关于扶贫和农村弱势群体救助的调研报告

榆社县“十二五 ”规划重点 课题调研材料之五（ 2010.11） 关于“十二五”扶贫攻坚和 农村弱势群体保障的调研报告 按照县委关于“十二五 ”规划重点课题调 研的安排部署，扶贫 攻坚和农村弱势群体保障课题组会同县扶贫办、下乡办、民政局、 残联、老龄委及财政局、统计局等单位，进行了认真细致的调查 研究，现结合调研情况，提出一些粗浅的思考和建议： 一、我县的贫困现状及农村弱势群体保障面临的现实 （一）贫困及农村弱势群体的界定 贫困在在扶贫实践中分为绝对贫困和相对贫困两种状态，我 国的扶贫政策在 2007 年前，有两个扶贫标准，一是 1986 年制定 的绝对贫困标准，把 1985 年农民年人均纯收入低于 206 元的农 村人口定为扶贫对象，后来此标准随物价调整，到 2007 年时为 785 元。二是 2000 年制定的低收入标准，即农民年人均纯收入 在 865 元以下，在绝对贫困标准和低收入标准之间的为低收入人 口。到 2007 年底，低收入标准调整为 1067 元。 2008 年底，我国宣布上调扶贫标准，把绝对贫困标准与低收 入标准合二为一，统一提高到农民年人均纯收入低于 1196 元， 取消将农村绝对贫困人口和低收入人口区别对待的政策。 2 “弱 势 群体 ”的提出源于扶 贫工作不断深化，随着 贫困工作内 涵和外延的拓展，弱势群体的扶助逐步成为扶贫救助的重要对象 与内容。根据时下关于弱势群体的一般解释，农村弱势群体在狭 义上一般可以理解为包括以下两类人群：一是农村中无劳动能力、 无生活来源、无法定赡养和抚养义务人的残疾人、孤寡老人和未 成年人，即传统的五保户；二是农村贫困人口。在我们县，由于贫 困的面积较大，上述两类人群大体重合。 （二）我县的贫困及农村弱势群体现状 榆社县的贫困现实可以用一句话概括：县穷、民贫、发展水 平低。县扶贫办的统计数字显示：按照国家最新的年人均纯收入 低于 1196 元的贫困人口标准，截止 2009 年底，全县贫困人口 19636 户，7.12 万，共 200 个贫困村，分别占全县行政村总数的 72.7%，全 县农户总数的 71.9%和全县农业人口总数的 74.8%、全 县总人口（统计数字 13.23 万人）的 53.8%。全县现有人口在 400 人以下的、生产生活条件恶劣的边远山村 140 个，占全县行政村 总数的 51%，涉及 9488 户，30293 口人，占全县农业人口的 26.11%。 2009 年榆社县农民人均纯收入 2296 元，仅仅是全国平均水 平 5153 元的 44.55%，全省平均水平 4244.10 元的 54.1%，晋中市 全市平均水平 5193.83 元的 44.2%。 “十一五”期间的前四年间，全国农民人均纯收入年均实际 3 增长，是改革开放以来最快的增长时期之一，而同期我县 农民人均纯收入年均增长 4.6%，比全国平均水平低 3.7 个百分点， 只相当于全国平均水平的一半，增长幅度已经连续下跌，年均下 跌 2.3 个百分点。 按照狭义的弱势群体统计，截至 2009 年年底，全县共有农 村五保户 1234 人（其中残疾人 624 人），比例不是很大，只占全 县总人口的不到 1%。截至 2009 年底，全县共有残疾人 9511 人， 占全县总人口的 7.2%，其中贫困残疾人 7897 人，占全县贫困人 口总数的 11.1%。 （三）我县扶贫攻坚及农村弱势群体保障面临的机遇与挑战 “十一五”的五年间，我县虽然遭受金融危机重度冲击，但是， 经过县委、政府及有关部门的努力，扶贫攻坚及农村弱势群体保 障在艰难形势下取得较好的成绩，为“ 十二五” 期间进一步推进扶 贫攻坚和做好农村弱势群体保障奠定了基础。十七届五中全会通 过关于“十二五 ”规划的建 议，在政策层 面为我县扶贫攻坚及农村 弱势群体保障带来一些机遇： 一是国家民生投入力度进一步加大，对教育、医疗、交通等 社会公共服务领域及社会保障的资金投入在“十二五” 期间会有 一个较大幅度的增长和完善。二是扶贫力度进一步加大，扶贫标 准进一步提高，将会对我县的扶贫攻坚带来积极影响。三是拉动 内需和国民收入倍增计划的实施将对我县城乡居民收入水平提 4 高起到积极的促进作用。