.27 14.50 随着国家逐步规范、统一税收优惠政策，特别是实施“ 两税合一” 后，开发区的 进一步发展，其财政税收的社会贡献将越来越大。 2.2.2、加快了城市化建设步伐。三大开发区的开发建设，基本上 是在没有上级财政投入的情况下，依靠土地开发和政策支持实行滚动 发展。2002 年以来，随着市委、市政府政策扶持力度的不断加大，三 大开发区进入了一个大投入、大开发、大建设的快速发展时期（见表 5）。 表 5：三大开发区城市化建设情况 高新区 经开区 华投区 全社 会固 定资 产投 资 （亿 元） 新建 成 面积 （公 顷） 辖区 人口 （万 人） 全社 会固 定资 产投 资 （亿 元） 新建 成面 积 （公 顷） 辖区 人口 （万 人） 全社 会固 定资 产投 资 （亿 元） 新建成 面积 （公顷） 辖区 人口 （万 人） 200 2 / / 1.53 / / 0.61 / / 200 3 / / 4.82 / / 2.94 / / 200 4 / / 8.51 / / 3.29 / / 200 5 / / 13.56 / / 8.02 / / 200 6 26.91 8.5 9.81 19.61 10.8 3.56 12.54 4.8 3.5 8 （新建成面积、辖区人口为截至 2006 年数据） 三大开发区新建城区累计面积为 24.1 平方公里，占南宁市建成 区面积的 14%；辖区人口共 16.87 万人，占南宁市区人口的 9.92%，推 动了南宁市城市化发展。 2.2.3、带动了全市就业人口的增长。统计显示，2006 年，南宁市 人口总数为 254.86 人，新增就业岗位 53390 个，城镇登记失业率 3.59%， 且市区就业人口（15 岁及其以上者）呈逐年上升趋势，而就业增长呈 下降趋势，形成反差，就 业压力比较大。三大开发区的超常规快速发 展，为缓解城市人口就业压力起到了很大的作用（见表 6）。 表 6：20022006 年三大开发区企业从业人员情况 高新区 经开区 华投区 从业人员 （人） 同比增 长（%） 从业人 员 （人） 同比增 长（%） 从业人员 （人） 同比增 长（%） 2002 28672 12.1 14469 2003 32196 12.3 4441 15541 7.4 2004 44120 37 5669 27.65 16462 9.4 2005 50415 14.3 8666 52.87 17156 4.2 2006 59711 18.4 9535 10.03 17406 1.46 此外，三大开发区大量的公共基础设施和固定资产投资项目建设， 还吸纳了大批农民工就业，为农村剩余劳动力转移就业作出了积极的 贡献。 2.2.4、促进了科技教育事业的发展。开发区作为改革开放的产物， 在促进科技管理体制与经济建设相结合，加快科研成果向现实生产力 转变，促进 官产学研的有机结合，实现科技事业与经济发展相互促进， 发挥了不可替代的推动作用。 2003 年南宁市行政区划调整后，南宁高新区托管了心圩街道办、 南宁经开区托管了那洪街道办，三大开发区共接管了 37 所中小学校， 并不断加大教育投入，在一定程度上减轻了市财政负担（见表 7），推 动了农村教育事业的发展。 表 7：20032006 年三大开发区教育资金投入情况 高新区 经开区 华投区 教育投入 （万元） 同比增 长（%） 教育投 入 同比增 长 （%） 教育投入 （万元） 同比增 长（%） 9 （万元） 2003 282 532 2004 579 105.31 442 723.52 36 2005 739 27.63 480 8.6 926.10 28 2006 1025 38.70 550 24.2 1134.47 22.5 2003 年以来，三大开发区还不断加大对农村各项建设事业的资 金投入，大力改善农村基础设施、生活服务设施和医疗卫生条件等， 南宁高新区还在全市率先自筹资金建立起了农村新型合作医疗，加快 开发区发展惠及农村，促进了城乡协调发展和社会主义新农村建设。 2.2.5、为推进综合体制改革提供了有益的探索。