建构流域跨界水环境污染协作治理机制

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 建构流域跨界水环境污染协作治理 机制 摘 要：我国水环境污染形势严 峻，跨界污染是流域水环境污染的突出 问题之一。地方保护主义、府际间横向 分割、治理行动协调难、府际间协作治 理执行依据不明确等是影响流域跨界水 污染协作治理的主要原因。建立流域跨 界水污染的防治机制、协调机制、行政 问责机制，完善跨界水环境生态补偿机 制，是提高流域跨界水污染治理成效的 重要保障。 中国论文网 /4/view-12855335.htm 关键词：流域；水环境污染；协 作治理；机制 中图分类号：F620 文献标志码： -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 A 文章编号： 1002-2589（2017）01- 0001-03 流域跨界水环境污染协作治理是 我国水生态环境保护的重点内容之一。 生态学中的流域治理是指以流域为单元， 因地制宜地布设综合治理措施，对水土 及其他自然资源进行保护、改良与合理 利用。全球水合作关系组织认为，流域 综合治理是促进对水、陆地和相关的资 源进行协调发展和管理，按照一种合理 的方式，为充分发挥各地方政府作用而 且没有破坏至关重要的生态系统的承受 能力并产生经济和社会福利的一个过程。 流域内的地方政府是治理跨界水环境污 染的责任主体，流域内的企业和社会公 众是广泛的参与主体，跨界水环境污染 的治理过程是政府主导、多主体参与的 合作治理过程，是政府、企业和社会力 量一致的集体行动。 一、流域跨界水环境污染形势严 峻 跨界污染是流域水环境污染的突 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 出问题，面对日益严峻的流域跨界水环 境污染形势，从中央到地方各级政府都 高度重视，地方政府之间着力加强流域 水环境的协作治理保护。为加强流域水 资源管理，肇始于 2015 年全国建立由 政府主要负责人负总责的省市县三级 “行政首长负责制 ”，将国务院确定的用 水总量、用水效率、水功能区限制纳污 这三项控制指标逐级分解到省市县三级 行政区。同年底，实现了省、市两级行 政区“三条红线 ”控制制度全覆盖，县级 行政区覆盖 90%以上。建设中央、流域、 省三级水资源保护信息平台，建设取用 水户、水功能区、省界断面三大监控体 系，初步实现了水资源管理的信息共享、 互联互通和业务协同，国家从整体上对 水资源的监控能力显著增强。强化水功 能区水质监测，基本实现了省界水质断 面监测全覆盖，定期通报各流域省界监 测结果。2015 年，全国 530 个重要省界 断面监测表明，省界水体类、 类、劣类水质断面比例分别为 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 66.0%、 16.5%和 17.5%，主要污染指标 为氨氮、总磷和化学需氧量。 我国在防治跨界水污染取得重要 进展的同时，重点流域仍然面临着严重 的水环境压力，跨界水环境污染形势依 然严峻。我国正处在工业化、信息化和 城镇化快速推进时期，经济社会发展过 程中的不平衡、不协调、不可持续问题 十分突出，跨界水环境污染纠纷时有发 生。这些污染纠纷在当下有三个突出特 点：一是由于流域内经济社会的发展对 水资源的需求快速增长，水环境保护压 力和水资源节约压力增大，流域水污染 格局出现了新变化；二是流域内土壤中 重金属、农药化肥等持久性有机污染物 残留问题逐步暴露，流域面源污染防治、 水环境保护和水生态修复任务艰巨；三 是由于江河货物运输便利，石油化工等 高污染行业大多选择江河近岸修建仓储 基地和生产加工基地，这一生产布局在 短期内很难改变，导致主要河流流域面 临着严峻环境风险。由于我国幅员广阔， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 各地区发展不平衡，即使相邻区域也有 经济发展水平的高低，部分官员受片面 政绩观的驱使，依旧以单一的 GDP 增 长作为执政方向，经济增长方式与环境 保护相矛盾。