关于推进城乡一体化的难点与对策

关于推进城乡一体化的难点与对策 当前时期，推进城乡一体化是建设社会主义新农村、构 建和谐上街的重大举措，对于贯彻落实十六届五中全会和十 七大精神，牢固树立科学发展观，推进上街区域经济社会全 面协调可持续发展具有重要意义。近几年来，我区的城乡一 体化发展工作相继在城乡空间布局、城乡基础设施、城乡产 业发展、城乡劳动与社会保障、城乡社会事业等重点领域进 行了有益的探索与实践，并已取得了较为明显的成绩。但是， 要面对城乡一体化这项涵盖经济、社会、文化等方面的综合 性、系统性工程的研究课题，仍然需要我们不断去学习研究， 以期寻求破解难题，推进城乡一体化发展工作。为此，试就 有关城乡一体化发展进程中的难点进行简要分析,并提出一 些粗浅认识，以供参考。 一、城乡一体化发展的难点 推进城乡一体化发展的难点主要集中于四个方面：一是 现行 “城乡 二元制” 的户籍管理体制以及对于附加于户籍制 度之上的各种利益关系的处理，仍然存在着“壁垒高筑、坚冰 未除” 的探索摸索 阶 段。从表面上看，户 口不过一张纸，说废 不就废了么，为什么国家迟迟没有出台这个政策，为什么一 些地方改革之后又走回头路呢？这是因为，薄薄一本户口簿， - 2 - 却有太多的“附加值 ”。我国户籍制度背后承 载的劳动就业制 度、医疗保健制度，以及在接受教育、转业安置、通婚、子女 落户等方面衍生出的许多具体规定，构成了一个利益向城市 人口倾斜、包含社会生活多个领域、措施配套、组织严密的 体系。户籍制度改革，绝非改掉一纸户口所能解决。如农民 转为城市人口，即“农转非” 之后必将要面 对教育、就业、社会 保障等一系列由户籍衍生、引发的经济社会问题，因此，户 籍制度改革不可能实现“单兵突进” ，必 须要与相关的制度实 行同步改革：社会保障制度、就业制度、教育制度、土地制度 等。 二是公共财政体制及政府公共服务体系的建设进程，在 一定程度上决定了城乡一体化发展的方向、内涵和实质。即 城乡一体化发展水平取决于地区公共财政（政府公共服务） 覆盖城乡的能力及基础。其中公共财政体制及公共服务体系 的建设又是衡量一个地区的经济发展水平的重要因素，做好 城乡一体化，前提是要有可以承载经济社会全局发展的资金 投入机制，如果没有充裕的资金投入，则会面临“巧妇难为无 米之炊”的困境。据有关数据表明，到 2010 年，我区的地区生 产总值、规模以上工业增加值、地方财政收入，将力争分别 达到 150 亿元、100 亿元、10 亿元；城镇居民可支配收入、农 民人均纯收入将力争分别达到 2 万元、8 千元。为此，在前期 奠定政策、经济等方面的坚实基础是顺利推进城乡一体化发 - 3 - 展的关键。 三是覆盖全区的社会保障体系建设，滞后于城乡一体化 发展的工作进程。在当前城市化与工业化加速进程中，伴随 着一个突出问题是如何做好失地农民的安置及社会保障工 作。在原有的体制下，农村土地既是作为农民的生活及养老 保障替代品，又是农民的“命根子” ，在社会保障覆盖面有限 的情况下，对于“三 农” 层面而言，起着不可低估的 综合作用。 为此，对于城乡一体化发展的核心内容，实施三集中，即“农 民向社区集中”、 “工 业向园区集中”、 “土地向 规模化集中” ，必 须提前着手解决一些“ 相关的制度性安排 ”。例如探索建立完 善农村土地流转的有偿使用、转让制度，以及探索城乡社会 保障一体化的新型工作机制。 四是搞好城乡一体化发展，对于实施“工业强区、三产兴 区” 战 略，尚缺少一批较为明显、特色突出、形成规模的重大 产业发展主体及项目。产业发展是城乡一体化发展的首要任 务，即响应“ 发展才是硬道理 ”的号召， 谋划经济发展全局工 作。城乡一体化离不开经济社会发展，而经济社会发展离不 开发展载体与平台，即产业发展主体及项目。