开发区作为改革 的试验区和对外开放的窗口，通过党政和社会管理综合授权，赋予了 开发区改革开放的活力。在各级各部门的大力支持下，开发区探索建 立起了机构精简高效的管理体制和运行机制，积极推进人事管理体制 改革，大力发展非公有制企业，不断强化服务职能，加快推进市场化 社会服务体系建设。为政府转变职能，推进经济、科技、人事、社会管 理体制改革，提供了有益的经验。 3、横向比较：我们的差距有多大 我国改革开放以来，陆续创建了经济特区、经济技术开发区、高 新技术产业开发区、边境经济合作区、保税区、出口加工区、旅游度假 区等不同类型和不同层次的开发区。国家级高新技术产业开发区和经 济技术开发区作为中国开发区的两种不同形态，均产生于 20 世纪 80 年代，是数量最多、影响力最大、分布最广的开发区。为便于比较分析， 并使比较分析具有典型意义，我们选择国家级高新技术产业开发区和 国家级经济技术开发区进行比较，从中找出南宁市开发区经济发展存 在的差距。 3.1、与全国平均水平的比较 全国目前有国家级高新技术产业开发区和国家级经济技术开发 区各 54 个。 这两类开发区经过近 20 年的快速成长，均取得了很大的 成就，已成为经济增长最快、最具活力的特殊区域，完成了第一次创 业的要素聚集和数量扩张任务，进入了“第二次 创业” 的质量全面提高 阶段。 3.1.1、南宁高新区在全国国家级高新区中的地位。南宁高新区 自 1992 年被批准为国家级高新区以来，在市委、市政府及各级各部 10 门的大力支持下，取得了超常规的快速发展。但与国家级高新区的总 体发展水平相比，仍存在较大的差距（见表 8）。 表 8：20012005 高新区主要经济指标变化比较 单位：亿 元/ 位次 全国高新区主要经济指标变化 南宁高新区主要经济 指标变化 总收入 总产值 利税 总收入 总产 值 利税 南 宁 高 新 区 全 国 排 位 加 总 值 11928.41 10116.78 1285.00 86.63 61.58 8.642001 平 均 值 225.06 190.88 24.25 - - - 加 总 值 15326.40 12937.10 1567.50 113.16 78.52 12.42002 平 均 值 289.18 244.10 29.58 - - - 加 总 值 20938.73 17257.43 2119.24 148 107 16.92003 平 均 值 395.07 325.61 39.99 - - - 2004 加 总 值 27466.30 22638.90 2662.44 190 133 18.2 11 平 均 值 518.23 427.15 50.23 - - - 加 总 值 34415.61 28957.58 3218.95 253 187 252005 平 均 值 649.35 546.37 60.73 - - - 比较中可以看出，南宁高新区历年各项主要经济指标，要远远低 于全国国家级高新区的平均水平。2001 年，南宁高新区技工贸总收入 相当于全国平均值的 38.49%，到 2005 年仅为 全国平均值的 38.96%， 提高了 0.47 个百分点；2001 年的工业总产值相当于全国平均值的 32.26%，2005 年为 34.22%，提高了 1.96 个百分点。虽然发展差距呈 缩小趋势，但 缩小的比例不十分明显。 3.1.2、南宁经开区在全国国家级经开区中的地位。南宁经开区于 2002 年被批准为国家级经济技术开发区，由于其起步时各项经济指 标基数相对较低，年均增幅较大，发展较快。但与先进经开区相比，差 距仍然十分明显（见表 9）。 