浙江省乡镇工业功能区调查报告

浙江省乡镇工业功能区调查报告乡镇工业功能区是乡镇政府管辖的、城镇建设规划确定的、用于集中发展工业的功能区块。乡镇工业功能区遍布全省各地，数量众多，总体规模很大，在地方经济和社会发展中具有重要地位。近年来，在经济发展的新阶段和加强宏观调控的新形势下，乡镇工业功能区面临较突出的新情况、新问题。为引导乡镇工业功能区有序健康发展，促进先进制造业基地建设，更好地履行管理工业园区的职能，省经贸委对全省乡镇工业功能区进行首次全面调查，研究对策意见。整个调查从2006 年 7 月起，逾时半年；采取全面统计和问卷调查、实地考察等三种方式进行。省乡镇企业局（中小企业局）积极参与实地调查。用了很大精力，首次对全省乡镇工业功能区进行全面统计，基本摸清了底数，为此次调查研究和今后工作指导提供重要的基础数据。一、全省乡镇工业功能区的发展状况我省乡镇工业功能区的发展，基本上开始于上世纪九十年代后期，在工业化结合城市化发展的方略引导下兴起。 “十五” 前期，形成较多的乡镇工业专业区、特色工业园区、工业小区等工业集聚区。据省乡镇企业局（中小企业局）统计，2002 年各类乡镇工业集聚区共有 985 个，占当年全省 1375 个乡镇总数的 71.6%。近年来，国家采取加强宏观调控措施。2003 年，国务院办公厅先后于 7 月 18 日和 30 日，下发关于暂停审批各类开发区的紧急通知和关于清理整顿各类开发区，加强建设用地管理的通知。2004 年来，加大调控力度。按照国家的要求，我省认真清理整顿开发区。各类工业小区、乡镇工业专业区、特色工业园区等，除少数获准保留或拟保留外，均被摘牌；留存的区块，均作为乡镇的工业功能区加以整顿规范。近年来，各地将乡镇工业功能区作为小城镇的重要功能区和工业发展的主要平台，进一步引导其有序建设、健康发展。（一）乡镇工业功能区的基本情况此次对全省乡镇工业功能区的统计，截止期为 2005 年底，统计范围为全部县（市、区）的 1227 个乡镇（其中建制镇 754 个）。统计所显示的乡镇工业功能区的基本情况如下：1、乡镇工业功能区建立情况2005 年底，全省乡镇工业功能区总计有 390 个；建有工业功能区的乡镇占全部乡镇的 31.8%。其中，不包括 2006 年底经国家有关部门审核保留、升格为省级工业园区（经济开发区）的区块，也不包括街道的工业集聚区。与 2002 年相比，各类乡镇工业集聚区总数减少了 595 个，占全部乡镇的比重下降了 39.8个百分点。乡镇工业功能区遍布全省各地。在各市中，建有工业功能3区的乡镇占乡镇总数的比重，最高的是嘉兴市和宁波市（分别占 98%和 56%），最低的是温州市和丽水市（分别占 12.6%和 9.6%），总的是发达县（市、区）的比重高于欠发达县（市、区）。各市乡镇工业功能区建立情况（2005 年止） 单位：个各 市 杭州 宁波 温州 嘉兴 湖州 绍兴 金华 衢州 台州 丽水 舟山乡镇总数 149 91 262 54 60 97 106 93 93 187 35 建立工业功能区的乡镇 60 51 33 52 18 44 47 24 33 18 10从县（市、区）情况看：在总数 90 个中，不设乡镇的城区有5 个（杭州市上城区、下城区、滨江区和宁波市海曙区、江东区）；余下 85 个县（市、区），没有乡镇工业功能区的有 10 个（杭州市西湖区和拱墅区、宁波市镇海区和北仑区、台州市椒江区、丽水市莲都区、龙泉市、云和县、嵊泗县、洞头县），其他 75 个均有乡镇工业功能区，占 88%。建工业功能区的乡镇占乡镇总数三分之一以上的县（市、区）有 45 个，占一半以上的有 25 个；全部乡镇均建的有 10 个（慈溪市、海宁市、桐乡市、嘉善县、海盐县、永康市、台州市路桥区、嘉兴市南湖区和秀洲区、宁波市江北区）。2、规划开发面积情况2005 年底，全省乡镇工业功能区规划面积 1177.7 平方公里，累计开发面积 427 平方公里，占规划面积的 36.3%。其开发面积，相当于同期全省 118 个工业园区（经济开发区）开发面积 749.2平方公里（省统计局统计，下同）的 57%。有乡镇工业功能区的 75 个县（市、区）中，乡镇工业功能区累计开发面积在 10 平方公里以上有 15 个，占总数的 20.3%；累计开发面积不足 3 平方公里的有 36 个，占 48%。390 个乡镇工业功能区中，累计开发面积在 2 平方公里以上有 51 个，占总数的 13%，其中超过 3 平方公里的有 26 个；开发面积不足 1 平方公里的有 220 个，占 56.4%。