公共交通发展政策保障体系设计

10 公共交通发展政策保障体系设计 汕头市的公共交通发展政策 通过国内外经验总结和针对汕头市城市特点的分析，可以得出以下结论：汕头市 在城市不断发展的情况下，单纯依靠道路网的建设已经无法满足不断增长的交通需要， 为适应道路资源集约利用的指导思想和交通方式替代的要求，在完善道路网络的同时 必须尽快建立具有竞争力的公共交通体系，再辅以交通需求管理手段，才能支持城市 的持续发展。现状特区内主次干道的增长速度尚不足以满足出行需求的增长，如果没 有有效的措施来抑制个体交通的拥有和使用，将导致城市交通的全面恶化。解决问题 的关键在于提高公共交通的竞争力，通过提高公共交通的服务水平来吸引更多的市民 来使用公交，增加公交分担率，优化出行方式结构，充分利用有限的道路交通资源。 为此，需要从政府决策层面和公交行业管理层面重点进行以下各项工作： 1. 政府决策层面：明确政府职能，加强宏观管理 协调各部门，组建由主管部门牵头的政策统筹委员会,成立公交管理办公 室； 协调城区土地利用和公交发展，构筑合理的交通网络体系； 加强交通需求管理； 实施政府企业战略； 实施公交市场规范运作战略。 2. 行业管理层面：建立并完善公共交通市场制度 严密完整的法规体系； 严格的市场管理制度。 除此之外，在政策规划中对城市公共交通的服务模式还需作初步探讨，以作为实 施或开展可行性研究的基础。 政府决策层面：明确政府职能，加强宏观管理 优先发展城市公共交通需要从规划布局、基础设施建设、政策导向、组织管理和 体制等方面引导、调整、扶植和规范，并持之以恒地为公共交通优先发展创造良好的 基础和环境。为适应汕头市公交改革，公交市场的逐步放开及取消政府对经营性亏损 的补贴，实行企业自负盈亏的市场化运作，政府首先要确定公共交通的发展模式，明 确政府职能。 10.2.1 政府功能及功能实现 对于公交行业这一具有一定特殊性的行业管理，政府主要应该实现以下几个功能： 根据城市发展态势明确行业规模，引导行业发展方向； 提供基础设施建设和产业政策支持； 培育公交企业，规范市场竞争行为，在一定程度上给予公交优惠补贴； 确保规划顺利实施。 为了实现这些功能，政府需要重点进行以下几个方面的工作： 进行管理机构协调； 基础设施的建设； 加强交通需求管理； 制订政府企业战略； 制订公交市场规范运作战略。 对策和行动： 建议城市公交的主管部门为市交通局。考虑到城市公交与公路客运 一体化的协调发展，原则上建议在交通局内部成立专门的公交管理办公室。 权限包括牵头制定城市公交发展战略和相关政策及措施、编制和下达新辟、调整 公交线路和新增车辆额度的年度计划；编制和下达公交场站建设的投资计划；收集、 交流公共交通发展的信息；组织、协调城市公共交通的发展事项。负责管理新开线路 招投标、线路开通调研及公示以及公交优惠补贴款项。 10.2.2 协调各部门，组建由主管部门牵头的政策统筹委员会 汕头市应继续深入政府体制改革，逐步建立按国际惯例运作的现代化城市交通行 政管理体制。为此，建议设立协调性的全市交通运输统筹委员会。对于委员会的构成、 职责和指导思想分别有以下建议： 10.2.2.1 委员会构成 由市领导担任主任，由交通局负责组织协调，包括发展计划局、规划与国土 资源局、建设局、财政局、公安局、物价局、工商、税务、技术监督等相关部门，由 各部门出人，但并不调离原单位，负责各个部门之间的相关协调工作，同时对上级负 责。 在政策统筹委员会下设立城市公共交通专家咨询委员会，聘请国内著名院校 和国外知名的专家，作为汕头市公共交通顾问。 10.2.2.2 委员会职责 从政策层面入手，统筹全市交通运输政策，重点综合协调交通与土地利用政策， 协调道路网络的规划与完善，管理道路使用需要，提供高质量公共交通服务。根据公 共交通事业的发展需要，制定和提交有关法规的议案。并结合专家咨询委员会在政策 制订、政策变更和公交发展战略上的重要咨询意见，研究和出台具有决策的科学性和 前瞻性的汕头市公共交通政策白皮书，一方面为未来 510 年公共交通事业指明 方向，同时有利于塑造良好城市形象，扩大汕头的国际影响力，为汕头的招商引资和 经济建设服务。 建议汕头市公共交通政策白皮书内容纲要如下： 第一部分 战略 第一章 背景（包括城市发展与公共交通、公共交通发展历程、公共交通发 展趋势等内容） 第二章 公共交通发展战略（包括战略目标、基本任务、重大政策） 第二部分 与公交设施有关的政策 第一章 枢纽站设施 第二章 首末站 第三章 修理厂、停车场、保养场、加油站 第三部分 与公交线路有关的政策 第一章 线路设计 第二章 线路审批 第四部分 运营 第一章 公交客运服务水平 第二章 公交运营安全 第五部分 管理 第一章 公共交通规划与投资管理 第二章 客运运营管理 第三章 定价与收费管理 第四章 公共交通环境管理 第五章 公共交通管理体制与法制 10.2.2.3 指导思想 ： 政策统筹委员会对于公共交通发展的指导思想为“在公交优先政策下，大力发展 公共大公交战略”。 “大公交”战略就是在城市发展大型公共汽车和双层客车，在 有条件的城市发展轻轨和地铁。根据汕头市的实际情况，现阶段应以公共大巴为主， 出租车为辅的城市客运体系，在远期可以考虑建设轨道交通。