表 9：20012005 经开区主要经济指标变化比较 单位：亿 元/ 位次 全国经开区主要经济指标变化 南宁经开区主要经济 指标变化 国内生 产总值 总产值 税收 收入 国内 生产 总值 总产 值 税收 收入 南 宁 经 开 区 全 国 排 位 加 总 值 2402.91 6268.28 406.29 5.41 16.03 0.792001 平 49.04 127.92 8.29 - - - 12 均 值 加 总 值 3109.50 7866.74 500.18 6.99 19.76 1.102002 平 均 值 63.46 160.55 10.21 - - - 加 总 值 4985.01 12957.13 756.64 13.30 30.65 1.382003 平 均 值 92.32 239.95 14.01 - - - 加 总 值 6601.44 17949.11 933.04 20.07 43.49 2.412004 平 均 值 122.25 332.30 17.28 - - - 加 总 值 8195.20 23376.88 1219.28 29.60 57.44 3.372005 平 均 值 151.76 432.91 22.58 - - - 比较中可以看出，南宁经开区与全国国家级各项主要经济指标平 均水平的差距更为明显。2001 年，南宁经开区国内生产总值仅相当于 全国平均值的 11.03%，2005 年上升到 19.50%；2001 年的工业总产值 相当于全国平均值的 12.53%，2005 年为 13.27%。 3.2、与部分先进开发区的比较 我们将南宁高新区、经开区置于广西北部湾经济区增长新一极， 选择环渤海湾经济区、长三角经济区、珠三角经济区、东北地区、中部 地区、西部地区这几大经济板块内的较先进高新区，进行比较，便于 13 从不同经济禀赋条件来综合衡量南宁园区经济发展的差距。 3.2.1、南宁高新区与全国部分先进高新区的比较 六大经济区域中，既有发达的沿海地区，也有较为落后的内陆地 区，但与各区域较为先进的高新区相比，南宁高新区无论是发展空间， 还是经济指标数值，都远不如其他高新区。但从各项指标的年均增幅 来看，南宁高新区则显示了相对较为强劲的增长活力（见表 10）。 表 10：“十五”期间南宁高新区与部分先进高新区主要经济指标 比较 新建面 积 （平方公 里） 工业产 值 （亿元） 年均 增长 （%） 上缴 税额 （亿元） 年均 增长 （%） 净利 润 （亿元） 年均 增长 （%） 大连 32.40 154.64 40.11 10.05 19.91 14.04 17.70 无锡 63 354 40.71 13.76 23.82 20.82 37.80 广州 32.58 219.53 44.69 8.84 26.36 13.44 29.27 长春 50.27 307.28 39.03 33.05 61.05 18.97 17.86 长沙 69.34 186.26 26.14 10.27 17.47 13.84 10.60 重庆 38.83 125.89 22.49 7.68 21.58 6.64 16.19 南宁 8.79 58.28 32.12 3.59 27.71 4.87 40.42 工业产值、利税均以规模以上企业统计数值 3.2.2、南宁经开区与部分先进经开区的比较 与其他五大经济区域的先进经开区相比，南宁经开区的优势也主 要体现的经济增长活力上。国内工业总产值、税收收入、实际使用外 资三项指标的年均增长幅度均高于其他经开区；工业总产值的年均增 长幅度仅低于昆山、长沙和广州三个开发区（见表 11）。 表 11：“十五”期间南宁经开区与部分先进经开区主要经济指标 比较 国内生产 总值（万 元） 年均 增长 （%） 工业总产 值 （万元） 年均 增长 （%） 税收收 入 （万元） 年均 增长 （%） 实际使 用外资 (万美 元 ) 年均 增长 （%） 大 连 15554202 22.28 31751860 23.76 1799019 17.76 217081 8.83 昆 15032728 51.73 47217368 54.49 1358994 35.67 291920 19.30 14 山 广 州 20556218 40.78 48371431 39.63 4419972 32.82 300095 8.07 长 春 8071916 23.20 19219010 24.56 658703 12.07 157512 20.10 长 沙 3486191 38.38 7813311 54.28 435464 42.19 54737 16.96 重 庆 3061329 24.92 8143026 28.93 803271 19.71 29771 32.15 南 宁 753711 54.46 1673607 38.09 90425 44.94 8000 47.11 工业产值、利税均为规模以上工业企业统计数值 从比较中可以看出，南宁高新区、经开区与其相应的部分国家级 开发区，各 项主要经济指标均存在较大的差距。