乡镇工业功能区开发面积前 10 位行政区（2005 年止）县 (市、区) 开发面积累计 乡 镇 开发面积累计 余姚市 35 平方公里 临海市杜桥镇 13 平方公里慈溪市 21.8 平方公里 金华市婺城区白龙桥镇 8.8 平方公里嘉善县 21.5 平方公里 宁波市鄞州区姜山镇 6 平方公里宁波市鄞州区 19.8 平方公里 嘉兴市秀洲区王店镇 5.9 平方公里桐乡市 19.5 平方公里 江山市贺村镇 5.6 平方公里杭州市萧山区 19.2 平方公里 嘉善县魏塘镇 4.5 平方公里杭州市余杭区 15.3 平方公里 德清县新市镇 4.4 平方公里嘉兴市秀洲区 15.1 平方公里 义乌市佛堂镇 4.4 平方公里临海市 14.9 平方公里 湖州市吴兴区八里店镇 4.4 平方公里上虞市 13.6 平方公里 杭州市萧山区临浦镇 4.1 平方公里390 个乡镇工业功能区中，开发面积已超过规划面积三分之二的有 107 个，占总数的 27.4%；规划面积已全部开发、没有发展空间的有 43 个。3、基础设施投资情况到 2005 年底累计，全省乡镇工业功能区基础设施总投资5242.9 亿元。75 个县（市、区）中，累计基础设施投资超过 5 亿元的有 18 个，占总数的 24%；不足 3 亿元的有 47 个，占62.7%。390 个乡镇工业功能区中，基础设施投资超过 5000 万元的有 125 个，占总数的 32.1%，其中超过 1 亿元的有 52 个；基础设施投资 1000 万元以下的占 20%。县（市、区）中，乡镇工业功能区基础设施投资累计前 10 位的是：温岭市（23.8 亿元）、余姚市（15.4 亿元）、金华市婺城区（11.4 亿元）、慈溪市（11.2 亿元）、杭州市江干区（10.5 亿元）、临海市（9.9 亿元）、诸暨市（9.8 亿元）、嘉兴市秀洲区（9.1 亿元）和南湖区（8.5 亿元）、杭州市萧山区（7.9 亿元）。据 55 个县（市、区）的不完全统计，到 2005 年底乡镇工业功能区累计建设标准厂房 2000 万平方米；入驻标准厂房的中小企业有 5200 多个。其中，建设标准厂房 10 万平方米以上的县（市、区）占统计总数的 74.5%，其中超过 40 万平方米的占 23.6%。建标准厂房最多的是余姚市（280 万平方米）、诸暨市（208 万平方米）、宁波市鄞州区（202 万平方米）、温岭市（113 万平方米）、临海市（94 万平方米）、青田县（78 万平方米）、东阳市（73 万平方米）等。入驻标准厂房的中小企业超过 100 家的县（市、区），占统计总数的 27.3%；最多的是余姚市（1300 家）。瓯海区郭溪镇、慈溪市范市镇、诸暨市店口镇、温岭市大溪镇、鄞州区五乡镇、浦江县黄宅镇等工业功能区，入驻标准厂房的中小企业超过100 家。4、工业经济总量情况2005 年，全省乡镇工业功能区工业总产值 4868 亿元，占全部工业总产值的 16.1%（省统计局公布的全部工业总产值为30212.4 亿元）。累计入区的企业多达 23709 个。其工业总产值相当于同期全省工业园区（经济开发区）工业总产值 8327.8 亿元的 58.5%。75 个县（市、区）中，乡镇工业功能区工业总产值在 30 亿元以上的有 34 个，占总数的 45.3%；超过 100 亿元的有 14 个。总量最大的依次是：诸暨市（656 亿元）、杭州市萧山区（375 亿元）、慈溪市（301 亿元）、嘉善县（299 亿元）、余姚市（278 亿元）、杭州市余杭区（227 亿元）。乡镇工业功能区工业总产值不足 10 亿元的县（市、区）有 21 个，占总数的 5.4%。390 个乡镇工业功能区中，工业总产值超过 1 亿元的有 317个，占总数的 81.3%；超过 20 亿元的有 77 个，占 19.7%，超过50 亿元的有 8 个。2005 年工业总产值前 10 大乡镇工业功能区排序 乡 镇 工业总产值 排序 乡 镇 工业总产值1 诸暨市店口镇 412 亿元 6 乐清市北白象镇 62 亿元2 杭州市萧山区衙前镇 122 亿元 7 宁波市鄞州区集仕港镇 59 亿元3 余姚市三七市镇 72 亿元 8 杭州市萧山区党山镇 56 亿元4 诸暨市璜山镇 70 亿元 9 桐乡市洲泉镇 46 亿元5 余姚市泗门镇 67 亿元 10 杭州市余杭区运河镇 45 亿元5、土地开发利用情况7以下统计剔除了少数缺报相应数据的乡镇，以保证准确性。（1）基础设施投资密度2005 年，全省乡镇工业功能区的平均基础设施投资密度（累计基础设施投资累计开发面积）为 0.56 亿元平方公里，折合为 3.7 万元亩。