为配合这一指导思想， 应该从以下几个方面对公共交通的发展赋予具体的政策导向和支持： 确立优先发展公交的政策； 给予公交企业一定的财政补贴和收费减免，扶持大容量的大公交发展； 实行并逐步完善公共大公交专营政策； 在资金筹措、线路布设和站场建设等方面扶持大公交的发展，给予大公交以 优先的道路通行权，下大力气提高公交分担率； 引导和促进公交企业在科学管理和技术提高上进行发展； 结合城市环保工作的推进，充分发挥大公交污染小、事故率低的优点，并提 倡清洁能源的使用。 10.2.3 协调城区土地利用、交通管理与公交发展政策，构筑合理交通网络体系 10.2.3.1 完善路网设施，实行公交优先 汕头市现状道路网基本上已形成方格网格局，但快速路系统还未形成，且主要集 中在东西方向，部分道路还有断头路，这给公交布线带来了一定的困难，导致了公交 覆盖率的降低。今后应进一步完善城市道路网络，方便公交线路布设。 10.2.3.2 公交规划与城市规划协调发展，保证公交设施用地，加强接驳换乘设施建设 城市交通需求与土地利用之间存在着相互作用的关系，因此，一方面公交线网的 布设要服从城市土地布局以及由此而产生的客流分布，为土地的开发提供便利的交通 条件，另一方面在进行城市规划时，应积极为公交的发展创造条件。协调城市规划和 公交发展的重点是均衡沿线的居住人口和就业岗位，控制沿线场站用地，合理安排站 点周围的用地，特别是强化规划的公交站点附近的土地使用。此外还应加强接驳换乘 设施的建设，建立层次分明，配合良好的线网和健全的接驳设施。 就汕头市而言，近期的公交站场用地希望能够通过土地置换等方式购得，而中远 期大的公交站场厂的用地，应该和土地规划部门协调，进行预留，保证公交设施的用 地。如在进行新建居住小区、商业区和经济开发区的规划时，规划并预留与之相适应 的公交站场用地，包括公交停车场、首末站、枢纽站、港湾式停靠站等公共交通设施， 汕头市公共交通规划总报告 10.公共交通发展政策保障体系设计 - 107 - 为新区公交线路的布设提供可能。这样不仅利于新区居民的出行，而且其便利的公交 条件反过来又吸引了出行，促进了土地的开发和商业的发展。换乘枢纽是城市各种交 通方式疏导和联系对内对外交通的基本交通设施，加强接驳换乘，可以有效的协调各 种交通方式的运作，提高运输效率，并在公交车总量不变的情况下扩大公交线网覆盖 率，降低乘客的步行距离。要特别注重城市中心区、火车站、长途客运枢纽等客流集 散点换乘枢纽的布设用地预留。汕头市公交系统应在处理好城市各组团内部线网的同 时，还应加强中心城区与郊区如澄海、潮阳之间的接驳换乘，通过良好的线网和健全 的接驳设施协调公交系统内部以及公交系统与长途客运之间的联系，为实现公共客运 的城乡一体化做好基础保障。 10.2.3.3 建立交通影响评估制度 借鉴香港、新加坡的经验，建议建立交通影响评估制度，即对于住宅区、办公楼、 商场、展览馆、酒店等人、车流密集的投资项目规定政府部门或投资者必须委托专业 交通顾问咨询机构进行评估，评估该项目投资建成后，对人流、车流的影响，提出改 进的方法和措施。使道路网络布局，停车场和停车位置合理 ，交通枢纽站和人行天 桥，楼宇出入口配套完善，合理地引导人流与车流，从而发挥交通设施的作用，保障 整体使用效果，发挥最佳效益。 10.2.4 加强交通需求管理 城市道路交通设施的建设一方面起到满足现状交通需求的作用，但同时又对交通 需求产生诱增，因此在增大交通供给的同时，政府还应该对道路使用需求进行控制和 管理，必须在有限的空间下对交通方式实施需求管理。针对汕头市的实际情况，应该 从车辆拥有和车辆使用两方面对交通需求进行管理。 10.2.5 政府企业战略 政府企业战略是指制订专门的公共交通企业发展战略，保证对公共交通企业的优 先发展及政策保护。 10.2.5.1 公共交通企业的发展模式 目前公共交通一般有三种类型的发展模式：国有专营模式、民有专营模式和民有 竞争模式。 从汕头市目前已建立起来的市场来看，走的是国有专营和民有竞争两种模式相结 合的路子，基本符合市场经济条件下发展要求。政府的职责是在发挥国有公交公司基 础性、主渠道作用的前提下，通过为数不多的几家有规模公交公司的塑造和引入，营 造有限竞争的市场格局，培育良好的公交客运市场，建立良好的市场竞争机制，促进 公交事业的发展。总之，公交企业经营体制和运营机制应实现“专利经营，有限竞争， 自负盈亏，自主经营，政府监督”相结合。 10.2.5.2 优惠政策措施 公共交通是城市必不可少的公共基础设施，公交企业自身也具有公益性和经济性 相结合的特点，因此政府应对公交企业的发展给予一定的政策上的支持和法规上的保 障。这些优惠政策措施主要表现在投资融资政策、税费和补贴、经营政策和技术支持 政策这四个方面。 投资优先政策： 形式上建议建立“公共交通发展基金”，筹措来源可以通过多种渠道，用以支持 公交改革和发展。法规上政府应该出台一定的投资保障法规，根据城市基本建设投资 比例和增长幅度来确定适当的城市公共交通的投资比例和增长幅度。投资来源上以政 府财政为主，以银行信贷为辅，筹集社会资金和利用外资，在社会集资上可以通过发 行股票，募捐资金，盘活企业资产。 