这种差距不仅体现在 经济指标的绝对值上，更重要的还体现在发展质量上。但反映在年均 增长幅度上的优势，则可以看出随着西部地区和广西区域内宏观经济 环境的改善，区域经济增长活力不断增强。 另外，从表 8、9 的比较中， 还可以发现一个值得关注的问题：从 20012005 年，南宁高新区、经开区各项主要经济指标占相应指标的 全国平均值的比例虽然呈缓慢提高趋势，但其绝对值的差距却不断拉 大。2001 年，南宁高新区技工贸总收入、工 业总产值与全国平均值的 差距分别为 138.43 亿元和 129.3 亿元，到 2005 年即分别扩大为 396.35 亿元和 359.37 亿元。2001 年，南宁经开区国内生产总值、总产 值与全国平均值的差距分别为 43.9 亿元和 111.89 亿元，到 2005 年即 分别扩大为 122.7 亿元和 375.47 亿元。说明了南宁高新区、经开区， 与全国先进高新区、经开区的差距还在继续拉大。 4、深度审视：南宁市工业园区发展中存在的问题 目前，南宁市共有各类工业开发区（含工业集中区）15 个，在实施 “工业强市”战略目标的推 动下，以工 业园区为主要载体，深入推进“百 项工业项目大会战”、 “工 业百家亿元企业工程” 、“百企入邕”等活动，园 区经济呈现了良好的发展势头。到 2006 年底，全市 15 个工业开发区 实现工业总产值 200.3 亿元，约占全市工业总产值的 31.4%，对推动 南宁经济发展起到了很大的作用。但也要清醒地看到工业园区实际运 15 行中还存在诸多问题，在不同程度上制约着工业园区的有序、快速、 健康发展，需要认真加以解决。 4.1、管理体制与运行绩效 全市 15 个开发区（工业集中区），分别处于三个不同的等级层次， 其中属国家级的有 2 个（高新区、经开区），属省级的有 5 个（华投区、 良庆开发区、六景工业区、仙湖开发区、江南工业区），其余 8 个为市 级开发区（工业集中区）。为使对这一问题的分析具有典型意义，我们 以两个国家级开发区为例，来分析开发区管理体制与运行绩效方面存 在的问题。 4.1.1、管理运行中的资源动员能力问题。与行政县/区不同，工业 园区是城市经济社会发展的经济功能特区，是城市经济发展新高地， 必须具备较强行政、经济管理职能，才能有足够的力量动员各种经济 资源进行相对集中，形成工业园区局部优化的经济发展环境，这在经 济欠发达地区尤其重要。从工业园区发展的实践看，工业园区管理体 制创新仍然没能走出我国行政职权配置“一放就乱，一乱就收” 的思维 定式，对行政放 权过程中出现的问题，习惯于采取“ 收权”的办法来解 决，这已成 为行政职权配置改革的路径依赖。在开发区十多年的发展 历程中，明 显存在管理权限“放”与“ 收”的交替循 环。法律地位不明确 （在执法、司法 过程中尤为彰显），经济、行政管理职能授权不充分，职 权配置缺乏稳定性、连续性等问题，一直困扰着开发区管理体制的平 稳、高效运 转。 4.1.2、管理运行中的决策及其执行效率问题。南宁各工业开发区 都无一例外地采取由政府主导的、作为政府派出机构的管理体制，政 府与其派出的开发区管理机构是否紧密结合、紧密结合的程度如何， 直接影响到开发区管理体制的决策效率和决策执行效率。在管理运作 中，市政府与其派出的开发区管理机构之间信息反馈、决策流程较长， 开发区管理机构对市政府层面涉及开发区事项决策的直接参与程度 较低，决策施行过程中的横向工作协调需要与协调能力不匹备，在很 大程度上制约着开发区管理体制的运行效率。 