关于进一步完善我区食品监管(社会委)

关于建立我区全方位食品监管模式，提高市民幸福感的建议 一、前言 食品安全是一门专门探讨在食品加工、存储、销售等过程中确 保食品卫生及食用安全，降低疾病隐患，防范食物中毒的一个跨学 科领域；世界粮农组织（WFO）对食品安全的定义是：“为每个人 在任何时候都能得到安全的和富有的营养的食物以维持一种健康、 活跃的生活” 。因此，食品安全既是卫生问题、也是社会问题、更是 科学问题！ 二、状况 自古以来我国就是一个民以食为天的国家，千年食文化源远流 长，我国饮食一向以健康取胜。 但是自从地沟油开始，我国食文化开始蒙上阴影。谁能想到， 餐厅用油居然是从污秽的地沟中回收、提炼出来的?遗憾的是，地沟 油事件只是食品安全问题的冰山一角，三聚氰胺、瘦肉精事件尚未 平息，上海染色馒头又像一重磅炸弹引爆全国；随后，广东墨汁粉 条、大米中有重金属、辽宁毒豆芽、过期食品更改日期重新上架、 腐败食品添加香精再卖高价等等，各类食品安全事件接连发生， “吃肉吧怕激素，吃菜吧怕毒素，喝饮料吧怕色素，吃什么心里都 没有数。”成为目前国民对食品问题的真实写照。 目前盐田区有食品生产企业 4 家，餐饮经营单位 715 家，集贸 市场 9 个，商场、超市及门店共 1035 家(其中经营面积在 200 平米 以上的大中型商场超市 28 家),辖区食品生产经营单位共 1763 家。食 品生产加工企业全部获得食品生产许可证，餐饮业及食堂的 A 级单 位共 9 家，B 级单位 60 家，C 级单位 646 家。 我国对于食品安全不可谓不重视。上世纪 60 年代，我国就颁布 了食品卫生管理条例，1995 年审议通过了中华人民共和国食 品卫生法，2009 年 2 月又实行了新的食品安全法，从“卫生” 上升到“安全 ”高度，新的法律从生产、销售、监管等相关环节为食 品安全加上了多重保险，据不完全统计，我国与食品监督相关的法 律法规有 100 多个。来自权威部门的最新数据显示，年， 有关部门共检查各类食用农产品、食品及相关产品生产经营单位 万户次，查处各环节违法违规行为万起，抓获犯罪嫌 疑人人，取缔和停产违规企业单位万余家。食品安全的 整顿力度不可谓不大，但为何食品安全事件依然频现？ 1.在执法的依据方面，参照标准错综复杂：仅以食品标准为例， 从国家标准到行业标准，从地方标准到企业标准，近 3000 种，致使 需要权威数据发布时，往往成了众说纷纭的口水战。而且执行不力， 甚至强制性标准也得不到有效实施。 2 2.农产品的追溯性标准系统基本空白：目前，我国种植业和养 殖业的源头污染对食品安全的威胁较大，其中，农药和兽药对食品 源头的污染是主要问题。统计表明，目前全国存栏猪是 4 亿头， 97是散养的，这意味着市场上绝大部分猪无法确认其来源。 3.食品安全监管体制存在缺陷：按照 2009 年颁布的食品安全 法，我国现行的食品安全监督实行的是多部门分工模式，由国务 院卫生行政部门承担综合协调职责，质量监督、工商行政管理和食 品药品监督管理部门各司其职，涉及的部门有卫生部、农业部、质 检总局、商务部、工商行政管理总局等多个部门。由于政出多门、 分工不明、职权交叉，在行政执法过程中，中央与地方之间、平行 部门之间相互冲突，导致监督上的缺位和错位，直接造成了监管过 程存在空白和监管信息分散，这不仅影响了食品安全监管的效力， 更造成了问责不明确的弊病。 4.食品生产和经营者诚信缺失，道德观扭曲：4 月 14 日，温总 理在同国务院参事和中央文史研究馆馆员座谈时的讲话指出，“恶 性的食品安全事件足以表明，诚信的缺失、道德的滑坡已经到了何 等严重的地步。”从根本上讲，食品生产者和经营者中的部分人不 顾法律禁令，违背良心，铤而走险，以身试法，屡禁不止。 5.食品安全既是一个经济问题，也是一个政治问题，更是广大 人民群众最重要、最直接、最现实的民生问题。食品安全的问题处 理不好的话就会引发社会矛盾，带来严重的社会问题，直至上升为 政治问题。例如今年 8 月 10 日，我区就出现一起由于食品质量问题 引起的群体性突发事件。