75 个县（市、区）中，乡镇工业功能区的平均基础设施投资密度，高于 10 万元亩的有 8 个，即衢州市柯城区、杭州市江干区、松阳县、瑞安市、温岭市、温州市鹿城区、乐清市、天台县。低于 5 万元亩的有 53 个，占总数的 70.7%，其中低于 2 万元亩的有 16 个。（2）经济密度2005 年，全省乡镇工业功能区的平均经济密度（当年工业总产值累计开发面积）为 11.3 亿元平方公里，折合为 75.6万元亩。与同期全省工业园区（经济开发区）的平均经济密度104.6 万元亩相比，差距较大。75 个县（市、区）中，乡镇工业功能区的平均经济密度，低于 30 万元亩的有 13 个，占总数的 17.3%；高于 50 万元亩的有 45 个，占 60%；超过 100 万元亩的有 16 个，占 21.3%。超过或接近 200 万元亩的依次是：乐清市、新昌县、诸暨市、温州市瓯海区、淳安县、台州市黄岩区、杭州市江干区、开化县、绍兴市越城区、富阳市。各地基础设施投资密度和经济密度差异较大。各市乡镇工业功能区投资密度和经济密度（2005 年止） 单位：万元各 市 杭州 宁波 温州 嘉兴 湖州 绍兴 金华 衢州 台州 丽水 舟山每亩累计基础设施投资 3.89 2.79 6.69 3.02 4.08 3.29 3.71 2.33 7.73 6.35 3.21 每亩当年工业总产值 115.4 61.24 134.83 66.26 71.3 179.41 33.29 35.6 41.16 60.46 53.09 此外，街道工业功能区情况。除乡镇工业功能区外，全省还有较多的街道工业功能区。这部分基本上是因行政区划调整，原有的建制镇改为城市街道所遗留。据对 2005 年底全省 296 个街道中 95 个街道的不完全统计：工业功能区累计开发面积 121.2 平方公里，基础设施投资104.5 亿元，建标准厂房 628 万平方米，入区企业 7050 家；当年工业总产值 1270.3 亿元，总体规模不小。（二）乡镇工业功能区的推进措施在乡镇工业功能区的发展过程中，各地从实际出发，采取各种措施，调动各方面特别是乡镇政府的积极性，着力推进。近年来，在加强宏观调控的新形势下，积极摸索乡镇工业功能区有序健康发展的新路子，取得不少可资推广的好经验。主要反映在两大方面：1、探索投资开发的有效机制坚持自主开发，努力拓展乡镇工业功能区的建设资金来源，形成多主体构成、多元化融资、多方式投入的投资开发机制。9（1）从投资主体看，主要有四种情况：一是政府投资为主。政府组建投资服务公司，吸纳包括政府资金在内的各种资金，投入乡镇工业功能区建设。如义乌市所有乡镇、安吉县的梅溪镇、诸暨市的店口镇等，乡镇工业功能区均由政府全额投资。嘉善县魏塘镇以政府办公楼和拍卖地块作抵押贷款投资。长兴县和平镇工业功能区的基础设施投资中，政府投入占比接近六成。二是企业投资为主。有三种形式：第一种是企业自筹资金投资。包括企业自行建设标准厂房。如绍兴县全福镇、玉环县干江镇、岱山县东沙镇和岱西镇等，组建股份合作制企业入区，统一开发建设。第二种是以企业土地出让金投入为主。武义县王宅镇、温州市瓯海区郭溪镇、瑞安市仙降镇等，属于这种类型。一些企业通过租赁土地使用权，建设标准厂房出租。第三种是向企业收取配套设施费进行投入。政府牵头建好基础设施设，企业自行认购出资；多数地区的配套设施费按每亩 5 万元收取，如舟山市定海区干览镇等。三是以集体资产作投资。一些地方利用村集体的工业用地指标，以村经济合作社作投资主体，采取地权公有、用权租赁的方式，为企业提供发展空间。如金华市婺城区白龙桥镇工业功能区的开发建设资金均由洞溪村集体筹措。四是多渠道融资投资。通过财政支持、招商引资、企业自筹、银行贷款等多种途径筹措建设资金。如温岭市实行政府、村集体、企业投资相结合开发建设；舟山市定海区岑港镇采用镇集体投资、向社会招商引资、向企业收取配套设施费三种形式融资；临海市白水洋镇采用股份制方式进行民间集资开发。（2）从开发模式看，主要有三种类型：一是 BT 开发模式（建设+移交）。乡镇 政府或乡镇工业功能区管理部门向社会公开招标，由中标方投资建设，建成后有偿提供给企业使用，在约定年限内再进行回购，以解决企业建设资金不足的问题。嘉兴市和湖州市大多采用此模式。二是滚动开发模式（“梯形开发” ）。按照整体 规划、基础先行、分期开发、滚动发展的原则进行开发。由乡镇政府统一征地，协议出让给企业。前期启动资金由镇政府利用资本原始积累与金融信贷等方法筹措，成熟一块、开发一块，用所积累资金和出让土地收入进行再投入。