四是经过多年的努力，我县在农业产业 发育及旅游等新兴产业开发上积累了一定的产业基础，在扶贫开 发及新农合等农村社会保障机制建设方面取得了一定的成效。五 是汾邢高速路开通。 但是，从我们县“十一五 ”期间的贫困现实及脱贫状况来看， 我县的扶贫攻坚及农村弱势群体保障工作在未来“十二五” 期间 也将面临更严峻的挑战： 1、国家政策机遇的不确定 扶贫攻坚及农村弱势群体救助对于我们这样自身经济实力 及财力薄弱的县份来说，在立足自我的基础上充分争取上级政策 及资金支持是扶贫及保障工作的必经之路。我县自 2000 年未能 列入国家扶贫开发重点县以来，在享受国家项目投资及政策资金 补贴等方面损失巨大，以 2007、2008 年为例，两年间左权县享受 的上级财政补助收入为 5.8866 亿元，而我县享受的上级财政补 助收入仅仅有 1.6823 亿元，相差 4.2043 亿元，差额几乎相当于 我县历史最好时期 2007 年的财政总收入，由此可见失去国家级 贫困县以来的十年间我县累计损失政策资金高达数十亿，如此巨 额的资金扶持机遇丧失对于我们榆社来说是既影响当代又影响 未来长远发展的重大损失。尽管县委、政府及全县上下做了很多 努力，但是目前能否进入“十二五” 期间 的扶贫开发重点县范围， 局势仍很多不确定因素，倘若再次被排除在“十二五” 国家扶贫开 5 发重点县之外，则由此导致的政策、资金和发展机遇损失对于我 县的扶贫事业和其他社会事业发展来说已经无法用数字衡量。 2、宏观经济环境及县域经济的影响 2008 年全球金融危机影响以来的宏观经济环境至今仍未全 面复苏，受此影响，县域经济依旧在低位徘徊，华能榆社电厂和 榆化公司两大龙头企业效益没有出现明显好转。截至今年 5 月底， 华能榆社电厂累计亏损 1.52 亿元，而且短时期内电价稳定及煤 电倒挂现象朝向企业利好方向改变的可能性仍然较低。榆化公司 在“ 十一五” 的后期连续 三年苦苦支撑， 虽然度过了难关，呈现向 好发展，但仍属恢复性好转，甚至呈现振荡性好转，企业效益未 出现根本性好转。尽管县委政府以前所未有的力度开展了“大招 商大引资” ，但是可以支撑或 带动县域 经济发展的大项目落地孕 育工作量很大。而今年下半年以来逐渐加大的通胀压力，也给“十 二五” 扶贫 及救助工作开局形成了很大的压力，必然使扶贫及保 障效果大打折扣。最紧要的是持续低位徘徊的经济、逐渐加大的 通胀压力，和越来越高的收紧信贷闸门的呼声，以及近期央行上 调利率的政策信号，国家 11 月 16 日又将上调 0.5 个百分点准备 金，都显示出宏观政策环境收紧的可能，这将直接对我县工业企 业和民营企业融资，乃至农民专业合作社和农民贷款产生明显影 响，并极有可能直接影响到扶贫项目贷款的投放量，从而对长期 以来占据扶贫工作主要地位的“造血式 ”项目扶贫方式产生影响， 6 制约扶贫攻坚的推进力度。 3、县级财力的弱化及社会扶贫救助力量的薄弱 基于县域经济整体实力薄弱基础之上的县级政府财政实力， 再经受金融危机打击和宏观经济缓慢复苏的影响，更是呈现弱化 态势，2008-2009 年，我县财政收入连续两年下跌，年平均跌幅 为 20.2%，财政收入的连续减少和可用财力的入不敷出使得原本 就勉力维持的扶贫及保障资金在未来“ 十二五” 期间或将面临更 大的压力。 同时，由于县域经济及社会发展滞后，社会扶贫及救助力量 发育滞后，没有形成具有一定规模的社会扶贫救助力量，没有具 备规模的社会扶贫救助资金及成熟的社会扶贫救助机制。 4、贫困人口比重大及新标准实行后的贫困面扩大趋势 与我们县在政府和社会两个层面扶贫救助实力弱小相对应 的却是大比重的贫困人口规模，以及高需求度的需要救助人群。 而且，按照国家最新的贫困标准，我县的贫困面相对以往有一定 程度的扩大，随着国家近年来财政实力的迅速上升及对民生的关 注提升，特别是中央关于“十二五” 规划建 议已经明确提出“提高 扶贫标准” ，因此，贫 困标准和保障标准在 “十二五”期间仍存在继 续上调的可能。财政用于扶贫及保障的资金实力不足，而扶贫及 保障工作面对的客观条件也会更加困难，那么扶贫及保障能力及 实施力的相对衰退与贫困及救助标准的提高，必然会使贫困面不 7 减反增的压力加大。 