当日，来自江门市蓬江区公安分局的 276 名游客发现早餐食用的鸡蛋有霉斑，面包、肠粉、炒面有异味，遂 与进餐酒楼产生争执进而报警。为避免事态升级产生不稳定因素， 盐田市场监管分局、梅沙派出所、盐田疾控中心、梅沙街道办、梅 沙医院等单位紧急介入，做好疏导工作，平复游客情绪，使事件得 到圆满解决。由此可见，新时期食品安全问题已经呈现出复杂化、 突发性、群体性的特点。 6、盐田区餐饮业行业基础差，从业准入门槛低。09 年政府机 构改革后，盐田市场监管分局承担了原卫生局负责的餐饮业食品安 全监管工作。经盐田市场监管分局的摸底调查发现我区餐饮业食品 安全处于较高风险，具体情况如下：占盐田辖区餐饮服务业 90%以 上的 C 级餐饮企业，大多数是家庭作坊式的小业态，经营者的综合 素质水平普遍不高，少部分人甚至是文盲，只会炒菜、收钱。由于 这些经营者法律意识淡薄，使得这种餐饮店的卫生状况令人担忧。 加之此类餐饮店无力支付高工资，因此不得不雇佣大量的零时工， 而零时工一般服务时间为几个月，因此我们总是见到各企业门口的 3 “长期招工”的招牌。这种人员的频繁更换更加大了食品安全事故 的发生风险。今年初，经市政府批准实施的关于鼓励社会投资促 进经济发展方式转变的若干实施意见中再一次降低了餐饮服务业 的办证要求。这虽然可以起到鼓励社会投资，促进就业的正面效果， 但另一方面也使得原来不具备餐饮经营资格的企业进入到行业中来， 大大加重了餐饮服务业证后监管的工作难度。 7、消费者食品安全自我保护意识淡薄。原因如下：一是低收入 群体需求成为低劣食品滋生土壤。辖区有很大一部分消费者是来深 务工人员，此类人群收入较低，消费能力较弱，对食品价格的敏感 度要远高于对食品品质的要求。很多时候，低收入群体就算心知肚 明三四元不可能做出两荤一素的快餐却也不得不购买果腹。一方面， 低收入人群只能支付得起很低的食品价格；另一方面，许多合格的 食品原材料价格在飞涨，巨大的市场需求之下，劣质食品自然满天 飞。二是游客群体的高流动性大大降低了食品安全宣传效果。盐田 区户籍人口少，旅游人口多，日均接待海内外游客 4.4 万人次，是 深圳最为人口倒挂的区域之一。面对此类人群，仅仅靠几次大型的 食品安全宣传活动显然不能取得普及食品安全知识的效果。同时， 我区接待的游客来自不同地区，饮食习惯不尽相同，对食品安全的 重视程度也各有差异，这些也都加大了此类人群食品安全事故发生 风险。而调研数据也支持上述论断，经了解，今年我区发生的食品 安全突发事件全部发生在低收入群体和游客群体。 8、食堂数据统计不准确。企业食堂尤其是工地食堂选址大多在 企业内部，一些小企业、小工地具有工期短、地点隐蔽等特点，再 加上工地饭堂一般由包工头个人承包，而这些人大多食品安全意识 较差，不会主动到食品安全监管部门对饭堂进行备案，这些原因造 成了食堂数据较难统计，给监管造成困难。 9、工地食堂监管难度较大，风险高。工地食堂具有时效短、流 动性大、规模小等特点，受工地老板个人意愿影响较大，在监管过 程中容易出现负责人不明确，整改不到位，拒不投入资金整改等现 象。 10.食品安全监管工作人员、经费严重不足，不能满足建设“现 代化国际化先进滨海城区”的新时期工作要求。 （1）新时期食品安全监管工作任务量大，要求高。据统计， 2010 年全区主要景区（点）共接待海内外游客 1617.05 万人次，宾 馆酒店招待所接待过夜游客 123.3 万人次。目前，随着辖区旅游业 的蓬勃发展，盐田区全区现有各类食品经营主体已达 1763 户，其中 与旅游业息息相关的餐饮服务主体就有 715 户。可以预计的是，当 建设“现代化国际化先进滨海城区”工作逐步推进后，盐田餐饮行 4 业会伴随旅游业迎来又一轮激增式发展。但与此相对的是，作为餐 饮业的主管部门盐田市场监管分局在机构改革后监管人员却大大减 少。例如，原卫生监督所仅在餐饮环节中负责食品安全监管的专职 工作人员就达 7 名。目前盐田区在餐饮、流通和生产三环节中专职 的监管人员却仅有二名，远远不能满足新时期食品安全监管工作需 求。 （2）重大活动食品安全保障工作任务日益加重，专业检验人员 严重不足。