采用此模式的有绍兴市越城区东湖镇、台州市仙居县白塔镇、临海市杜桥镇等不少地方。三是政府搭台、企业联建、市场化运作的开发模式。政府建立乡镇工业功能区领导小组及办事机构，进行统一规划、统一征地、统一基准地价、统一审批办理；企业组建投资开发有限公司，负责集资联建公共设施建设及经营；组织企业进区创办实体，按用地面积向企业收取基础设施建设费。采用此模式的有苍南县、绍兴县钱清镇和兰亭镇等不少乡镇。2、积极应对宏观调控的新形势近年来面对加强宏观调控的新形势，各地迎难而上，采取11积极措施，引导乡镇工业功能区有序健康发展。在这方面，嘉兴市高度重视，积极有为，工作最为突出和到位。市经贸委在深入调查研究的基础上，提出了引导乡镇工业功能区发展的一系列对策建议，从实践中摸索出一套较完整的工作思路和成功经验；市政府出台了关于进一步推进乡镇工业功能区建设的若干意见、 乡镇工业功能区建设达标升级考核办法、 关于加快推进标准厂房建设的若干意见、 关于促进中小企业创业中心（孵化器）建设的若干意见、 中小企业创业中心（孵化器）建设达标升级考核办法等五个政策性文件，支持力度较大。湖州市经贸委的引导工作也做得较为扎实；市政府建立了乡镇工业功能区领导小组，市政府办推出了关于加快推进乡镇工业功能区建设的若干意见，乡镇工业功能区领导小组下发了关于加快修编乡镇工业功能区规划的若干意见。嘉兴和湖州市均召开了乡镇工业功能区建设现场会，交流经验，指导面上。衢州市分管工业的副市长带领经贸、财税、国土等部门，开展乡镇工业功能区建设专题调查，研究采取具体工作措施。杭州市委、市政府领导也亲自调研乡镇工业功能区情况。各地乡镇政府本着发展一方经济、富裕一方百姓的高度责任感，为乡镇工业功能区的生存发展付出了艰苦努力。杭州市一些县（市）成立社会主义新农村发展公司，为乡镇工业功能区提供有效服务。贯彻执行国家关于清理整顿各类开发区、加强建设用地管理的调控措施。切实做好乡镇工业功能区的清理整顿工作，推进整合，规范发展。与清理整顿前相比，全省各类乡镇工业集聚区总数减少了 60.4%。如湖州市，将众多的乡镇工业功能区整合为 19 个，淘汰了不具备开发条件的工业集聚区，集中力量将保留下来的做大做强；绍兴县将分散的乡镇工业功能区与柯桥经济开发区整合，形成 22 平方公里的大区块；义乌市对乡镇工业功能区重新规划，整合成义东北和义西南两大产业区，实行跨乡镇的管理框架；龙泉市将乡镇工业功能区整合成一个省级工业园区。各地普遍加强乡镇工业功能区的建设用地管理，制止违规用地，提高土地利用效率。按国家要求，完成建设用地清理整顿工作。强化建设用地规范管理。如宁波市规定：建设用地投资强度系数在省规定的基础上上浮 0.2，不落实投资密度、容积率双控指标的地方，暂停农用地报批；上一年度供地率达不到 80%或当年度供地率达不到 50%的地方，暂停办理新的农用地转用、土地征用报批手续，并相应核减该地区的年度用地计划。二、乡镇工业功能区的重要作用和主要问题（一）重要作用乡镇工业功能区作为乡镇的重要功能区，作为县域经济和社会发展的重要基础，作为联结工业和农业、联结城乡经济的重要节点，具有特殊的地位和作用。1、乡镇工业功能区有力推动地方经济发展乡镇工业功能区成为乡镇招商引资、集聚工业、发展经济13的主要平台。乡镇工业功能区的建设，改变了以往“村村点火、户户冒烟”的农村工 业发展格局，显著提高了产业集中度，促进了区域特色产业的形成和提升。如乡镇工业功能区工业总产值占全县（市、区）工业总产值的比重，磐安县占 76.3%、诸暨市占59%、金华市婺城区占 48%、文成县占 45.1%、武义县占 34.9%、德清县占 31.8%。经过清理整顿，近三年嘉兴市乡镇工业功能区减少了近一半，但单个区的规划面积和平均开发面积分别扩大了 1 倍和 2 倍，工业生产性投入和产出规模均提高了 1 倍，且占到全市工业生产性投入的 46%。全省乡镇工业功能区容纳了 2.3 万多家企业，成为中小企业的重要成长地。标准厂房及创业中心的大量构筑，较好发挥了孵化中小企业的作用。如近三年，湖州市吴兴区环渚乡、长兴县泗安镇的规模以上企业从各 4 家分别增加到 26 家和 30 家。目前乡镇财政收入相当大部分来自乡镇工业功能区，乡镇工业功能区成为地方财政收入的稳定增长点。2005 年，嘉兴市乡镇工业功能区实现利税占全市工业利税的 60%以上，其中南湖区凤桥镇、秀洲区王江泾镇工业功能区实现利税占全区的比重分别高达 90%和 80%。再如德清县钟管镇、雷甸镇工业功能区实缴税金、实现利税分别占全镇的 74%和 73%。