5、农业产业发育不足及农民自我发展能力较低带来的返贫 压力 尽管近年来我县在农业产业发展上倾注了相当大的力量，付 出了很多努力，也收到了明显的成效，以大棚蔬菜为主的设施农 业，以笨鸡养殖为主的畜禽养殖业和以黑小米为代表的小杂粮等 取得长足发展。但是，与县外的发展水平相比，我县的农业产业 化水平还比较低，近年来一些发展较好的农业产业基本上还处在 萌芽发育阶段，规模化和集约化水平低，农产品加工企业龙头工 作弱，甚至是简单的筛选加工包装基本上是作坊式生产，加工能 力小，附加值低，拉动作用辐射作用还不能为广大农民提供高覆 盖面的稳定高效的收入来源，也无法为农民培育和保持一定的自 我脱贫和发展能力提供产业平台及环境支持，从而在一定程度上 潜藏着返贫的压力和风险。受县域经济整体水平及脱贫成效制约， 我县农民的自我增收能力和自我发展能力较低。县域农业产业化 水平低、农民现实增收能力低和长远发展能力低，不仅在根本上 制约扶贫进程，而且会潜藏较大的返贫压力，因此，未来五年能 否将返贫率控制在“ 十一五” 期间的 9.4%并有所下降存在相当难 度。 6、扶贫及保障工作进入攻坚和提升阶段后的客观制约相对 上升问题 8 经过 20 多年的扶贫攻坚，一些自然条件好、交通区位便利、 人口素质较高的乡村基本上摆脱了贫困，其余未脱贫的乡村大部 分属于自然生产条件较差、交通不便利、劳动者素质较低的一些 边远村庄。根据扶贫办的统计资料，全县现有人口在 400 人以下 的、生产生活条件恶劣的边远山村 140 个，占全县贫困村总数的 70%，涉及 30293 口人，占全县贫困人口的 42.5%。从传统的五保 户保障模式，到农村低保、农村高龄优待、残疾抚恤等，农村弱势 群体保障经过多年的发展到“十一五” 末基本实现了从无到有的 覆盖，开始进入一个全面提升的时期，而我县由于发展水平低、 速度慢，农村保障面大、保障人口比重高，保障任务更加繁重。面 对这样的现实，综合考量我县国家扶贫开发重点县政策机遇不确 定， “十二五” 期间的扶 贫及保障工作面 临的客观制约明显相对上 升，成为影响制约我县十二五期间扶贫攻坚及农村弱势群体保障 的主要因素之一。 二、关于“十二五”规划中扶贫攻坚及农村弱势群体保障 的建议 （一）关于规划目标的建议 “十二五” 期 间的扶贫 攻坚及农村弱势群体保障工作， 应该致 力于以下几个目标： 一是贫困人口绝对数量的稳定减少和相对比重的稳定降低， 农民生活显著改善，到“十二五” 末全县农 村贫困人口比“十一五” 9 末下降 75%，减少 5.34 万人，贫困人口占总人口比重下降 40 个 百分点，下降到 13.5%，农民生活显著改善，农村家庭耐用消费 品拥有率达到 70%。 二是农业产业化水平稳定提升，对农民增收的支撑能力稳定 提高，农民年人均纯收入达到并保持 9%的年均增长幅度，比“十 一五” 期间 的年均增 长幅度预计提高 4.4 个百分点，实现农民年 人均纯收入到“十二五 ”末增长到 3530 元。 三是扶贫及保障对象的生活标准和救济质量显著提高，其自 身增收和发展能力明显增强，生活和发展环境明显改善。人口在 200 人以下的生产生活条件艰苦不适宜居住的边远山村全部实现 搬迁，提高农村五保户、残疾人扶助标准及农村最低生活保障标 准，把农村高龄优待金标准提高到每日 3-5 元，农民合作医疗参 合率、农村养老保险参保率和农村危房改造率达到 100%。 四是扶贫及保障机制实效性和效益性明显提高，扶贫及保障 工作更加扎实有效、体现公平。扶贫工作“ 面上着力、以面带点” 的大扶贫机制和保障工作“点上落实、面上提升” 的无缝覆盖机制 建立健全并良好运行。 五是全县综合经济实力明显上升，财政对扶贫及救助工作的 投入明显加大，教育、医疗、文化、交通等基本公共服务均等化水 平进一步提高。到“ 十二五” 末实现农村幼儿教育列入 义务教育范 畴，普及高中教育，农村助学、助医等贫困救助全覆盖，村村拥有 10 标准化卫生室和文化体育活动场所，50%以上的农村“村村通” 实 现县乡公路标准改造。 （二）主要增收的产业模块及路径 1、产业增收 在产业增收上围绕“1125”思路，到“ 十二五” 末努力实现“人 均一亩核桃园、人均一亩高效田、户均 2 头牛和户均 50 只笨鸡”， 发展核桃、设施蔬菜或小杂粮、肉牛和笨鸡产业。 