融资政策保证： 对公交在生产经营和购买车辆设备上所需的资金，建议政府给予低息贷款。同时 还应积极为公交开辟其他低成本融资渠道，有利于公交的持续发展。 税费和补贴： 为了保证公交企业的正常运营，政府应该对公交在收费方面采取一些优惠政策， 如减免燃油税、经营税、养路费等；对于一些特定地区如跨海大桥的通行费，政府应 协调各方面的矛盾，对公交车给予优惠。建议政府出台相应政策，根据营运车辆的增 长给予公交企业以平价油或价格上给予适当优惠。 建议政府给予公交企业以一定的补贴，用以改善公交企业职工的福利待遇。在补 贴的方式上，为了有利于公司自身经营管理水平的提高，建议应针对政策性因素造成 的亏损，而不是对由经营造成的亏损进行补贴。政策性亏损补贴的范围包括：政府指 令开设并统一票价的低客流量的线路；必须经过高额收费隧道、桥梁等路段的线路； 公交企业进行技术改造；高等级车辆购置；公交企业给予军人、老、弱、残的乘车优 惠而造成的亏损；承担救灾或特定任务造成的亏损；按国家规定给予公交企业的补贴 等。 经营政策： 鼓励公交企业开展多种经营，特别是与公共交通有关的经营活动，并进行以改善 企业经营环境为出发点的多方面综合扶持。如给予车辆、燃料供应优先；从道路上和 线路上给予专营权；从站场建设、土地征用、物业开发、第三产业（如车辆租赁、公 交广告、对外车辆维修等）给予支持。 技术支持政策： 随着城市的发展和人民生活水平的提高，对公交的服务水平及环境质量等都会提 出更高的要求，汕头市公交必将向着优质高效、低能耗低污染的方向发展。加大汕头 市公共交通系统中的科技含量是提高公交服务水平并保持发展潜力的重要手段。 就公交企业而言，其新技术应用包括车辆、车票、车辆调度、企业管理等各个方 面。通过有效的技术支持，一方面可以提高公共交通的服务水平和服务质量来吸引更 多的乘客，另一方面可以缓解城市交通拥挤，环境污染等问题，还可以提高公交企业 内部的管理效率。 公交车辆的改进 公交车辆的改进要与乘客的需求、环境保护以及新科学技术相结合，公交车辆应 具备大容量、高科技、低污染和舒适化要求。应购置不同类型的车辆，如豪华大客、 空调大客、双层大客等，以适应不同运量与乘客不同舒适度要求；应使用低底盘车辆， 上下车台阶少，以加快乘客上下车速度，减少其停靠时间；车内应有清晰的可变情报 装置，提供换乘等方面的信息；使用发动机后置式公交车，并在前部留有相应的空间， 以利于 IC 卡收费机以及各种新设备的安装；从环境的角度考虑，应改进公交车内环 境，提高舒适度，降低噪音、减小震动，积极发展无大气污染低噪音的公交车辆，如 压缩天然气(CNG)公交车、LPG 燃料汽车等。 建立科学高效的公交调度管理系统 调度水平落后是目前公交运营效率较低的原因之一，建议利用先进的科技手段提 高公交的调度与管理水平，近期建立非实时的公交调度、管理、运营一体化的计算机 系统，改善公交的调度与企业的经营水平；远期建立实时的公交请求、应答及调度一 体化系统，利用现代科技采集公交运营数据资料，作为改进线网结构和运营方式的分 析依据，通过各种媒体向乘客提供及时准确的公交服务信息，以提高服务水平、引导 乘客方便使用公共交通。 IC 卡自动收费系统 在城市公共交通系统中，使用 IC 卡收费，可以缩短验票过程，减少公交车的停 站时间，不仅可以使乘客减少出行时间，还可以使公交公司加快周转、增加运力提高 运营收入，因此在公共交通系统中实施统一的 IC 卡收费未来公交发展的趋势之一。 应引进和推广 IC 卡新技术，逐步运用于各线路，先在无人售票的线路上实行，在推 广到其他线路，也可考虑与其他单位合作，利用 IC 卡的容量向一卡多用的方向发展。 技术更新需要政府在政策上的倾斜，包括组织政策和经济政策。在组织上应建立 和强化政府研究机构，通过政府立项的形式，委托民间科研机构或企业承担有关的技 术开发和研究工作；在经济政策上政府应给予有关技术开发项目以一定的财政补助， 对与技术开发活动以减免税收、优惠贷款等制度，企业更应该在技术更新上投入必要 的力量。 10.2.6 公交市场规范运作战略 公交市场规范运作战略在于确立市场制度，制订专门的市场竞争准则，提出一系 列的规范、准则，并以法规形式确立。之所以要有专门的市场规范，是由于城市公共 交通带有明显的公益性，承担经济、社会的双重责任。城市公共交通企业与一般完全 按市场竞争机制进行操作的企业有很大不同，它不可能完全放开市场任意经营，否则 会误入单纯追求经济效益的歧途而损害社会利益。所以对于公交市场，政府应该进入 较为深层次的，可能更为具体的宏观管理，比如票价、新的运营线路的审批、线路经 营权的授予、服务质量的控制等。具体内容将涉及行业管理层面，将在下一节中详细 介绍。 行业管理层面：建立并完善公共交通市场制度 汕头市公共交通目前存在多个经营主体，各经营主体目前的运营情况尚可。但如 果在市场开放的条件下忽略公共交通市场制度的建立和完善，则有可能将市场引入无 序竞争的状态。因此，当前有必要建立并完善汕头市公共交通市场制度。 规范的市场管理制度一般由严密完整的市场法规体系和严格的市场管理制度构成。 