我国政府采购领域防范利益冲突的制度分析及完善建议

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 我国政府采购领域防范利益冲突的 制度分析及完善建议 摘要：利益冲突是腐败产生的重 要来源之一，对政府形象和公共服务质 量都会产生消极影响。作为利益冲突的 高发领域，构建系统完善的政府采购领 域利益冲突防范制度体系尤为重要。通 过对我国政府采购领域防治利益冲突制 度的归纳与整理，分析了现有制度中存 在的问题，并提出应不嗤晟普 府采 购制度建设、从源头构建利益冲突防范 的制度体系，优化监管机制，防止利益 冲突的产生，从而遏制腐败。 中国论文网 /3/view-12959039.htm 关键词：政府采购；利益冲突； 制度建设 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 中图分类号：D630 文献识别码： A 文章编号： 1001-828X（2017）012- 00-02 引言 近年来，利益冲突问题越来越得 到我国政府的重视。党的十八大报告明 确提出“深化重点领域和关键环节改革， 防止利益冲突” 。如何建立利益冲突防 范的长效机制，已经成为我国廉政建设 的一项重要任务。政府采购领域因采购 的范围广和规模大，必然吸引着众多利 益追求者竞相追逐，再加上政府采购制 度对供应商准入资格的限制，因此，掌 握着稀缺资源流向的政府采购人员就有 可能在追求自身效益的驱使下，出现公 共利益与私人利益之间的冲突，滋生腐 败。因此，构建完善的政府采购领域的 利益冲突防范制度对于规范我国政府采 购行为，预防腐败的产生具有重要意义。 一、政府采购领域利益冲突的内 涵与表现形式 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 1.利益冲突的内涵 利益冲突是指国家公职人员在社 会公共事务管理过程中，由于私人利益 因素的介入，引致私人利益与公共利益 之间发生冲突，进而背离公共性的利益 指向，妨碍公共职责的履行1。利益冲 突的本质是公职人员行使公权时权衡 “利他”和“利己”两种道德倾向的伦理困 境2。由此可见，利益冲突既可以表现 为公职人员因为私人利益而侵犯公共利 益的具体行为，也可以反映为公职人员 在价值和责任相冲突时的选择难题。 2.政府采购关键环节中利益冲突 的主要表现形式 政府采购包含了多级委托代理关 系，包括多个审批环节，其利益冲突的 表现形式也多种多样。 在政府采购准备阶段：在采购方 式审批环节，采购单位经常为了回避集 中采购和公开招标的方式，进而采用拆 解项目、化整为零，或者时间要求紧、 项目工艺技术复杂等理由，希望能够通 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 过竞争性谈判、单一来源等方式开展采 购活动，进而确保目标供应商中标；在 采购文件编制环节，标书人员受投标单 位“聘用”，泄露标底；在投标人资格审 查环节，有意设定带有倾向性的评标要 素及标准，通过设置不合理的技术性条 件或商务性条件，以此达到减少供应商 参与竞争的目的。 在政府采购的招标阶段：在采购 信息发布环节，公职人员有可能在公共 决策过程中优先考虑私人利益，通过制 定带有导向性的政策、做人情和透露内 部交易信息等手段为与其有利益关联的 人员提供方便，增加关系单位的中标机 会等；在确定供应商的过程中，一些公 职人员往往利用自身所拥有的自由裁量 权，让一些欠缺资质但是与他们有利益 关联的企业过关；在采购代理机构管理 中，由于代理机构的资质认定门槛低， 要求管理不严，导致一些社会中介机构 以追求企业利润为主要目的，在采购程 序上能简则简，参加投标供应商的数量 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 和评审的专家能少则少；为了获得更多 的采购业务，讨好和迎合采购单位，甚 至和采购单位、供应商串通勾结等等， 背离了公平、公正的原则。 在评标定标阶段：评委在评标过 程中具有一定的独立评价权，而部分企 业在开标前通过各种途径打探评审专家 的个人信息，并利用各种方法与评审专 家进行私下接触；在评标中，受现有条 件限制，政府采购人才有限，一些采购 项目招标评审专家没有形成真正意义上 的专家库，一些专业项目评审专家很少， 使得企业能够在评审前就能了解到评审 专家的信息，进而通过一些利益传送诱 使评审专家在评审时做出倾向性的评价， 大大降低了政府采购的公平性和有效性。 在合同签订验收阶段：有的供应 商利用自己的技术优势，通过实施商业 贿赂等行为，代替采购单位验收采购项 目，增加项目成本，降低政府采购效益； 有的供应商通过各种手段变更合同的实 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 质性内容，例如在合同实施过程中进行 设计变更，或者以超过合理价格浮动范 围追加预算，又或者降低质量标准进而 套取资金等。 