流域内各地政府都有自己 的发展规划和政策，都希望本地区能够 得到最大的水资源支持，形成了流域水 环境治理保护的利益博弈，因争夺有限 的水资源使跨行政区域的府际关系产生 矛盾、出现不合作现象。 我国有主要河流 78 条，在过去 的一段时期里，其中有 54 条河流被污 染，被污染河流总长度达 1.8 万公里。 一些河流呈现明显的水质污染、流域性 污染特征，出现季节性断流。根据监测 显示，2016 年上半年长江、珠江流域水 质良好，黄河、松花江、淮河流域为轻 度污染，辽河流域为中度污染，海河流 域为重度污染。全国十大流域中，劣 类占 11.3%。流域水环境污染事件严重 影响流域内的企业义门槛难以逾越。一 些地方政府对流域水环境监管失职，不 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 能有效规范地执行法律法规赋予其的环 境保护责任，甚至为了保护本地企业的 利益，对那些损害流域水环境的违法行 为不管不问、视而不见甚至包庇纵容。 一些地方官员受片面政绩观的影响，对 于一些高污染、高排放的企业“开绿灯” ， 一旦出现环境污染事件，地方环保部门 受制于这些企业给当地带来的高额税收 等因素的影响而消极处理；对于跨界水 环境污染事件，更是以“ 自扫门前雪 ”的 态度处置，只对本辖区的水环境污染负 责，对流出辖区的污染态度消极、不负 责任。 “现行的只为本地区环境负责的环 境行政管理体制，是产生地方政府对跨 区域环境污染抱着各扫门前雪的制度性 根源，显然这种心理无助于跨区域环境 污染问题的解决。 ”1 流域水污染防治府际间横向分割。 我国现行水污染防治管理体制不是以流 域为单位设置的，而是建立的中央统一 管理和地方分级分部门管理相结合的模 式，即环境保护部代表中央政府行使全 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 国水污染防治统一管理权，地方各级环 保部门行使本区域的水污染防治管理权， 这种无全流域干预的体制模式对流域内 地方政府间在水污染防治上的博弈没有 强制性的约束能力，其结果导致各地方 政府间的不合作，难以从根本上治理跨 界水污染问题。从治理的实际需要来看， 流域水污染的治理主体和责任主体是流 域内的地方政府，如果地方政府仅仅考 虑本区域的自身利益，就必然会导致区 域利益与流域利益的偏离。环保厅、局 是地方各级政府的一个职能部门，其领 导权、管理权属于地方党委和地方各级 政府，环保厅、局在环境执法与管理过 程中无法避免当地领导的干预和影响， 当环境执法管理措施与地方经济发展利 益发生冲突时，环保部门难以摆脱地方 保护主义的干扰来真正保护流域水环境。 因而，就出现了一些地区为发展经济不 惜破坏污染流域水环境的情况，环保部 门在处理跨界水污染事件时执法不严、 执法不公，甚至掩盖问题、大事化小、 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 小事化了，导致跨界河流交接断面成为 严重污染河段。 流域府际间水 污染协作治理缺乏执行依据。缺乏必要 的法律约束和合作依据是跨界水环境污 染问题在府际之间相互推诿的主要原因。 环境保护法 水污染防治法等法 律和行政法规中都规定了地方政府必须 对本行政区域内的水环境质量负责，而 且明确跨界水污染纠纷由有关地方政府 协商解决或由上级政府f 商解决。但 是，相关法律法规对各方协商解决跨界 水污染事件的方式与途径、何方作为协 商解决的发起方以及水环境污染的责任 划分和处罚手段、责任追究程序及赔付 程序等方面的问题没有明确规定，这造 成了流域内的管理机构“ 有法依不了 ”的 状态，而且作为执行者的环保部门本身 也会屈服于当地政府的压力，不可能跨 行政区进行环境执法。 流域府际间水污染治理行动协调 困难。在环境保护组织设置的架构上， 国家是按照属地形式来设置的，国家层 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 面是环境保护部，地方是环保厅、环保 局来负责自己辖区的环保事务。