10.3.1 公交行业市场管理的目标 根据汕头市公交行业服务水平较低，无序竞争较为严重的现状，结合公共交通政 策保障体系规划的总体目标，确定汕头市公交行业市场管理的目标为：通过建立完善 的市场法规体系及市场管理机制，形成统一、开放、竞争、有序的市场环境，在保证 公交服务满足城市客运系统需求的前提下，使公交企业的效益能够持续稳定的增长， 实现公交行业的健康发展。 10.3.2 公交行业管理的原则 政府进行市场管理应遵循如下基本原则： 坚持以市场作为资源配置的基本手段，鼓励竞争； 根据市场发展阶段的不同制定相应的管理政策； 管理政策的制定要符合 WTO 规则和国际惯例； 有利于市场秩序的稳定。 汕头市公共交通规划总报告 10.公共交通发展政策保障体系设计 - 109 - 10.3.3 严密完整的法规体系 市场经济是法制化经济，公交市场的培育和发展应该在一整套法律法规下有序进 行，因此必须制定一套市场规则以维持市场秩序。 10.3.3.1 市场进入规则 是指企业、单位或个人进入某个特定的市场从事生产经营或交易活动时，所应具 备的基本条件和所应遵循的基本行为规范。企业、单位或个人如果要求进入公共交通 市场需要具备以下几个条件： 通过主管部门的资质审定 对政府提出的要求做出承诺 明确公布经营范围并对各项服务做出承诺 制订违约责任明细 10.3.3.2 市场竞争规则 各个在公交市场从事竞争的市场主体在展开彼此之间的相互竞争时应遵循以下一 系列的基本行为准则： 以服务内容、服务水平为基础，开展公平竞争 以市场定价为基础，禁止恶意抬价或降价 以企业承诺为基础，进行公开竞争 10.3.4 严格的市场管理制度 根据市场机制的健全程度，城市公交客运市场的发展一般要经历导入期、成长期 和成熟期三个阶段。目前汕头市的公交市场正处在从导入期向成长期过渡的阶段，且 这个时期将持续较长的一段时间。随着市场的逐步进开放，面临汕头市公交市场的各 种法规制度尚不健全的现状和公交市场兼有公益性和经济利益性的特殊性， “市场 规范”这一理念显得尤为重要。因而特别需要政府加强对市场的管理。要保证市场的 规范有序进行，通常需要运用经济杠杆（价格、税收等）来培养统一的市场运行机制； 运用法律杠杆来建立统一的市场运行规则；运用行政杠杆（政府政策和指令）来完善 市场的运行秩序。主要有以下两个方面： 10.3.4.1 市场准入管理 市场准入管理主要包括两个方面的内容，一是企业资质审批，二是准入企业数量 管理。 企业资质准入管理 对于公交企业应该具有的条件有：企业资本雄厚，可以承担起公共交通回报周期 长的正常运作；有能力提供公交发展所需的先进设备及配套的技术人员和设施；对于 车辆数量、配置、维修等满足政策的要求；保证合适的服务水平；拥有自己的公交站 场或可以通过租借或购买的方式保证公交站场厂的用地等。 准入企业数量管理 市场管理的准则之一是保护公平竞争，既防止垄断又防止过度竞争。为了保证政 府的政策实施和企业之间利益协调的可能性，保证公交企业实现规模效益，在充分考 虑汕头市目前的公交市场容量的基础上，限制企业的进入数量，以供给略大于需求的 原则确定进入企业数量。 根据调查数据所确定的出行量，并根据部分城市的经验，建议汕头市保持 34 家 公交企业。 10.3.4.2 市场监督管理制度 票价管理 为促进城市公共交通的发展，公交价格的确定，一要考虑对市民有吸引力；二要 考虑有利于企业经营的良性运做，使企业充满活力。在市场经济条件下，既要屏弃计 划经济时期的低票价几十年一贯制，又需依据中华人民共和国价格法，对于重要 的公益性服务的价格政府在必要时可实行指导价或定价范围，以维护城市公益性事业 的发展。因此，票价体制应该在物价部门的总框架下，有企业的自主权，同时兼顾公 众要求，达到这样的水平：在兼顾居民承受能力和政府财政负担能力下，使得票款收 入不低于运营成本，并有微利。为达到这一水平，政府在政策上可以从以下几点入手： 推进价格形成机制改革，按照运营成本+税费+合理利润的作价原则，并随市场适 时调整价格机制。根据汕头市的实际情况，建议公交价格应逐步达到这样的水平， 使得利润达到运营成本的 10%左右。但是票价的制定和调整必须结合公交的服务 水平，提高票价的同时必须提高服务水平。 在政府的监管下，实现价格管理体制改革。要加强立法，制定价格管理法规，规 范价格决策听证制度，使票价管理走上有法可依的轨道。听证会由政府价格主管 部门主持，请社会有关方面对其必要性、可行性、科学性进行论证，实现价格决 策民主化、科学化。 为使公交企业取得最大的社会效益，实现低成本运作，政府部门需要给予各方面 的支持。除税收、燃油政策优惠外，政策性的经济补贴还是必要的。 专利经营权授予方式及规范化管理 专营体制是公交管理体制的一项重要内容，它有利于城市公交行业规范发展，这 已为许多城市的公交行业的发展实践所证实。在专营模式上，有区域专营与线路专营 之分，可根据不同的运营阶段、服务模式和服务范围等情况进行选择，汕头市目前采 用的是线路专营模式。要大力扶持和发展公共交通，必须实行并逐步完善公共交通专 营政策，以管理规定的形式明确专营区域、线路专营权利、义务和责任等，做到即能 保障公交企业和经营者的利益，又有利于政府的依法管理。 