二、我国政府采购领域中利益冲 突防范制度现状与存在问题分析 本文在对我国国家级、省级和市 级的政府采购相关制度文件进行了梳理， 省级制度以辽宁省相关采购制度为例， 市级制度以大连市相关采购规定为例， 共收集国家级政府采购法律法规 10 部， 省级法规 6 部，市级规章制度 9 部，并 对上述条例进行筛选，从中找出有关政 府采购领域中利益冲突防范的相关规定， 大体可以分为五类：建立和健全政府采 购程序的规定；对政府采购代理机构、 供应商和评审专家管理的相关规定；信 息公开规定；利益回避规定和政府采购 的问责、监督及处分的规定。对相关条 文的归纳如表 1 所示。 我国虽然已经在多个制度文件中 对政府采购中的利益冲突防范从多个方 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 面进行了相应的规范，但是仍然存在如 下问题： 1.政府采购法规制度不完善，系 统性的利益冲突的防范制度缺失 在政府采购领域构建系统性的利 益冲突管理条例是一些国家和地区为防 范利益冲突而采取的重要措施。例如美 国和我国香港都在政府采购的法规条例 中设置了专门的关于利益冲突管理的相 关规定。而我国的政府采购制度建设尚 不完善，已有的相关管理规定散落在各 类政府采购的相关文件中，并没有建立 系统性的政府采购领域利益冲突防范条 例。一方面会使人们较难从整体上把握 利益冲突的概念和表现形式；另一方面 也无法体现出利益冲突防范的重要地位。 2.某些关键采购环节仍缺乏利益 冲突防范的具体规定 由于政府采购领域的制度供给不 足，导致在政府采购的一些关键环节上 仍然存在制度漏洞，容易为利益冲突的 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 产生提供了空间。很多利益冲突行为就 发生在法律法规的空白处或监管不严处， 已引起社会公众的普遍不满。虽然我国 政府已经出台了一些与政府采购法 相配套的规章制度，如政府采购货物 和服务招标投标管理办法 、 政府采购 信息公告管理办法等，但是对于一些 关键环节的利益冲突防范，如采购文件 编制、投标人资格审核等，仍然存在着 制度盲点。 3.政府采购领域的监 督机制存在缺陷 政府采购的整个过程缺乏专门的 和专业监督管理程序。目前对于政府采 购而言，政府内部的审计、监察等职能 部门往往都采取事后监督的方法，由于 在整个采购环节中，很多利益冲突行为 具有隐蔽性，仅从开标现场评审而言， 很难发现其背后的深层次问题。而政府 采购的专家评审过程是不公开的，企业 申诉机制也不尽完善，这都提高了公众 对于政府采购的监管成本。 三、完善我国政府采购领域利益 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 冲突防范的制度设计 1.加强和完善政府采购的相关制 度建设 一是针对目前在采购实施中遇到 的具体问题，进一步细化政府采购法 ，出台相关的法律解释，对现行规章制 度也要根据各地的实际执行情况进行修 订，以减少法律冲突和漏洞；尽快在采 购指南、代理机构管理、采购从业人员 管理等方面作出严格明确的法律规定， 明确公_招标、集中采购、采购业务 需求标准等规定。二是完善和丰富现有 的政府采购政策法规。目前我国政府采 购的相关配套法规中存在一些规则模糊 或缺乏可操作性的问题，需要实施加以 补充。例如应该明确针对政府采购违法 违规行为处分处罚办法，加强对政府采 购领域的公职人员、评审专家以及供应 商等违规违纪行为的处罚等。 2. 构建更为具体和规范化的政府 采购领域利益冲突防范制度 为了有效防范政府采购领域公职 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 人员的利益冲突，需要从源头上控制公 职人员潜在的谋取私利的可能。一是建 立健全利益冲突防范的基础性制度，例 如目前在我国的回避制度中，对回避对 象的规定仅仅局限与对公职人员的近亲 属关系的限制，没有对其他可能引发利 益冲突的利害关系人做出相应规定。而 一些国家的相关法规中明确把同学关系、 师生关系，甚至过去的同事关系等都列 为需要回避的对象之中。另外对于回避 的期限、环节、处理等方面规定的操作 性不强。又如，在从业限制制度中，针 对政府采购人员在其他机构的兼职行为 缺乏明确的规范，针对政府采购人员离 职或退休后的管理办法也有待完善，对 于政府采购人员不得私自从事的营利性 活动需要进一步细化。二是建立健全行 为约束制度，减少政府采购流程中关键 环节的利益冲突问题。例如采购文件编 写要求规划化、标准化，建立采购文件 公示制度，打破信息壁垒和技术壁垒； 实施投标人资格后审制度，进而增加投 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 标人数量；评审专家抽取实现电子化， 完善专家回避制度，建立专家不良记录 和除名机制。 3.完善监督管理机制 一是要充分发挥现有政府监督部 门的监督职能。财政部门侧重于对采购 资金的使用和采购程序过程进行监督， 强化预算、决算和资金拨付管理；纪检 监察、审计机关侧重于事中、事后监督， 纪检监察机关全程参与监督重大政府采 购事项