在流域 跨界污染上，这样的架构设置实际上没 有一个有效的组织或机构来行使跨界水 污染防治的相关责任，经常出现各为其 政的状态。如淮河各河段的水污染实际 管理权是在流经各省的环保局手中，淮 河水资源管理委员会不能直接参与各省 的水资源管理工作，更不可能参与各河 段的水污染防治工作。所以，一旦发生 流域跨界水环境污染事件，各地环保部 门和地方政府都会为本地区的发展牟利， 相互推脱责任，导致跨区域的水环境污 染问题解决难度增大。 水污染防治与水资源保护分离。 水利部门是水资源的主管部门，负责河 流水资源的统一管理、保护和综合开发， 环保部门全面负责流域水环境保护和管 理。水资源的开发利用与水环境的保护 二者之间存在紧密联系，如水量的增减 影响着水环境的纳污能力，水质的好坏 又制约着水资源的开发利用。把水资源 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 管理与水质管理分开有其内在必然性， 但是在客观上二者的分开管理难以有效 统筹实现水资源的生态价值与经济价值 的最优化，难以有效促进水资源的开发 利用和水环境保护之间的协调，不利于 河流的综合开发利用与治理。 三、府际间协作治理流域水环境 污染机制 流域治理是在一定的河流或湖泊 流域范围内的不同地区基于经济、政治、 社会、文化和自然因素而紧密联系，由 地方政府主导、企业和社会公众积极参 与而形成的多主体合作治理体系对流域 水环境进行治理的过程。由于流域内不 同地区水环境治理目标、治理动机与治 理形态的差异，使得府际博弈及搭便车 就成为流域治理外部性的主要原因。 “府 际博弈是地方政府与中央政府间、地方 政府与地方政府间，在一定规则约束下， 依靠所掌握的信息如何进行决策及这种 决策的均衡问题。 ”2流域水资源对于沿 岸地区而言具有公共性和公用性，流域 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 水环境就成了介于纯公共物品和私人物 品之间的准公共物品。在地区经济利益 的驱使下，加上水环境信息不对称和缺 乏激励约束，地方政府的流域水环境治 理决策和治理意图常常与中央政府的治 理政策不一致，甚至与中央政府的治理 政策相背、冲突，因而，流域水环境污 染的外部性与地区利益的冲突就成为阻 碍流域内行政区之间达成协作治理行动 的障碍， “府际博弈的非理性均衡成为跨 行政区流域治理困境的深层次原因。只 有通过重复博弈建立行政区之间的协作 治理机制才能有效控制流域跨界水环境 污染。 ”3一个利益关联紧密的组织其内 部存在着一种共容利益，而共容利益激 励着组织内部成员关心组织的社会产出 与利益的长期稳定增长。流域是自成系 统的整体，流域水环境的自然属性决定 了流域上、中、下游不同区域在可持续 利用水资源问题上形成利益共容关系， 使流域内不同利益主体的合作具有可能 性，建立流域府际合作治理机制具有可 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 12 行性。 1.建立流域跨界水环境污染的防 治机制 流域水环境跨界污染决定了对其 的防治必须是跨行政区域的多主体联动 协作过程。流域水环境的整体性决定了 水污染的治理不能分而治之，只有实施 跨行政区的合作与集体行动才能从根本 上缓解或解决流域水环境所面临的危机。 流域跨界水环境污染防治机制是通过机 构、机制、法规等综合性设置来协调解 决流域内不同地区、不同部门、不同层 级之间在水环境保护治理中的矛盾与冲 突的有效载体，这一机制有助于解决流 域管理与行政区域管理体制间的矛盾， 能够兼顾利益博弈、经济补偿与管理效 益。流域内不同地区的环保部门是跨界 水环境污染防治机制的责任主体和行动 主体，建构这一机制其实质是利益相关 的地方政府之间在防治水环境污染上的 共谋行为，其目的是为了有效协调上下 游地区之间的利益博弈并遏制或避免因 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 13 利益纠纷而引发突发性事件。因而，建 构跨界水环境治理机制是解决跨界水环 境污染的合法性制度安排，是跨行政区 水环境污染防治的必然要求4。 