在专营权授予方式上，行政审批制度不利于提高政府行政的透明度，很难保证对 公交市场参与者都公平，不利于公交市场资源的优化分配。并且在我国进入 WTO 后， 一切市场行为应遵照国际统一的游戏规则进行。因此，全面推行公开招标制度势在必 行。 在进行招投标操作的前期，应该对新开辟或调整的竞标线路、区域进行运营可行 性分析，在可行性分析结论为肯定之后方可组织投标。 对于线路经营权公开招标制度的实施，应该按照规范的招投标流程进行： 由交通局组织计划线路经营权的招标，制定投标条件、评标程序、评标办法， 颁发招标文件并进行资格预审。其中在招标书中应注明中标者经营权获取年 限，并在年限内不可私自对线路进行改动，线路经营期可明确为 5 年，这样 企业会有经营压力，也使公交市场资源处于活动状态，利于优胜劣汰和服务 素质的提高。 符合条件的企业编写投标文件，并在规定期限内完成。 交通局组成由局有关单位、市人大、政协代表及有关部门构成的评审委员会 评审标书，并以最高分者获得相应线路经营权。 由交通局向中标企业颁发授权书，明确线路起止点、运力规模、行驶线路和 停靠站点、首末班时间、发车间隔、到站间隔、车辆类型及配置、服务的其 他标准等，同时要求企业作出各项承诺，并对企业实施情况作出监督。 其中在评标阶段，评价尺度应从单纯考虑经营权有偿使用费角度转移到综合服务 水平方面。主要需要从以下几方面考虑： 企业经营规模，业绩； 企业资质、相关经验； 车辆配置和站场：包括车辆型号、数量、站场位置和站场规模； 技术保障体系：包括车辆维护机制、技术人员、作业场地规模和技术装备； 科技进步：是否能做到科学运调，均衡运行，保证投标线路的高、平峰运力 适当调配，方便市民出行；是否做到服务自动化（自动售票、IC 卡）和服务 信息化或已制定该类计划； 营运质量：硬件上包括站点设施状况，车辆整洁舒适程度；软件上包括企业 信誉度、服务承诺兑现、监督机制和人员素质状况； 安全管理：包括安全防范制度建立及实施情况，并以一系列指数（事故率、 伤人率、死亡率和经损率）作为参考依据； 财务管理：财务管理模式、财务运行状况。 在评标阶段，需要根据以上各方面的考虑制定适当的评价体系，对于各项指标分 别打分，再根据重要程度进行综合评判，力求做到公平、公正、公开。 服务管理 公交行业具有很强的公益性，涉及到成千上万居民的出行，公交企业的效益是与 服务密切挂钩的。因此在企业进入市场后，政府应该着重从服务水平方面着手对企业 进行监督管理，引导企业开展以服务内容为主的竞争。 在服务管理运作上，应该建立一套完整的、具有可操作性的服务质量评核体系： 通过多个有效渠道收集信息，在此基础上建立公交服务档案制度，根据服务档案提供 的客观数据来对公交行业的服务表现进行定期评核，评核结果直接与公交企业和从业 人员挂钩。服务质量评核体系的建立和运作中的重点工作有以下几点： 建立有效的信息搜集渠道。 建立与各公交企业的沟通渠道，在不触及公司内部机密的基础上，要求经营企业 定期提供一些数据，如司机、车辆的基本资料和企业违章记录等；建立与群众的沟通 渠道，可由交通局主持设立热线电话，并通过有效的宣传手段提高市民对此的知晓率， 接受市民的投诉和其他反馈意见，并及时通知相关企业作出反映。 建立公交服务档案制度。 建立各公交企业的车辆、司乘和管理人员基本档案数据库；建立各公交企业的信 誉度数据库，包括企业违章记录、接受投诉和表扬情况等；建立各公交企业日常管理 数据库，包括车辆的调度与客流量的匹配情况、车辆的维修保养计划完成情况等。 建立规范化的公交行业服务表现评核制度。 由交通局等主管部门和市人大代表、政协委员、市民代表和科研机构代表组建公 交行业服务质量仲裁机构，以服务公交档案提供的客观数据为主要依据，建立累计处 罚和奖励制度，对不称职乃至失职的从业人员进行处罚或清理，对信誉度差、管理混 乱的公交企业提出警告，限期整改，直至取消经营资格。同时，在线路专营权竞标中， 将较好的信誉度作为评价条件之一，鼓励企业进行服务竞争。 10.3.4.3 市场退出机制 市场退出机制就是依据有关的法律法规，对那些已经进入公交市场而不遵守市场 运作和竞争规则，在给予一定的改正期后仍然不能改正的的公交企业加以取消企业资 质，责令退出公交市场。市场退出机制就是为了保障市场准入机制和监督管理机制的 实施，没有市场退出就谈不上市场准入和监督管理。建立和完善市场退出机制，需要 制定与公共交通相关的法律法规，并以此作为公交行业服务考评的依据之一。 汕头市公共交通规划总报告 10.公共交通发展政策保障体系设计 - 111 - 汕头市公共交通服务模式政策支持 10.4.1 常规公交服务模式的政策支持 10.4.1.1 市区常规公交服务模式 以线网规划为基础，以政府政策和市场政策为依据，为常规公交服务提供保障， 满足市民的出行需求。对专营线路实行以服务质量为评价体系主要内容的招投标方式。 10.4.1.2 城乡一体化的发展模式 行政区划的重新调整使得汕头市和澄海区、潮阳区、潮南区的联系将更为紧密， 由于过桥费的限制，公交票价较高，降低了较多的公共交通需求，而为摩托车出行提 供了机会，随着“限摩”政策的逐步实施，市民出行很大的量将会转移到公共交通上 来，因此实现汕头市和澄海、潮阳公共交通城乡一体化发展，无缝接驳，将会极大的 方便两边市民的出行。