上述问题的存在，构成了决策系统的信息的不对称和决策执行 效率的限制。最典型的如在安吉工业园的开发利用问题上。2005 年 11 月，南宁市政府即决定将安吉工业园纳入高新区管辖范围，至今已 跨三个年度，历时 1 年半强，仍不能进行开发利用。这就反映出现行 管理体制对决策执行效率的局限性。 16 4.1.3、管理运行中体制回归趋势问题。开发区处在外部行政管理 体制的“合围 ”之中，其曾 经建立的精简、高效管理体制在各种矛盾和 问题的困扰下，有不断向传统城区体制靠拢的趋向。但是，开发区作 为专属经济功能特区，又要求其必须建立有别于传统行政区的体制与 机制。随着开发区的发展和管理范围的扩大，开发区承担的行政、社 会管理事务及其他各种管理职能越来越多，使得其精简的管理体制越 来越不堪负荷，精简的管理体制与高效的运行目标尤其是经济发展目 标，也因此 难以协调统一起来。 4.2、产业形态与价值链的低端状态 随着现代科学技术的迅猛发展和生产的专业化分工不断深化， 工业园区的竞争力将主要依赖产业形态高级化发展和科技创新能力。 4.2.1、产业集聚程度较低。2006 年，南宁市三大开发区实现规模 工业总产值 117.89 亿元，产业发展分散在生物工程、制药、软件、电 子信息产品、汽车零配件、食品加工、 电力电 器设备、医疗器械、造纸、 印刷、农产 品加工、精细化工、塑料制品等多 10 个领域，还远未形成 规模化产业聚集优势，区域性特色产业结构还很不清晰。 4.2.2、产业集群远未形成。地方民营投资不够活跃，中小企业的 发展活力不足，产业集群发展的中小企业基础极为薄弱，产业集群发 生机制先天不足。在培育产业集群发展机制过程中，还缺乏能够形成 配套企业吸附效应、带动下游产业聚集的大型企业，以及对形成产业 链具有关键作用和影响力的企业，产业集群传导机制还未形成。产业 发展专业化分工还不够发达，围绕产业发展的中介服务、科研机构及 其他配套服务体系还不够完善，产业集群发展的协同机制发育比较迟 缓。在个别 开发区（如高新区），近几年来出现了企业“ 扎堆”现象，但 还远未形成集群。 4.2.3、科技创新能力不强。总体上说，整个广西的科技创新资源， 包括高等教育、科研机构、技术人才、科研力量都还比较欠缺。三大开 发区度不同程度地存在企业“小而全” 的问题 ，缺乏紧密的产业关联度， 知识的外部效应不明显。官产学研协同创新环境不发达，难以科技资 源发挥整合作用和有效利用。工业园区在政府发展目标主导下，也难 以做到将经济发展指标任务与科技创新能力建设有机地结合起来，这 种现象在高新区以外的其他工业开发区尤为明显。 4.3、园区竞相发展与可持续发展 全市现有各级各类工业开发区 15 个，这些工业开发区是南宁市 17 当前及今后相当一段时期的经济发展的主导力量和主要区域，影响着 城市经济发展格局和可持续发展能力。 4.3.1、产业同构性问题。总体上说，各开 发区尤其是自治区级以 下的开发区和工业集中区，由于仅受到其所在行政县（区）经济社会发 展目标的约束，受市、自治区、国家一级发展目 标约束，则由下而上逐 渐软化。各开 发区的产业结构不够明晰，产业发展定位比较模糊，相 互之间存在的产业同构性问题比较普遍，互补性较差，有使良好的竞 相发展景愿演绎为无序的恶性竞争之虞。近几年来，随着工业用地供 应紧张问题的凸现，少数土地存量严重不足的开发区开式严把项目入 区关，但也多停留项目的单位面积土地的投资强度和产出率上，对规 范产业结构作用不大。 4.3.2、产业发展的可持续性问题。从工业开发区的规划布局上看， 高新区、经 开区、 东盟开 发区（华侨投资区）、良庆开发区等多个开发 区和工业集中区，处在都市经济圈内，南宁市区域性国际城市的发展 目标， 对工 业经济发展也具有严格约束型标准，要求把都市型工业的 发展纳入开发建设规划，重点发展高投入、高附加值、无污染或轻度 污染的都市工业。按照这一都市工业经济发展要求，处在都市经济圈 内的一大批企业，都面临着要在将来一定时期内外迁转移的问题，这 将对产业基础原本比较脆弱的各开发区的可持续发展提出新的课题。 4.3.3、开发区发展的边界问题。