2、乡镇工业功能区有力推动城市化发展乡镇工业功能区是工业化结合城市化发展的产物和载体。乡镇工业功能区的发展，为城市化提供新的动力和产业支撑与人口基础，推动工业在城镇集中布局、农村劳动力向以工业为主导的非农产业转移，加快工业发展和经济社会结构向现代化转型。乡镇工业功能区的发展，有力促进经济强镇的形成。乡镇工业功能区为农村富余劳动力转移开辟了新途径。 “办好一个厂，就业一批人”，通过开发建设乡镇工业功能区，大量农村劳动力有序流向小城镇。嘉兴市乡镇工业功能区提供了 41万个就业岗位；杭州市余杭区、富阳市和桐庐县分别吸纳 6.4 万人、2.7 万人和 2 万人就业；杭州市乡镇工业功能区的从业人员共 44 万人，85%来自农村。乡镇工业功能区的发展，促进了城镇建设。通过多年的开发建设，乡镇工业功能区已经成为城镇的重要组成部分。萧山区就是在发展乡镇工业的基础上，进一步把工业功能区建设与城市建设有机结合起来，成功融入杭州大都市并成为全省经济实力最强的行政区。乡镇工业功能区发展较好的地区，往往是经济增长和城镇建设较快的区域。如湖州市织里镇，在乡镇工业的推动下，城镇面积由过去的 2.5 平方公里发展到 25 平方公里；杭州市的衙前、分水、玲珑、运河等一批城镇的面积，近年也扩容了一倍左右。相当部分乡镇工业功能区日益成为城镇基础设施完备、经济密集度较高、现代气息较浓的产业功能区，甚至成为地域经济中心。3、乡镇工业功能区有力推动社会主义新农村建设发展生产、增加农民收入，是建设社会主义新农村的中心15任务。乡镇工业功能区的发展，带动了农村经济结构调整和农业产业化经营，推动了以工促农和以城带乡，为解决“三农” 问题和加快新农村建设提供了产业支撑和财力保障。一是促进了以工富农。乡镇工业功能区开发建设到那里，那里的农民就加快富裕起来，成为不争的事实。如临安市以乡镇工业功能区建设带动新农村建设，解决了万名失地农民的养老保障，实现了 7000 多个农民转岗（占当地劳动力总数的 38%），近年农民人均纯收入增长率保持在 12%以上；长兴县泗安镇在建设工业功能区的推动下，2005 年财政收入增长 50.8%，农民人均纯收入增长 14%，跃入全省率先发展的 26 个小城镇行列；象山县石浦镇水产品工业功能区，通过水产品精深加工和开发海洋生化产品，提高水产品附加值，去年渔民增收上亿元。二是促进了以工兴业和缩小城乡差别。乡镇工业功能区把工业经济元素、现代经营理念与营销网络推向农村，促进农产品流通，为房屋租赁、商贸物流和餐饮旅馆等服务业发展创造了条件。随着乡镇工业功能区的开发建设，城镇基础设施进一步向农村延伸、城镇公共服务进一步向农村覆盖、城镇现代文明进一步向农村辐射，推动实现城乡一体化。（二）主要问题乡镇工业功能区发展取得较大成效，但是存在问题不少。特别是在国家加强宏观调控，严把土地、信贷两个闸门的新形势下，乡镇工业功能区的开发建设面临十分突出的困难和压力。目前，省和各地把重点放在工业园区（经济开发区）上，对乡镇工业功能区的管理和指导相对薄弱。不少地方的乡镇工业功能区，除了乡镇政府倾力外，基本处于放任自流状态。如一些乡镇干部所说，这是一群没有“户口” 的“遗孤”，是在夹缝中求生存。乡镇工业功能区发展中的问题和困难，主要反映在三大方面：1、不少地方开发建设水准偏低且不规范乡镇工业功能区这方面的问题，具体表现在以下三点：（1）布局规划和开发建设不到位总的看，乡镇工业功能区规划布局不完善，存在区块过多过散的问题，开发建设水准与工业园区（经济开发区）相比差距明显。不少区块尚未有效形成市场化开发机制，缺乏自主开发和滚动开发的能力；不少基础设施建设不到位，有些仅仅打通了几条路，供电、供水勉强满足生产需要。规划方面的问题：一是部分规划缺乏科学性。有些规划开发面积过大，缺乏土地承载可能；有些规划布局不合理，规划区内存在不少农保田，兰溪市有的区内化工企业与食品企业比邻而居。二是部分规划与实际开发脱节。有的乡镇只是简单划地开工，没有科学编制开发建设规划。有的虽编制了规划，但开发建设未按规划实施，形同虚设。三是部分规划之间不协调。有的规划与城镇建设总体规划和土地利用总体规划不相衔接；一些相邻乡镇的规划各自为政，没有统筹兼顾，特别是配套设施建设缺乏共构意识和共建行动。17（2）土地粗放经营和存在违规操作前些年，不少地方在建设乡镇工业功能区中，短期行为明显。为完成招商引资任务，入区没有标准，片面追求引进数量。宝贵的土地资源被低水平的一般项目挤占，导致新的、好的、大的项目进不来，影响中长期发展。乡镇工业功能区的土地开发利用效率偏低。2005 年，县（市、区）中，乡镇工业功能区平均基础设施投资密度低于 1 亿元平方公里的，占到 86.5%。