从政策上应该根据线网和站场规划，切实保障枢纽站的建设以 及市内公交和长途客运的合理接驳，实现城乡的一体化发展。 10.4.1.3 引导新开发区建设的公交服务模式 在建设初期，新开发区内部公交线路可实施区域专营，满足建设初期公交规模不 大时的居民出行需求，重点在于满足新区和市区之间的出行需求，密切他们之间的联 系，引导新开发区的建设。 中后期阶段，当公交规模达到一定规模之后，逐步完善内部线网，借鉴市区的经 营模式。 10.4.1.4 分领域专营的公交服务模式 学生巴士的经营权可采用区域经营的方式。为防止恶性竞争，建议经营企业最多 不超过两家，服务区域不要跨区。 10.4.2 出租车和轨道交通政策 10.4.2.1 出租车行业管理和发展 目前汕头市出租车在全市客运中的分担率为 0.8%，乘坐人员主要为外地公出人员 和学生。可见作为公共交通的组成部分之一，出租车行业是常规公交的有益补充，但 规模并不大，就汕头市现阶段城市发展水平而言，分担率显略低。 出租汽车与常规公交相比，具有受道路条件的影响较小、灵活性大、速度快、舒 适度高等优点，但车辆行驶成本高，占有道路多。因而出租车的增长是对更好、更快 客运服务的需求，弥补了常规公交的不足，但出租车的大量存在又一定程度上会阻碍 常规公交的发展。因而城市的出租车应根据城市社会经济发展水平和城市的实际需要， 有控制的发展。 在出租车政策中，应着重从以下两点进行控制： 出租车营运牌投放制度。 出租车营运牌投放方式主要有两种：一是审批制，即营运牌通过政府审批取得， 一般不收费，也有象征性收一点的；二是招标制，即营运牌通过竞价方式投放。就全 国范围来看，目前这两种方式都存在。鉴于汕头市的出租车市场已经有所发育，且招 标制对于公平竞争和抑制腐败效果明显，建议推行招标制。出租车营运牌投放的规模 应该与市场规模相匹配；在出租车市场还未发展成熟的条件下，营运牌拍卖最好采用 限价拍卖的方式，即事先确定好最低价与最高价，供竞标者竞投。 出租车服务价格形成机制。 出租车价格的确定依据对出租车服务的定位，一般有三种情形：把出租车服务看 作是公共交通的一种普通形式；把出租车服务看作是公共交通的一种“高档”形式； 把出租车服务看作是一种“享受”型的公交方式。目前汕头市的出租车从价格情况、 出行分担率和乘坐人员结构来看，汕头市的出租车服务是定位为较“高档”的服务形 式。那么，在这种情况下，均衡价格是制定出租车价格的依据。出租车价格制定者， 可以依据出租车的有载率的高低调整出租车价格：若出租车实际有载率长期高于基准 有载率，需增加车辆供给或提高价格；若实际有载率长期低于基准有载率，则可以考 虑适当降低价格。这些工作都是要以对出租行业的运营状况进行定期调查作为前提的。 10.4.2.2 轨道交通发展探讨 随着汕头市的城市发展，到远期需要建立中运量快速轨道交通系统，即一般所指 的轻轨系统来满足居民的出行要求。并且发展城市轻轨交通的设想已列入新一轮的汕 头市城市总体规划中。 对于发展轨道交通，在政策上有以下几点建议： 尽快组织完成快速轨道交通可行性研究。以城市总体规划提出的构想为蓝本，论 证轨道交通项目建设的必要性；论证轨道交通建设项目的可行性和技术先进性， 确定其选型、具体线路、车辆位置和建设时期；论证轨道交通建设项目的经济合 理性，进行工程投资估算和经济预测分析。 根据可行性报告结果，预留用地用于建设轨道交通，在建设时机未成熟时可以将 用地先设为公交专用道，为将来建设做准备。 相应制定各种轨道交通建设投资 优惠政策，吸引各类投资者参与城市轨道交通的建设。例如将城市轨道交通建设 与沿线物业综合开发相结合；积极利用外资，将土地出租收入投入轨道交通建设； 设立轨道交通建设专项基金；利用合作开发方式进行集资，并与土地利用者有机 结合。 政策法规保障体系设计的分期实施方案 本章根据政策保障体系规划各章针对不同问题提出的具体措施进行归纳整理， 提出政府在近期所应该重点完善的机构、重点建设的工程、重点出台的政策等具 体分期实施方案。 10.5.1 近期实施方案 政策法规保障体系的近期实施作为整个体系启动的基础，对于中远期汕头市公共 交通系统乃至整个城市客运系统的发展都具有十分重要的意义。因此，有必要在公交 发展政策的指导下，结合近期公共交通的线网和站场规划提出各项保障措施针对于近 期的实施方案。 10.5.1.1 明确政府职能，加强宏观管理 表 10-1 政府决策层面的政策保障近期实施建议列表 政策目标 近期政策措施 协调管理机构 协调各部门，组建全市交通运输统筹委员会； 结合专家咨询委员会的重要咨询意见，研究和出 台具有决策的科学性和前瞻性的汕头市公共交通 政策白皮书 ，为未来 510 年公共交通事业指明方 向。 政策目标 近期政策措施 完善路网设施，实行公交优先 结合近期道路改造与兴建，调整部分公交线路； 加强道路交通管理，给予车辆充分的道路通行空 间，完善主要公交枢纽节点的车流、人流交通组 织； 进行公交站点的改造，对港湾式停靠站、电子站 牌系统等的建设给予政策保障。 协调城市规划，保证公交设施用 地 与规划部门协调，保证近期站场用地； 对于中远期大的公交站场尤其是换乘枢纽的规划 应考虑予以预留站场用地； 对新建居住区、商业区和经济开发区规划同时， 规划预留公交站场用地。 