2010 年至今，盐田区承接的重大活动食品安全保障工作 就有 17 次。与激增的食品安全保障工作量形成鲜明对比的却是食品 安全快速检测人员的严重短缺。具体承担食品安全保障工作的盐田 市场监管分局至今尚未配备专职食品安全检测人员，这对为重大活 动有效提供食品安全保障以及对食品安全突发事件进行快速处置等 工作形成了严重制约。例如 8 月 10 日、11 日盐田市场监管分局临 时收到的沙滩音乐节的食品安全保障工作任务，时间紧、被保障人 数多，且由于该局食品安全快速检测人员短缺、监测能力不足，导 致该分局不得不暂停原计划的大运会比赛场馆及接待酒店的食品安 全风险监测工作，使得现有盐田区食品安全工作不能保证面面俱到， 万无一失。 （3）工作经费存在缺口，部分工作无力开展。以盐田市场监管 分局为例，该局虽不再承担区食安办的组织协调工作，但随着机构 改革之后的职能调整，却承担了除初级农产品之外的食品生产、流 通、消费等各环节的监管，也即所有食品监管的具体工作都是由该 局在承担，因此工作量不是减少了，反而是增大了。可随着区食安 办职责的移交，区政府给予的相关经费支持也一并划转。反之，划 入的餐饮环节监管工作，其经费与执法车辆却未相应地划入。使该 局工作经费捉襟见肘。 11.日常监管工作中，亟需探索创新食品安全风险监测体系，丰 富食品安全风险监测手段 中华人民共和国食品安全法施行后，国家已从立法的高度 对食品安全风险监测和评估工作作出规定。同时， 国务院办公厅关 于印发 2011 年食品安全重点工作安排的通知 （国办发201112 号）也对加强食品安全检验检测和风险监测评估等工作作出了具体 要求，而我区目前却并未就此项工作作出专题部署，仅将其部分工 作内容纳入到食品抽样检验工作中一并落实，使得此项工作在实施 过程中出现了诸多弊端： （1）信息滞后，不能为区政府决定提供参考材料。我区目前的 “三环节”食品检测工作是由市市场监督管理局主导，盐田区分局 配合的工作模式。每年只有在年底的时候才能向市局索要上一年度 5 的检测数据，并且此数据并无具体明细，只能显示出上一年度辖区 内的食品安全总体情况，根本无法确定辖区内上年度的食品安全高 风险点和全年食品安全的月度变化情况，无法在区政府相关行政决 定时给予有力的数据支持。 （2）检测任务繁重，基层工作人员不堪重负。根据关于印发 深圳市市场监督管理局 2011 年食品安全抽样检验工作方案的通知 （深市监食字201090 号）的工作部署，我区在今年的三环节食 品安全抽检任务为 5123 批次，几乎每周都有抽样任务下发，大大增 加了基层的工作任务。并且按照市局的要求，监督检验结论为不合 格的报告一律要对生产经营者进行立案查处，仅今年上半年盐田市 场监管分局收到的不合格报告已达 350 余份，各监管科执法人员疲 于处罚，无暇开展其他规范管理工作，食品安全监管工作有进入以 罚代管的不良趋势。同时由于处罚量激增，导致部分经营者不理解， 很多工作难于开展，部分基层执法人员对此也有抵触情绪，抽检工 作陷入了群众不知道、基层不支持、商家不配合、效果不明显的怪 圈。 （3）检测工作人员不足，很多监测工作被迫停止。市检测院是 我区“三环节”食品安全检测工作中主要的食品安全技术支持机构， 但由于其检测能力有限，尚不能满足机构改革后猛增的检测需求， 使得我区不得不搁置部分监测工作。例如，今年 8 月，大运会沙排 场馆曾提出对高温下存放的矿泉水进行检测的要求，但由于大运期 间市检测院只有 1 组抽样人员在开展日常工作，分身乏术，导致此 项监测工作只能停止。 不可否认,接连不断的食品安全问题已给公众的健康带来了损害,也 损害了政府部门的威信。所以说,确保食品的质量和安全,考验着政 府职能部门的执政之德和执政之智。从政府的公共服务职能来说， 打造无毒餐桌，理应是民众的最低诉求，纵使市场经济的利益触角 无限放大，食品安全底线也应断然死守，这应是普适的价值认同。 三、借鉴 发达国家的成熟经验表明，食品安全监管必须实现体制上的独 立性，比如美国食品药品管理局，欧洲食品质量安全监督局，除了 其具有法律赋予的权威外，对涉及食品安全的种植养殖、初级加工、 运输、销售、消费环节，全程监管，建立了有效的问责机制。 