全省乡镇工业功能区的平均经济密度只及全省工业园区（经济开发区）的 72.3%，大多达不到基础设施建设的门槛要求。乡镇工业功能区投资密度和经济密度（2005 年止）每亩累计基础设施投资 每亩当年工业总产值分档 10 万元以上 5 万元以上 2 万元以下 100 万元以上 50 万元以上 30 万元以下占全部比重 7.4% 22.3% 35.2% 27.4% 57.1% 23.5%一些乡镇工业功能区存在违规用地的行为。农用地未批先用、少批多建的现象，各地程度不同地都有。如兰溪市有 500 多亩土地未批先用，浦江县黄宅镇工业功能区有 46 家企业未批先建。以低价出让土地为主要表现的过度竞争较为普遍，工业用地出让价基本都低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和。个别地方擅自将工业用地转作商业用地，部分土地专用款被挪用到他处。一些地方农民利益受到侵害，引起纠纷。（3）产业基础和管理基础较弱乡镇工业功能区不易招引大项目，产业规模和层次与工业园区（经济开发区）存在明显差距。不少乡镇工业功能区产业定位不明确，缺乏主导产业，也缺乏产业特色。招商引资普遍存在引进项目小、产业档次低、技术含量低、投资回报低的“一小三低” 问题 。不少区 块产业 布局低水平重复，没有形成产业链接和专业化分工格局，制约了区域竞争力。如何加强乡镇工业功能区管理，缺少新思路、新办法。管理机构不明确，缺乏完备的管理制度和专业管理人才。不少乡镇存在重前期报批和开发、轻后续管理的现象，物业、环卫、治安等日常管理松弛。一些乡镇工业功能区，场地偏紧，厂房拥挤，生产与居住混杂，安全生产隐患不少。有的甚至在厂房之间的消防通道顶上搭蓬，用作生产场地。2、土地瓶颈制约最大国家严把土地闸门，尤其是严控工业用地，对乡镇工业功能区的制约很大。2006 年国家又强势推出土地管理新政，工业用地供应方式发生重大调整，乡镇工业功能区面临更大的用地压力。主要问题有四个：一是用地指标缺。在工业用地指标甚紧的情况下，各地基本上都把来之不易、有限的用地指标向经济开发区、工业园区及大企业倾斜，乡镇工业功能区无以与之争锋、难以分得一羹。目前，多数乡镇工业功能区处于无地可征、无地可供的局面，特19别是成片、可供大项目落地的熟地严重短缺。二是用地成本高。工业用地成本逐步攀高，较高的征地拆迁费用，对不少乡镇政府构成较大压力。如近年永嘉县征地公开价格为 68 万元/ 亩；长兴县泗安镇反映，我省的土地指标费为 2.5 万元/亩，而一些外省只收 8000 元/亩。2006 年下半年，国家决定统一制订土地最低出让价标准，工业用地全部采用招标拍卖挂牌方式出让，强化征地补偿和调高建设用地相关税费。今后，工业企业的用地成本将大幅上升，而政府的土地出让收入状况将明显改善，其他规费支出则增多。三是用地遗留问题大。其一，承诺落空。前几年，不少乡镇政府在招商引资时，向引进企业作了能落实土地指标的承诺，但能否落实、何时落实，心中无底。企业投入后，土地指标迟迟下不来，由此伤及政府的公信力。其二，区中有块。乡镇工业功能区的规划范围内，普遍存在基本农保田和“区中村” ，且难以外移。如嘉兴市王店镇工业功能区已征地中，还有 500 亩农保田。其三，征地补偿协调难。许多项目有了用地指标却因此无法落地，甚至与农民发生冲突。永嘉县桥头镇反映，一些项目已拖了23 年，既影响发展又影响稳定。四是供地审批慢。目前的工业用地项目审批，需要经过项目立项、规划选址、规划准予、施工许可、土地预审、地价核定、环保评价、供地确定等多个环节和多头管理，审批手续繁、周期长、效率低，各地对此反响强烈。永嘉县有的镇反映，常规办理供地手续，从项目立项到开工建设，一般要 2 年，最少是 8 个月，有的长达几年。3、建设资金严重短缺乡镇工业功能区的开发建设需要大量资金，包括征地补偿费、土地前期开发费、基础设施建设费等。乡镇工业功能区的基础设施建设一般每平方公里投入 1.5 亿元左右，实行“六通一平”所需的资金量更大，如杭州市江干区九堡镇和金华市白龙桥镇累计投入 10 亿元左右。前些年，乡镇工业功能区每亩地的开发成本一般要 10 多万元。有的地方如温州的土地开发成本特高，永嘉县已达到 25 万元左右/亩。乡镇工业功能区开发初期，大量靠银行贷款，普遍处于负债经营状态。2003 年下半年，国家采取清理整顿各类开发区的宏观调控措施，严控土地审批，收紧各类开发区的银根。乡镇工业功能区基本上被摘牌、注销原有“户口” ，金融机构随之停止 对其贷款。