协调城区 土地利用、 交通管理 和公交发 展政策， 构筑合理 的交通网 络系统 建立交通影响评估制度 借鉴香港、新加坡经验，建立交通影响评估制度 加强交通需求管理 继续执行汕头经济特区摩托车管理规定 ，对摩 托车进行总量控制； 从空间上和时间上对机动车的使用进行管理。 政府企业战略 政府从投资优先、融资保证、税费补贴、鼓励多 种经营、技术支持等方面给予公交企业以政策支 持； 完善国有专营和民有竞争结合的发展模式，运营 体制和运营机制实现“专利经营，有限竞争，自 负盈亏，自主经营，政府监督”相结合。 10.5.1.2 建立并完善公共交通市场制度 表 10-2 行业管理层面政策保障近期实施建议列表 政策目标 近期政策措施 建立严密完整的法规体系 制定并完善市场进入规则 制定并完善市场竞争规则 市场准入管理 明确公交企业资质条件，根据企业资质审批条例对 公交企业资质进行审批； 限制进入企业数量，以供给略大于需求的原则确定 企业进入数量。建立严格的 市场管理制度 市场监督管理制度 推进价格形成机制改革，建立价格决策听证制度， 政府给予必要的票价补贴以维持其低成本运营； 完善专营权招标制度，将评价尺度从单纯考虑经营 权有偿使用费角度转移到综合服务水平方面； 建立服务质量评核体系。 汕头市公共交通规划总报告 10.公共交通发展政策保障体系设计 - 113 - 政策目标 近期政策措施 市场退出机制 依据有关的法律法规，对不遵守市场运作和竞争规则， 在给予一定的改正期后仍然不能改正的的公交企业加以 取消企业资质，责令退出公交市场。 10.5.1.3 公共交通服务模式的政策保障 表 10-3 公交服务模式政策保障近期实施建议列表 服务模式 近期政策措施 市区常规公交服务模式 以近期线网规划为基础，以政府政策和市场政策为 依据，为常规公交服务提供保障； 对专营线路实行以服务质量为评价体系主要内容的 招投标方式。 城乡一体化的发展模式 根据线网和站场规划，切实保障枢纽站的建设和用地控制 引导新开发区建设的 公交服务模式 新开发区内部公交线路可实施区域专营，满足建设初期 公交规模不大时的居民出行需求 常规公交服务模 式 分领域专营的 公交服务模式 对学生巴士的开设进行服务区域、线路等方面的详 细规划； 采用区域专营的方式，进行学生巴士的试运营 出租车 建立出租车营运牌投放招标制度 完善出租车服务价格形成机制。 其他服务形式 轨道交通 组织完成开设快速轨道交通的可行性研究； 结合城市总体规划预留建设用地 10.5.2 中远期实施建议 10.5.2.1 明确政府职能，加强宏观管理 表 10-4 政府决策层面的政策保障中远期实施建议列表 政策目标 中远期政策措施 协调管理机构 进一步完善交通运输统筹委员会的职能和构成，将定期发布公共交通政策白皮书作为一种制度建立起来。 协调城区 土地利用、 交通管理 和公交发 完善路网设施，实行公交优先 继续推行公交优先政策，尤其是新建道路应结合公交 线网规划给予公交优先的设施保障，如公交专用道设 置； 政策目标 中远期政策措施 协调城市规划，保证公交设施用 地 根据公交站场规划和城市公交客流的发展情况， 新建与扩建公交站场尤其是公交换乘枢纽。 进一步完善公交发展与城市土地利用规划的协调。 展政策， 构筑合理 的交通网 络系统 完善交通影响评估制度 进一步完善交通影响评估制度，促进其全面实施。 加强交通需求管理 继续加强对摩托车拥有量的控制，实现逐步淘汰 这一交通方式的目标； 继续加强对机动车辆的使用管理。 政府企业战略 完善公交企业发展模式，引导公交企业逐步走向 稳定发展，良性循环的道路； 继续从各方面尤其是车辆改进、统一 IC 卡收费和 车辆运调管理系统建立等公交现代化建设方面给 予支持 10.5.2.2 完善公共交通市场制度 表 10-5 行业管理层面政策保障中远期实施建议列表 政策目标 中远期政策措施 严密完整的法规体系 进一步完善市场进入规则 进一步完善市场竞争规则 市场准入管理 优化进入企业数量，企业进入数量控制在 34 家。 市场监督管理制度 进一步完善价格形成机制改革，专营权招标制度和服务质量评核体系，并促进其实施。建立严格的市场管理制度 市场退出机制 完善相关法规的制定，继续加大机制的执行力度。 10.5.2.3 公共交通服务模式的政策保障 表 10-6 公交服务模式政策保障中远期实施建议列表 服务模式 中远期政策措施 市区常规公交服务模式 以中远期线网规划为基础，以政府政策和市场政策 为依据，为常规公交服务提供保障； 对专营线路实行以服务质量为评价体系主要内容的 招投标方式。 城乡一体化的发展模式 根据线网和站场规划，给予站场的建设以政策保障 引导新开发区建设的 公交服务模式 公交规模达到一定规模之后，逐步完善内部线网，借鉴 市区的经营模式 常规公交服务模 式 分领域专营的 公交服务模式 全面启动学生巴士服务体系运行，并以此为基础在市内 构筑具有学生巴士、员工班车、屋村巴士、商务、会务 用车和旅游包车等服务内容的服务巴士体系。 