在德国为了保证食品安全，德国对食品生产和流通的每一个环 节都进行严格的检查和监督。无论是屠宰场还是食品加工厂，无论 是商店还是食品在转运过程中，食品必须处在冷冻状态，不新鲜的 肉绝对不允许上市出售。 6 英国是较早重视食品安全并制定相关法律的国家之一，其体系 完善，法律责任严格，监管职责明确，措施具体，形成了立法与监 管齐下的管理体系。英国相关法律法规涵盖所有食品类别，涉及从 农田到餐桌整条食物链的各个环节。英国食品安全监管一个重要特 征是执行食品追溯和召回制度，监管机关如发现食品存在问题，可 以通过电脑记录很快查到食品的来源，一旦发生重大食品安全事故， 地方主管部门可立即调查并确定可能受事故影响的范围、对健康造 成危害的程度，通知公众并紧急收回已流通的食品，最大限度地保 护消费者权益。 香港食品安全监管有完善的问责制度，当有问题出现时，厂商 和公司负责人都会被追究责任，或法律上的诉讼。风险传达是香港 另一条重要经验，目的是用简单明了的语言向消费者和业界等有关 人士提供有用准确的相关资讯。每次当香港发生重大食物问题，在 港府新闻发布会后，报纸、收音电台、及电视台都会广泛报导和阐 明事件，让市民充分了解事情的真相和严重性。 四、建议 1.进一步强化食品安全政府监管责任 今年三月，国务院下发了国务院办公厅关于印发 2011 年食 品安全重点工作安排的通知 （国办发201112 号） ，对 2011 年 食品安全重点工作进行了明确部署。通知中指出， “强化地方政府的 责任。地方政府要将食品安全工作列入重要议事日程，加强对本行 政区域食品安全工作的统一领导、组织和协调。 ”同时，按照中华 人民共和国食品安全法及其实施条例的要求，各级政府应切实履 行对本行政区域食品安全工作统一领导、组织、协调的职责，将食 品安全纳入各级政府目标责任考核体系。对法律法规没有明确规定、 职能分工比较模糊的监管领域，对监管工作中出现的缝隙和空档， 要及时协调明确主管部门，确保食品安全各领域、各环节有人抓、 有人管、有人负责。国内城市中，上海市已经明确提出了要在“十 二五”期间，将进一步完善“两级政府、三级监管、四级网络”的 食品安全监管体系，实行“首责管理制、属地管理制、责任追究制” ， 将食品安全监督管理工作纳入各级政府的目标考核，每年对各区县 政府食品安全工作进行评议、考核的食品安全政府工作目标。而上 海市也是国内食品安全监管工作开展较好的城市之一，由此可见只 有使政府在食品安全方面切实担负起“负总责”的责任，才能使食 品安全监管职责落到实处。 2.加强职业道德教育：道德对于市场经济的意义，无需多言， 而如何拯救道德，却是一项系统工程。无论现代化的流水线，还是 传统的小作坊，生产过程都可谓“天知地知良心知”，而消费者只 7 能“眼不见为净”，既然笃定的收益远远大于预想的风险，劣币驱 逐良币的逆淘汰现象就会发生，不闯红灯就会落后的“红灯效应” 就会被放大，避免食品生产企业的“道德风险”也就无从谈起。对 渎职失职行为要严肃责任追究，绝不允许在工作中推诿扯皮。因此， 一个社会如果道德滑坡，食品安全往往是重灾区；反过来讲，提升 食品安全指数，道德重建是重要一步，要在全区大力加强道德文化 建设，形成讲诚信、讲责任、讲良心的强大舆论氛围，才能止住道 德的滑坡。 3.推进企业诚信体系建设：市场经济既是“法治经济”，也是 “诚信经济”，强化企业主体责任，建立起以企业责任为基础、社 会监督为约束、诚信的效果可评价、诚信奖惩有制度的食品工业企 业诚信体系，制定并实施食品安全工作方案和食品安全诚信建设的 行业标准，建立食品违法信息公开制度，曝光违法违规企业黑名单。 所有食品生产经营者都要建立安全信用档案，严格执行市场退出机 制，严重违法者不允许再涉足食品行业。 4.营造依法整治的氛围：法律和道德也是互相关联的，执法必 严、违法必究，对有道德的企业和个人可以起到保护的作用，对违 法乱纪、道德败坏者是一种威慑。只有法律站稳了阵脚，道德才不 至于在利益面前无限后退。