由于难以再获取信贷支持和经营土地，加之土地出让价普遍低于土地开发营运成本，乡镇工业功能区资金严重短缺问题凸现。多数乡镇工业功能区在土地开发营运中，适逢宏观调控，顿陷资金困境，严重的甚至发生建设资金链断裂。有的乡镇工业功能区刚把征地拆迁款付给农民就遭遇整顿摘牌，导致资金“打水漂” 。2003 年以来，相当部分 乡镇 工业功能区的基本建设处于停滞状态，留下一批半拉子工程。如湖州市，2005 年开发面21积不足 10 亩的乡镇工业功能区达 1/3；义乌市佛堂镇工业功能区的区内道路修了一半连不起来，近三年只安排 3 家企业入区；兰溪市游埠镇工业功能区投入建设资金 1000 多万元后被摘牌，留下半拉子工程，银行贷款 200 万元和政府移用资金无法归还，还要支付利息和退还土地预付款。部分投资开发商中途撤资，也造成一些乡镇工业功能区建设停滞。目前，许多乡镇债务包袱沉重。如嘉兴市大桥镇贷款 5 亿元，王江泾镇负债 1.4 亿元；浦江县黄宅镇贷款 4000 万元，财政借款 500 万元，企业借款 1000 万元，每季度需支付利息 100 多万元。为引进新项目和留住老企业，一些乡镇政府不得不出资弥补征地成本与出让收入的差额，结果工业功能区开发越大政府负债越重。债务包袱重的问题，在区位条件差、招商引资难的地区尤为突出。此外，征地返还款和城市配套建设费到位慢，也加重了乡镇工业功能区的资金困难。目前，基础设施建设资金的重要来源之一是征地返还款，此款需征地手续办妥后才能收到；用于基础设施建设的城市配套建设费的到位情况不理想。三、积极引导乡镇工业功能区有序健康发展乡镇工业功能区是小城镇的重要功能区，是乡镇工业发展的主要平台，是区域经济和新农村建设的有力支撑。乡镇工业功能区分布广泛、数量众多、规模很大，其发展状况事关经济社会发展基础的稳定，必须高度重视、积极引导。坚持以科学发展观为指导，按照规范建设、整合资源、完善功能、集聚产业、强化管理、提升水准的方略，进一步创新发展模式，引导乡镇工业功能区有序健康发展，加快建设先进制造业基地。巩固清理整顿各类开发区的成果，保护好、引导好、发挥好各地乡镇促进发展的积极性；妥善解决好乡镇工业功能区面临的困难和问题，充分发挥其重要作用。（一）推进整合提升，完善布局规划从总体看，乡镇工业功能区的突出问题是过多过散，布局规划不尽到位，资源配置效率偏低。整合提升是乡镇工业功能区的首要出路，必须大力推进。1、突出抓好乡镇工业功能区的整合提升乡镇工业功能区的整合提升，要进一步贯彻落实国家宏观调控政策，坚持分类指导、有保有压、突出重点、优化布局的原则，全面提升乡镇工业功能区的开发建设水平。调整和优化乡镇工业功能区块的整体布局。一是抓好一批重点乡镇工业功能区。将经过多年开发建设、具有较大规模、特色产业优势明显、基础设施先进的乡镇工业功能区，作为重点加以培育，进一步做大做强。少数条件成熟的，争取申报国家审核，成为省级工业园区（经济开发区）。二是发展一批省级工业园区（经济开发区）的组合区。根据省级工业园区（经济开发区）的中长期发展需要，选择地理相连、开发规模和产业规模较大的乡镇工业功能区，将其纳入工业园区（经济开发区）的规划范23围，或作为扩容区申报发展，或作为配套区开发建设，享受相应的优惠政策。三是联合开发一批乡镇工业功能区。打破行政区划界限，将地理相邻、产业相近、基础设施可配套的乡镇工业功能区进行资源整合，实施联合开发建设，以减少区块数量、扩大总体规模、提升整体水平。坚决撤并一批不具备发展条件或违规建设的乡镇工业功能区。对不符合土地利用总体规划、城镇建设总体规划，规模过小、建设条件严重缺乏的乡镇工业功能区，要下决心撤并。引导被撤并后的区内企业向重点乡镇工业功能区集聚。对违法违规用地行为严重的乡镇工业功能区，要坚决清理整顿，直至撤销。采取有效措施，制止乡镇工业功能区之间的恶性竞争。凡是未建而不适合建工业功能区的乡镇，就不建。乡镇新建工业项目，不准在工业功能区以外布点。探索建立乡镇工业功能区与省级工业园区（经济开发区）的联动发展机制。注重加强两者之间的产业联系和产业配套，构建合理的区域产业分工体系，实行优势互补，发展产业集群。有条件的，将省级工业园区（经济开发区）的基础设施向乡镇工业功能区延伸，实行联建共享。引导乡镇企业向工业园区（经济开发区）集中布局。2、深入抓好乡镇工业功能区的规划工作科学合理地规划乡镇工业功能区的布局和开发建设，避免无序、低水平开发。乡镇工业功能区的规划，遵循区块开发和城镇建设有机组合的原则，统筹生产力布局和加强区域联系的原则，超前规划和规范开发的原则，集约利用资源和保护生态环境的原则。