2、劳务增收 加强农民职业技能培训，促进劳动力转移就业，扩大劳务输 出规模，增加农民工资收入。 3、政策性增收 严格执行国家粮食种植补贴、退耕还林补贴等各项补贴政策， 使国家补贴成为农民一项稳定收入。 （三）主要措施 1、积极争取上级政策和资金支持。最紧要的措施应该是全 力争取列入国家扶贫开发重点县，争取国定贫困县就是争取享受 国家优惠政策的资质，这是实施“十二五 ”扶贫的重要工作。同时 在规划制定及实施过程中，既要立足我县实际，也要注意与国家 及省市有关规划的衔接与互动，把我县的扶贫及救助工作融入到 国家及省市的规划中去，在上级的规划中寻找有利于我们的政策 机遇，从国家政策的根本上争取对我县扶贫及保障工作的政策和 11 资金支持。 2、加快县域经济发展，提升农业产业化水平。加快县域经济 发展，是推进扶贫工作和提高保障水平的根本之路。针对后金融 危机时期的宏观经济形势和县域微观经济环境，我县要进一步梳 理并明确“ 引进大项 目强县、培育主产业兴农、发展多品类富民” 的经济发展路径，进一步加大招商引资力度，倾全力吸引一些足 以在较长时期内推动并支撑我县经济社会发展的优势项目和可 持续项目，同时增强县域工业对农民的吸纳能力，提高农民转移 就业率；进一步加大培育农业主导产业的力度，进一步巩固和确 立初具规模的小杂粮种植、养殖和设施蔬菜三大产业的主导地位， 并围绕三大重点加大投入，下大力气扩大产业规模，延伸产业链 条，提升产业级次。要结合既定的农业 24 字方针及“西搞水、东 采煤、中增绿”的经济 区域带状规划，整合国家及省市县乡产业扶 持政策及资金，以扶持小杂粮、笨鸡、干水果、畜牧产品加工为龙 头，以设施农业特别是万亩蔬菜大棚建设为重点，以干水果经济 林和小杂粮及养殖为依托，以农业产业项目实施为抓手，以农业 基础设施建设为保障，以加大金融支持为动力，集中力量分步实 施，扩规、提速、上档、引深，循序渐进，全力打造绿色农业产业， 力争在“十二五 ”期间 将农业产业化水平提升到一个新高度。 3、综合推进农业区域规划和中心村镇、特色村镇建设。移民 扶贫是解决交通不便、生产生活条件恶劣边远村的根本办法，全 12 县日前百人以下的行政村 22 个，已搬迁 3 个，18 个村中有 14 个 村 720 人应当搬迁。100 人以上的，除特殊情况外，应加大中心村 建设，重要是医疗卫生、幼教、商业网点、交通，提高中心村在服 务方面的辐射功能，移民搬迁不能简单地按人口数搞“一刀切” ， 要以解决制约发展条件和生活环境条件为标准，条件好的留下来 创业，条件差的迁出去发展，要探索产业移民、劳动力转移就业 移民、创业移民等多种形式。 4、加大投入，加强农业基础设施和扶贫保障设施及场所建 设。扶贫及保障工作的关键在于财政投入，财政投入要坚持救助 投入与开发投入相结合。 “十二” 五期间 ，农村扶贫及保障财政投入 要与社会主义新农村建设相结合，重点着眼于增强农业的综合生 产能力、抗风险能力和市场竞争能力，加强农业基础设施建设， 尤其要配合全县农业产业规划和发展设施农业特别是万亩蔬菜 大棚，搞好水利设施等配套建设。同时，着力改善贫困农村的交 通条件，在村村通的基础上循序渐进提高交通设施标准和覆盖水 平。在保障方面，要重点加大农村敬老院、残疾人康复中心、生活 无着未成年人救助中心以及幼儿园、卫生室和文化体育活动中心 等设施及场所建设的财政投入力度，努力实现乡村“四个一” ，即 每个乡镇都有一所敬老院，行政村（或中心村）“三个一” ，即每个 村都有一个规范幼儿园、一个标准化卫生室和一个文化体育活动 中心（场）。 13 5、创新扶贫及保障机制，提高扶贫及保障措施的针对性、效 益性和公平性。要把扶贫及保障机制的创新完善作为“十二五” 期 间扶贫保障工作的一个重点，要转变大锅饭式平均用力模式和工 作思路，探索建立和完善产业扶持整体扶贫机制，围绕具有相对 优势和县域特色的主导产业进行整合一体式扶贫开发，在主导产 业发展规划指导下统筹使用扶贫资金，以政策和资金推动产业， 以产业带动农户。在到户扶贫资金的使用方式上大胆探索，创新 尝试农户以到户扶贫资金入股龙头企业或者组建农民资金互助 组织的方式，拓宽到户扶贫资金增值增收渠道