制定完善的流域水环境协作治理 政策、科学的跨界水环境污染防治规划 是建构水污染协作防治机制的基础。流 域水环境协作防治政策包括经济政策、 技术政策和资金投入使用政策等，完善 的政策支持是流域水环境协作治理取得 成效的保障。由流域内地方政府共同参 与制定的水环境协作防治规划对流域水 环境保护具有引导作用。流域水环境污 染防治规划必须与国家水生态环境保护 规划和流域整体规划的要求相一致，必 须与流域内区域发展综合规划相协调。 健全的水环境质量监测体系、真 实的水环境监测信息是流域跨界水环境 污染防治机制运行的前提。在流域断面 建立水环境质量联合监测体系是流域跨 界水环境协作防治的基础工作。流域水 环境污染协作防治需要在各地监测的基 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 14 础上建立统一的环境质量监测信息和数 据库，统一流域监测标准和评价标准， 建立流域之间的环境质量监测合作机制， 建立统一的水环境信息发布和信息共享 机制。同时，要完善流域水环境监测网 络，形成完善的水环境监测体系，对河 流跨省界、市界断面水质进行全面监控、 时时监控。提升环保部门的水环境执法 监管能力、水污染应急和污染源监控能 力。建立综合性的流域污染源、水环境 质量和水污染处置应急系统为一体的信 息管理平台，减少水污染事故的发生、 降低污染损失。 建立流域跨界水污染防治工作机 构和纠纷解决机制。对于流域性跨界水 环境污染事件，行政区域内的环保部门 往往只能处理本辖区内的河流湖泊水污 染问题，无力管控突发的跨界水污染问 题，因此，必须建立流域跨界水环境管 理机构，建构跨界水质联合监测机制、 环保信息互通机制和水环境联合执法机 制，妥善处理流域跨界水环境协作防治 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 15 中的利益纠纷。一个超越区域政府和利 益主体的权威机构能够协调流域不同地 区的利益，解决流域跨界的水环境污染 纠纷。流域水环境监管机构应在相关法 律规定的范围内依法行使职权，发挥其 在流域水环境治理中的主导地位和监督 管理权限，统一目标、统一规划、统一 标准、统一监测、统一行动和统一监控 来实现流域生态环境的有效治理5。 2.建立流域跨界水环境污染治理协调机 制 在府际之间建立跨界水环境污染 防治协调机制，对治理跨界水环境污染 具有重要促进作用。流域内府际间的水 环境协作治理体现在联合规划、联合检 查、联合监测、联合执法等方面，协调 载体包括联席会议、论坛、信息通报等。 在流域水环境污染治理过程中，不仅要 协调府际之间和部门之间的关系，还要 协调政府、企业、专家顾问和社会公众 之间的关系，促使多主体共同参与水环 境治理，促进流域水生态环境改善。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 16 流域内不同地区之间的利益协调 是建构流域跨界水环境协作治理机制的 关键。对流域内不同地区经济发展有重 大影响的生态环境建设项目，要协调其 建设资金来源和利益分配。健全由指导 机构、协调机构和执行机构构成的跨界 水环境协作治理推进机构系统，在中央 政府统一指导下、地方政府之间形成制 度化的区域协调机制。环保部对主要河 流湖泊的水环境防治问题进行统一规划 和指导，协助解决流域水环境保o 与 国家经济社会发展规划有关的政策衔接 事宜，专业职能机构具体推进流域内水 环境保护的规划、协调等相关问题。建 立协商仲裁制度，由中央政府召集对流 域内难以协调的问题进行仲裁并督促实 行。 3.建立流域跨界水污染治理的行 政问责机制 构建严格的责任考核制度来约束、 引导地方政府环境保护行为，使其重视 流域水环境治理保护、整合流域内资源 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 17 和各地方利益。将流域跨界水污染防治 成效作为政府部门政绩考核的指标之一， 将“绿水青山就是金山银山” 的发展理念 植根于地区经济发展的实践中。打破行 政区划界限，根据流域内的经济发展水 平、人口、资源和环境容