各地要按照上述原则，结合当地实际和特点，做深做细乡镇工业功能区的规划修编工作，增强规划的科学性、前瞻性和可操作性。工业功能区作为乡镇的重要功能区，是工业化和城市化的重要结合点，是城镇和乡村的重要连节点，其规划发展必须统筹兼顾、整体谋划、互动开发。要将乡镇工业功能区规划有关布局、开发建设等主要内容纳入经济社会发展规划、城镇建设总体规划和土地利用总体规划，并与之相衔接，更好地落实到位。乡镇工业功能区规划具有导向性和约束性。规划布局尽量一次到位，减少不断调整布局造成投入浪费。规划由乡镇政府负责实施；经贸、国土、建设等政府部门，要加强对规划实施的督促检查。未经县（市、区）政府批准，不得擅自变更乡镇工业功能区的规划布局架构。（二）优化用地方式，强化用地管理积极适应严把土地闸门的新形势，严格执行国家和省加强土地调控的政策规定，十分珍惜、着力开发、合理配置和集约利用宝贵的土地资源，为乡镇工业功能区打好立地基础。1、抓好乡镇工业功能区的土地资源配置认真做好新一轮土地利用总体规划修编工作，将乡镇工业25功能区纳入其中，合理规划，依法管理，适当保障。在统一规划指导下，扎实开展土地整理，确保耕地占补平衡；设法调剂用地指标，合理调整基本农田保护区；开发利用低坡丘陵和滩涂，增加土地供应量。乡镇工业功能区用地必须符合土地利用总体规划和年度计划；对其属于土地利用总体规划确定的、城镇建设留用地范围内的建设用地，所需土地利用计划指标应单列解决。在中心镇规划区实行“退二进三” ，完善搬迁企 业原有土地的置换机制，调整利用好土地资源。创新工业用地供应方式。把土地供给政策与生产力布局政策和产业政策结合起来，合理配置土地资源。努力落实重点乡镇工业功能区的供地指标，优先向科技含量和产出效率高、符合产业政策和准入标准的重点企业、重点项目配置土地；支持发展节地型产业，支持企业开展“零土地 ”招商和“零土地”技术改造。严格把好乡镇工业功能区的准入关，对投入产出率低、浪费土地资源的项目不予供地。乡镇工业功能区的供地引入竞争机制，全部采用招标、拍卖、挂牌方式出让，执行国家和省的最低出让价标准。2、加强乡镇工业功能区的用地管理严格执行国家关于加强土地调控的规定。乡镇工业功能区用地必须符合国家政策规定，符合土地利用总体规划和年度计划。严禁擅自将农用地转为建设用地，严禁非法低价出让工业用地；不准擅自将工业用地转为商业用地，严格控制非生产性辅助设施的用地比例和规模；规范土地出让收支管理；加强对土地管理行为的监督检查，严肃惩处土地违法违规行为。强化征地补偿制度，处理好保障农民合法权益这一关键环节，解决好征地难、拆迁难和进场难的突出问题，保障乡镇工业功能区开发建设。优化乡镇工业功能区的用地方式，最大限度地提高土地利用效率。严格执行省规定的建筑容积率、投资强度和产出率等控制指标，各地应根据实际情况，细化控制标准和实施办法。狠抓入区项目的实施进度，着力提高开工率、竣工率和投产达产率；对已供地而未动工的企业，督促其在短期内开工建设。规范企业用地行为，鼓励构筑多层厂房和改造利用旧厂房，凡是生产工艺没有特殊要求的项目，不得建造单层厂房；除特殊情况外不允许项目预留用地。用足用好乡镇工业功能区的存量土地，进一步节约用地和集约用地。制定乡镇工业功能区闲置土地流转办法，盘活存量土地资源。加大闲置土地处置力度，推行“ 腾笼换鸟” ，把有限的资源用到“ 刀刃” 上。研究采取 调整回购 、动迁回购、协议回购、违约回购、合资到期回购等方式，逐步淘汰劣势企业，为优势企业和重点项目腾出发展空间。（三）创新开发机制，加强配套建设从创新机制切入，增强乡镇工业功能区的自主开发能力，加大基础设施建设力度，更有效地发挥集聚产业、发展经济、促27进小城镇建设的功能。1、推进乡镇工业功能区开发机制创新总结推广乡镇工业功能区自主开发建设的经验，拓展开发建设资金来源，进一步形成多主体构成、多元化融资、多方式投入和市场化运作的开发机制，缓解建设资金瓶颈，加快开发建设步伐。（1）构建有效运作的投融资机构可将乡镇工业功能区基础设施建设纳入小城镇建设，组建有实力的乡镇城镇建设投资公司，作为乡镇工业功能区的投资经营主体。在严格债务管理、控制债务风险的前提下，负责筹措基础设施建设资金和落实抵押物，并不断增强融资能力。由各市、县（市、区）出资，组建小城镇工业基础设施建设担保机构，为乡镇工业功能区基础设施建设提供担保，并以乡镇进行反担保。可按照“政府引 导、公司开 发、市场运作” 的规则，成立乡镇工业功能区开发公司或资产经营公司。将项目法人作为开发主体，采取多种方式开发，力求做到开发资金自求平衡，形成企业化