服务模式 中远期政策措施 出租车 定期进行市场调研，在此基础上完善出租车营运牌投放招标制度和出租车服务价格形成机制。 其他服务形式 轨道交通 在可行性研究通过的前提下，着手落实轨道交通建设项 目的实施，制定优惠政策，吸引各类投资者参与城市轨 道交通的建设 保障规划实施的策略要点 10.6.1 保障规划实施的立法程序 由市交通局组织提出汕头市公共交通规划实施办法的立法建议，提交人大审 议，以法律形式保障规划实施。公共交通基础设施建设、线路和站场布设、公交企业 经营方向和行业管理等均依据本规划予以部署、调控和运作。 10.6.2 加强规划的宣传 通过有效的宣传手段，使市政府高层领导、各相关部门和公交公司全面了解和掌 握规划的内容，增强其按规划进行操作的意识。同时让社会各界和广大市民了解规划， 使市民明确公共交通在城市运作和发展中的重要作用，并逐步培养市民树立公交出行 的意识。 10.6.3 建立反馈机制，定期进行规划的修订 通过建立较为完善的反馈机制，积累规划执行过程中的经验和不足之处，为规划 的进一步修正提供必要的建议。保持审议通过的规划文本以一定的稳定性，结合实际 情况和要求定期进行修正和完善。规划的修编工作可由交通局组织进行，修订方案应 提交人大审议后实施。 10.6.4 制订完善细部准则，进行相关项目的可行性研究 在城市公共交通规划的指导下，应协同各相关部门完成一系列细部准则的制定工 作。可借鉴深圳等城市的经验，尽快出台如汕头经济特区城市公共大巴专营管理规 定，汕头市公共交通管理条例、汕头市城市公共汽车客运管理条例以及公 交市场进入准则和竞争准则等。对于一些公交发展的设想，如公共交通服务巴士模式 实施以及城市快速轨道交通建设等，应尽快组织可行性研究。 汕头市“限摩“与公交发展 10.7.1 汕头市摩托车与公交发展现状 根据城市总体规划，汕头市 2000 年底建成区面积达达 82.9 平方公里，市域总人 口 498.83 万人，其中户籍人口 485.83 万人，暂住人口 40 万人；市区总人口 135.81 万人，其中户籍人口 118.71 万人，市区人口密度为 3944 人/km 2。2007 年预计规划区 范围内城市实际居住人口（含规划区内非农业人口、暂住人口）的数量达到 140 万人， 2010 年达到 150 万人，2020 年将达到 190 万人。因此，随着城市的扩大，经济的发 展，届时将会产生大量的交通出行，城市公共交通系统将会面临巨大的压力。面对城 市日趋严重的交通问题，汕头政府在制定交通政策时，已经逐步向发展城市公共交通 的方向倾斜，坚持公交优先的思想，逐步完善公交站场的建设，形成优化的公交网络。 汕头市目前已开通 36 条公交线路，营运线路里程 507 公里，投入车辆 435 辆 （折合 495 标台），到 2003 年共运送乘客 7168 万人次。就汕头市公共交通发展现状 而言，还远远不能满足市民出行的需要。汕头市目前的居民出行交通方式重要有步行、 自行车、摩托车、公共汽车、出租车、私人小汽车，但是公交的分担率只有不到 10%，大部分汕头市民采用摩托车出行的方式。 造成这种现象的原因是多方面的，从客观角度看，汕头市的地理环境特殊，城市 范围不大，汕头市区为东西狭长的带状，东西向的出行距离较远，从汕头市民的心理 来看，由于城区范围较小，市民出行希望能够直接到达目的地，摩托车出行似乎更为 方便快捷。从公交发展程度看，公交线网密度小，通达深度低，不能够满足市民的出 行需要。因此，汕头市摩托车屡禁不止，数量不断增加。 2002 年调查结果显示，摩托车出行的比例高达 34.4%，大量的摩托车出行不仅是 安全性的降低，还会产生交通拥挤，环境污染，交通费用的提高及能源的浪费，严重 限制城市的发展。汕头市政府已经认识到无限制摩托车发展将带来的严重后果，按照 2001 年 12 月汕头市人大通过的汕头经济特区摩托车管理规定的规定，实行总量 汕头市公共交通规划总报告 10.公共交通发展政策保障体系设计 - 115 - 控制、逐步减少，禁止外地牌照的摩托车进入汕头市中心行驶的措施，并于 2002 年 3 月 1 日开始实施。依据交警所提供的数据，大约经过十年，现状的 20 多万辆摩托车 会被逐步淘汰。因此，必将有大量的摩托车交通量转移至其他交通方式。 但是从 2004 年的调查数据来看，汕头市从 2002 年 3 月 1 日起，禁止悬挂特区以 外号牌的摩托车进入城市中心区域行驶，对摩托车数量的增加起到了一定的限制作用。 但是由于 2003 年 5 月汕头市行政区划的重新划分，把原来的澄海市和潮阳市重新划 定为澄海区、潮阳区和潮南区，这样使得市民又可以到澄海、潮阳进行摩托车入户手 续的办理。因此，2003 年汕头市摩托车数量增加 4 万部左右，截止 2004 年 2 月汕头 市摩托车数量比 2002 年翻了一番，达 40 多万部。摩托车数量虽然采取总量控制、逐 年淘汰的政策，每年度拍卖的车牌数量不低于上一年度摩托车报废量的 20%，拍卖所 得专项用于特区城市公共交通建设；但是实际上每年报废的摩托车数量很少。 10.7.2 汕头市摩托车政策和影响分析 10.7.2.1 汕头市摩托车政策 汕头市第十届人民代表大会常务委员会第二十四次会议于 2001 年 12 月 26 日