边界延伸是促进专业分工和创新 网络体系发育的关键，是实现开发区经济发展龙头作用，带动、引领 城市经济发展的“加速器 ”。但由于存在开 发区与行政城区之间的明确 的边界限定，隔断了各开发区在更大范围内实现生产的专业分工和生 产要素流动，阻碍了城市经济发展资源的综合利用。各开发区内集聚 的创新要素和生产要素，难以实现向周边区域的辐射，形成由点到面 的扩散和渐次推进，甚至导致投资的流失。 4.4、空间制约与工业用地结构性矛盾 土地是发展经济最重要的资本要素之一，而且由于其不可再生 的特性，使土地要素具有稀缺性。随着国家不断强化土地管理政策， 经济发展需要与土地供应之间的矛盾，是欠发达地区也不得不及早处 理的一个重大课题。 4.4.1、重点园区的空间规模不能适应加快发展的需要。从开发区 的级别来说，国家级开发区是发展的重点，其下次之；从比较容易形 成优先发展的角度来说，处于中心城市内的开发区是发展的重点，边 18 缘的次之。欠发达地区在衔接区域经济协调发展和梯度推进过程中， 生产要素和经济活动总是首先在中心城市首先聚集，在经过一定时期 的充分发展和培育并形成城市经济增长中心后，中心城市的经济辐射 和扩散效应才能显现出来，中心城市边缘的经济发展才能获得辐射和 扩散效应。南宁市还远未像上海、广州等发达城市那样成为区域性经 济增长中心。且即使是区域经济增长中心，其辐射和扩散能力也是随 着空间距离的延长而逐渐减弱的。重点发展园区在发展空间上得不到 应有的保障，必然迟延中心城市的发展进程，中心城市边缘的开发区 也难以实现预期的发展目标。南宁市多个工业开发区多年发展的状况， 也在一定程度上印证了这一点。 4.4.2、工业用地供应的结构性矛盾制约城市经济快速发展。南宁 市 15 个工业开发区，除高新区在规划面积范围内，其建设用地得到 了较充分的开发利用外，其他大多数工业开发区土地利用率比不是很 充分。园区经济发展空间的制约表现为一种结构性矛盾：在少数开发 区，工业用地供 应紧张已成为制约其发展的突出问题；而在其他开发 区，则仍然有足 够的土地等待项目落地。这种结构性矛盾产生的后遗 症是，投资较为 活跃的开发区因土地稀缺，发展势头逐渐减弱；投资 洼地效应较差的开发区因得不到投资，土地开发进程较慢。经济发展 和投资活动有其自身的规律，有条件加快发展的开发区得不到充分发 展，就必然会延误发展机遇，阻挡城市经济总体发展势头。 5、新的起点：南宁市开发区发展的战略取向 5.1、重新审视新形势下开发区发展战略定位 开发区的创立和发展是改革开放的产物。高新技术产业开发区创 立的初衷，是要解决传统体制下科技与经济“ 两张皮” 现象，促进科研 成果产业化、商品化和国际化，实现科技与经济的相互结合、相互促 进。 经济技 术开发区的创立，则是为了发展外贸经济，促进我国对外 开放和吸引外资。近年来，全国各地各类形式的开发区蓬勃发展，开 发区这一经济发展模式，已经成为促进经济发展实现重点跨越、带动 地方经济加快发展的最有效的途径。这在本文的第一部分已有理论描 述。随着我国经济发展的不断推进，开发区发展的实践意义，已经超 越了创立初期的预设初衷，得到了进一步的升华，是综合推进经济社 会发展的需要。 因此，重新审视开发区发展的需要及其意义，不能再停留在“ 改 19 革的试验田”和“ 对外开放的窗口 ”这样的初衷上。2005 年，温家宝总 理在阐述高新区新的国家使命时明确指出：当前，国家高新技术开发 区建设正步入一个新的阶段，面临着以增强自主创新能力为重点的第 二次创业。高新区要承担起新的历史使命，进一步发挥高新技术产业 化重要基地的优势，努力成为促进技术进步和增强自主创新能力的重 要载体，要成为带动区域经济结构调整和经济增长方式转变强大的引 擎，成为高新技术企业走出去参与国际竞争的服务平台，成为抢占世 界高技术产业制高点的前沿阵地。温家宝总理的这一重要论断，是我 们审视新形势下开发区发展定位的重要指导思想。 5.2、南宁市开发区新的发展定位的战略基点 5.2.1、加快融入多区域合作。