在一个法治社会，只有罪与非罪，不存 在避风港与特权区，所以当务之急应该加强法治。其实，发达国家 也经历过食品安全危机，如美国的“肮脏食品加工厂”，欧洲的疯 牛病，日本的毒大米。推动各国走出危机的最大启示，是用系统的 制度呵护良心，用严苛的法律捍卫道德。美国法律规定,无论金额大 小,只要有制假或售假的行为就构成犯罪。让犯罪者承担应有的刑事 责任，使不法分子付出高昂代价，对违法行为给予最大震慑，使其 不敢以身试法，才能防止道德滑坡，才能从根本上解决食品安全等 问题，才能保证社会健康有序的发展。 5.引进先进管理技术：应进一步加强技术支撑体系建设，提升 科学监管的能力和水平。推行食品安全电子检测系统、建立食品电 子台账，实现电子监管食品质量监控和食品流向可追溯性。通过汇 总、分析，有助于市监局对突发事件，运用网络实施快查、快处、 快反馈和及时预警，变“ 事后被动查处” 为“事前预警防范”。 6.建立完善的信息披露机制：对食品安全有关的重要信息进行 详细的披露，这不仅有利于监管和自身管理的提升，更是重建公众 信心和对品牌信赖的必然之举。媒体可以适时发布来自权威研究机 构的食品安全相关信息，从而对监管部门形成监管压力。支持媒体 舆论监督的同时，各部门资源共享、信息互通，形成合力，及时发 8 布信息，加强正面引导，做到信息公开透明，第一时间回应社会关 切。 7.实现食品全程无缝监管：食品行业产业链条长、环节多，监 管力量分散，食品安全监管一旦不及时，极易导致小事拖大，大事 拖炸，所以强化监管是重要的突破口。应从问责“ 查处比曝光慢半 拍”现象入手，铁腕查处失职渎职、以权谋私、执法腐败、部门牟利 等行为。落实政府监管职责，要全面加强食品安全监管，横向到边， 纵向到底，构建广覆盖的监管格局，消除死角盲点。健全食品安全 综合协调机制，增强监管合力。明确各监管部门的职能范围，加强 问责，明确追究责任的程序，提高监管效率。完善常态监管机制， 多开展背靠背检查、飞行检查、交叉检查。加强食品安全风险监测、 评估和预警，主动发现问题，有重点地加大监管力度。加大处罚力 度，对食品安全违法违规行为，依法采取最严厉的处罚措施，不断 提高违法成本，让违法分子付出高昂的甚至付不起的代价。彻底走 出交叉纠结的治理乱象，通过相对集中统一管理，从体制机制上不 断健全完善，形成长效监管机制。 8.实施食品追溯制度：促进食品生产、加工向规模化和组织化 发展，加快推进粮食、蔬菜、生猪等基地建设，推进全区肉类、蔬 菜、水产品等可追溯系统建设，实现对食品从农田到餐桌整个过程 的有效全程监控制度。 9.引入“社会治理”观念：由于食品问题涉及各种利益关系和 行为主体，单一地突击哪一方都不能有效解决，即在社会利益和主 体多元化的现代社会，政府只有让企业、民间组织、社区等主体共 同参与治理，运用法律、市场、协商、行政等手段，才能有效地治 理，因此，食品问题的治理，不仅急需对生产者、监管者、销售者 等多个主体进行有效的权力制约和立法跟进，更需要引入社会力量 参与食品安全的监督监管。要鼓励全社会参与监督，如果将食品安 全看作一场战役，在政府机构之外，应该充分动员并培育食品行业 组织、消费者协会、食品质量检验和认证机构、各类卫生健康组织 以及媒介组织。这些组织不仅能够承担信息传播、食品安全教育的 职能，更重要的是，一旦政府机构监管不力，作为社会性的制衡力 量，它们将对不法企业和个人施加压力。强化信息收集，建立食品 安全有奖举报制度，充分发挥群众的监督力量，让不良分子老鼠过 街人人喊打，无藏身之地，从而净化食品市场。就食品安全领域来 说，要重视行业协会在制定行业标准以及规范行业自律方面的作用 和独立性。 10.成立食品安全风险监测站，切实加强专业化食品安全监管队 伍建设 9 目前，我国食品安全问题已经从制售假冒伪劣食品行为转变为 向食品中非法添加化学用品的行为。其特点是隐蔽性更高，危害性 更大，也更不利于监管。以往我们眼看手摸的监管方式已经越来越 不适应食品安全监管工作的要求。为适应新形势下的食品安全监管 工作，建议区政府组建“盐田区食品安全风险移动监测站” ，由盐田 市场监管分局负责