以新农村建设 为例，搞好贫困村搬迁及村改居等工作，仅是新农村建设的 一项内容，关键是如何形成农民兴业致富、村街产业发展的 可持续发展机制。为此，在城乡产业发展一体化上，要整合 资源，打造载体，更要树立“项目强区”、 “项目兴业”的意识，以 - 4 - 项目为载体进行招商引资，把项目建设作为调整结构、平衡 城乡差别、实现城乡可持续发展的重要举措。 二、对策及建议 （一）广泛宣传，切实加强组织领导 推进城乡一体化是一项涵盖经济、社会、文化各方面的 综合性、系统性工程。在实施过程中，要加大宣传力度，充分 调动群众参与的积极性，为全面推进城乡一体化建设创造良 好的社会氛围。充分发挥城乡一体化工作领导小组的作用， 切实加强对城乡一体化工作的指导、协调和监督检查。 （二）积极探索，加快体制改革步伐 择机推进行政体制改革，实行城乡一体化管理。适应经 济社会发展的新要求，适时调整行政区划，撤村建居和迁村 并点，为优化资源配置和空间布局奠定基础条件。 适时探索户籍制度改革，建立城乡一体的户籍管理制度。 打破“ 二元制 ”户口管理体制， 实行户籍 “一元化”管理体制。 实行户口迁移条件准入制，以法制化、证件化、信息化为主 要手段，逐步取消户口的附加功能，建立与社会主义市场经 济体制相适应的新型户籍管理制度。继续实行鼓励引进人才、 投资兴业的户籍政策，加快推进外来人口本地化。 （三）创新思路，完善各项配套政策 1、坚持最严格的耕地保护制度，加快征地制度改革，健 全对被征地农民的合理补偿机制。积极探索农村宅基地新安 - 5 - 置办法，在统一规划的基础上，通过宅基地置换、公寓式安 置的途径，使农民低成本进入城市居住生活。 2、建立完善农村土地流转的有偿使用、转让制度，推进 土地向规模经营集中。在充分保障农民土地承包权益及农民 自愿的基础上，采取有偿转让、互换、转包、租赁、反租倒包、 入股以及组建股份制农业企业等多种方式，促进农村土地流 转。 3、建立完善的培训就业服务网络和运行机制。加强对农 民的实用技术、技能培训和创业培训，不断提高农村劳动力 转移和农民市民化的能力。支持各类社会教育培训机构承担 农村职业培训任务，开展多领域、多渠道、多形式的职业教 育和技术培训活动，鼓励企业对农民工进行岗前、岗中职业 技术培训，培养有文化、懂技术、会经营的新型农民，提高农 民的整体素质。 （四）建立机制，强化财政保障功能 1、加快建立公共财政体制，坚持“多予少取放活” ，加大 对农村公共设施、社会保障、社会救助、文化教育等满足人 民公共需要的投入，加快建立农村社会保障、公共事业建设 基金，扩大公共财政覆盖农村的范围。重点保证传统农业的 现代化改造、农村社会事业发展、社会保障体系建设、农民 基本素质和基本技能培训及交通、水利、生态等基础设施建 设的资金需求，均衡城乡经济社会发展水平。贯彻以工促农、 - 6 - 以城带乡的方针，调整财政扶持农业、农村发展的资金支出 结构，统筹安排政府财力，改善农村生产生活条件和整体面 貌，提高农村居民享受公共服务的水平。 2、加快建立政府主导、市场运作、主体多元、共同参与 的城镇建设投融资新机制，提高基础设施和社会事业项目的 产业化水平，鼓励社会资本和外资参与城镇基础设施、公共 设施、公益设施的投资和经营，为加速城市城镇发展步伐注 入新的动力。充分发挥土地级差效益，实行土地有偿使用招 标的市场动作，进行农村土地使用权的拍卖转让，实现土地 增值和滚动开发。 （五）项目支撑，加大招商引资力度 进一步强化“项目强 区” 、“项目兴业”意识 ，以项目为载体 进行招商引资，把项目建设作为调整结构、平衡城乡差别、 实现城乡可持续发展的重要举措。重点抓好一批提升我区产 业竞争力、提高城市品位、改善生态环境的重要建设项目， 逐步形成规模化、园区化、生态化的工业发展新格局