南宁市作为东盟经济圈、华南经济 圈、西南经济 圈结合部的中心城市，随着中国东盟自由贸易区建设、 泛北部湾经济合作、大湄公河次区域合作、泛珠三角经济合作的加快 推进，南宁 经济社会发展战略地位日益突出。加快形成南宁市多区域 合作交汇中心城市的影响力经济，具有十分重要的意义和现实的紧迫 性。开发区是城市经济发展的“加速器”，要不断增强开发区发展的新 活力，推动 开发区领跑城市经济发展。 5.2.2、加快构筑区域性国际城市。多区域合作已经把南宁市建设 成为区域性国际城市的发展目标推到了风口浪尖。南宁市建设区域性 国际城市的目标，应是以提高国际竞争力为核心，把南宁建设成为区 域性国际化经济贸易中心城市（也即是南宁市提出的四个中心）。按照 国际化城市人均国内生产总值达到 2 万美元的标准和南宁目前的发 展趋势，要 实现这一发展目标，可谓任重道远。最便捷的路径是深化 南宁市参与多区域合作的分工关系和经济整合，加快融入国际化产业 链条。加快开发区发展是实现这一路径的最重要的选择。 5.2.3、加快推进广西北部湾经济区开发建设。开发区是促进工业 聚集、培育发展产业集群的重要平台，是对外开放和招商引资的重要 载体。南宁市已基本形成了以开发区为重点的城市经济发展规划布局， 开发区工业的龙头带动作用已经显现。在建设“4+2”临海区域城市群、 加快形成以沿海地区开发为龙头的广西北部湾经济区开发建设布局 中，一定要把开 发区打造成为城市经济发展的新高地，在服务广西北 部湾经济区开发建设中，加快自身的发展，增强区域中心城市的竞争 力。 5.3、加快开发区发展应处理好的几个问题 20 5.3.1、政策支持与开发区自我发展问题。政策支持是影响开发区 建设和发展的重要因素。开发区的一系列优化的环境和条件，往往是 依靠国家和地方的特殊政策创造的。开发区有如一个创业型企业，要 经历启动期、成型期和成熟期的发展阶段。开发区在向成型阶段转变 过程中，在国家没有专项财政投入，也没有形成风险投资机制，市场 经济体制还不完善的情况下，更加需要各种政策的引导、推动、扶持 和协调。其中，制定有利于 资金、技 术、人才引 进的政策更是关系到开 发区成败的重要因素。南宁市各个开发区的发展还比较弱小，还远没 有发展到成型、成熟阶段。还需要大力推进基础设施建设，发挥基础 设施的先导效应；还需要大力扶持企业，以政策优势吸引资金、技术 和人才。离开了政府强有力的政策支持，开发区的发展有可能要重新 回到艰难爬坡的起点上。 5.3.2、经济功能特区与行政城区的关系问题。开发区与行政城区 两者的关系本来泾渭分明。但近年来在围绕修改完善南府发2001 54、55 号文件的讨论中，要求逐步统一开发区与城区的财政管理体制 的意见，已 经进入市委、市政府的决策视野。开发区的特殊的财政管 理体制是其区别于城区的最核心、最关键部分。如果实行开发区与城 区合一的财政体制，开发区财政体制的特殊性逐步消失或其优势逐渐 弱化了，仅仅 保留作为政府派出机构的管理体制的特殊性，其对推动 开发区加快发展的作用也就不再突出了。这是当前进一步激发开发区 发展活力的最紧要的问题之一。 5.3.3、空间制约与土地供应结构性矛盾问题。一方面，品牌资源、 投资环境、 发展势头较好的少数开发区工业用地供需矛盾十分突出； 另一方面，大多数的开发区因投资不足、项目较少，大片土地还有待 开发利用。如何处理开发区之间土地供应结构性矛盾，是加快城市经 济发展一个亟待解决的问题。对此，市委、市政府已经提出了解决问 题的方向，就是要创新园区开发模式，鼓励发展“ 飞地”工业。无论以 什么样的开发经营方式加快土地综合利用，首先必须解决好土地开发 利用的体制障碍问题。 5.3.4、工业强区（开发区）与“绿城”建设问题。这实际上是一个人 与自然协调发展和可持续发展的问题。要切实落实科学发展观，把建 设生态园区、 发展生态工业经济作为开发区发展的重要目标。一是要 节约集约利用土地。如果按照建设区域性国际城市的标准来衡量的话， 国际化城市的发展经验表明，一个城市的国际化程度越高，土地利用 21 率越高，可持续发展的能力也越强；二是要大力发展高科技产业和现 代服务业。国际经验表明，区域性中