全球化全球化与中eykr国立法发展一

全球化与中国立法发展一研究全球化问题，既可以将全球化作为对象加以研究，也可以将全球化作为研究具体问题的重要参照背景，探讨背景与研究对象之间的内在联系和互动关系。本文采取的是后一种视角和方法。何谓全球化(Globalization)?对这个问题的回答见仁见智，既有以福山和大前研义等为代表的主张市场作为决定和解决所有问题的惟一力量的极端全球主义，也有以汤普森、赫斯特、韦斯等为代表的对全球化持低调和怀疑态度的怀疑主义，还有以吉登斯、贝克和罗伯逊等为代表的把全球化看作是一个社会变革过程的变革论者。另外一些西方学者认为，全球化几乎是一种全方位的运动过程，涉及诸多的范畴，有着不同的内容和进程。我比较赞同英国戴维?赫尔德等学者在全球大变革-全球化时代的政治、经济与文化一书中提出的观点。他们认为，全球化是一个(或者一组)体现了社会关系和交易的空间组织变革的过程-可以根据它们的广度、强度、速度以及影响来加以衡量-产生了跨大陆或者区域间的流动以及活动、交往和权力实施的网络。这种理论提出，全球化有 4 种维度：全球网络的广度，全球相互联系的强度，全球流动的速度，全球相互联系的影响;忧 4 种纬度：基础设施，制度化，分层化和交往方式。他们利用这 8 种向度，对全球化进行定性和定量分析，从而避免了极端主义和怀疑主义的局限，对全球化现象及其问题做出了令人信服的回答。的确，过去“地球村”(GlobalVillage)概念的提出，或者“世界变得越来越小”的描述，都形象地反映了人们对全球化的理解和认识。把全球化作为经济全球化以及信息全球化来解读时，是指“我们已经可以清楚地看到了超国家的、超国界的、全球性的力量在行动。”当然，如果我们可以把全球化理解为一场不以人们意志为转移的革命、一种滚滚而来的世界性发展潮流，那么，市场经济的运作就是它的内在动因。市场关系的扩张和资本的积聚，内在地要求在全球范围内寻找它的“生存和发展”空间，而新技术革命对生产力的推动，又进一步加速了全球的资金流动，扩大了国际市场，促使各国经济更加开放，走向国际化。世界科技革命日新月异，产业结构调整步伐加快，国际经济合作和交往将更加密切。在这个过程中，“全球性贸易往来、资金流动和技术革命，正在推倒各国的经济壁垒，在全球范围内形成一个相互依存、共同发展的整体。”在经济全球化过程中，一系列国际性的问题出现了，艾滋病、疯牛病、口蹄疫、疟疾的传染、管理核废料、移民、环境治理、大气层污染、人权状况、大规模破坏性武器扩散、跨国毒品犯罪、走私、国际恐怖主义、网络黑客等，都愈来愈超出民族国家的边界范围，成为世界各国及其政府必须面对和解决的问题。经济全球化是一个必然的过程，不可避免地要波及政治领域，出现“全球化的文明化和民主化”态势，经济全球化也将波及法律领域，出现某些被西方学者称之为“世界法”或者“全球法”的法律规则，尽管这种“世界法”在传统政治哲学和法律哲学领域面临诸多挑战。经济的全球化和信息的全球化对法律产生了前所未有的影响。在国际上，国际商贸、市场准入、证券期货、商务税务、信息交流、环境和公害、人口和移民、国际犯罪等等，使得越来越多的法律现象进入全球化过程。全球化加速了国际立法、特别是国际经贸方面的立法。据统计，截至 1995 年底，世界各国共签订了 900 多个促进和保护投资的协定，其中近 60%是在 90 年代缔结的，仅 1994-1995 年，就签订了 299 个，超过 60 年代和 70 年代签订的此类协定的总和。从法律的视角来看，全球化概念的引入，向人们提出了一些需要进一步思考的问题，例如，世界经济与国家利益的冲突、传统文化与现代化的抵触，以及由此引发的国家主权与全球化的关系、法律多元主义、世界法律、国家作为立法者和法律渊源的地位等政治与法律问题。全球化对中国的冲击、影响或者互动作用，是显而易见的。只要中国的对内改革要继续深化，对外开放要继续扩大，依法治国方略要持续推行，中国要作为一个文明的开放的国家和社会立于世界民族之林，就必须顺应时代潮流，趋利避害，把握全球化带来的机遇，回应全球化产生的挑战。在中国这个开放的社会，立法是经济、政治、文化、道德等综合因素的反映，既受到国内条件的制约，也受到国际因素的影响。在国内方面，社会主义市场经济体制的建构，政治体制和法律制度的改革，依法治国、建设法治国家的进程，公民文化和社会道德的完善，都将制约中国的立法发展。在国际方面，知识经济的浪潮，信息技术的推广，科技革命的深化，特别是全球化时代的到来，都将对中国立法发展产生巨大的冲击和强烈的震撼。全球化对中国立法的影响或者压力，主要表现为中国的立法如何适应全球化发展的大趋势，学习、借鉴、吸收甚至移植国外立法和国际立法的成功经验，在经济、商贸、民事立法方面更加注意同国际立法接轨，按照国际惯例办事。与此同时，中国立法体制的民主化、立法行为的程序化、立法技术的规范化等立法环节，也都直接或者间接地受到全球化的影响，而需要更多地向国际规范靠拢。例如，随着中国参与国际社会事务和范围不断扩大和法制的日趋完善，中国与外国缔结的条约与日俱增。“据初步统计，截至 1999 年初，中国已同外国缔结了大约 14040 多个条约，其中，双边条约有 13820 多个，多边条约有 220 多个。自 1978 年至 1998 年间，仅经全国人大常委会决定批准或者加入的就有 121 个(双边 68个，多边 53 个);经国务院批准或者决定加入、接受的，有 35 个(双边 31 个，多边 4 个)。”这些条约，对于中国国内立法产生了重大影响。在实践中，中国立法对外国立法乃至国际立法的关注和借鉴、学习的内容日益增多，范围不断扩大，力度日渐增强，正在形成一种开放式的、国际化的立法态势。面对全球化的挑战，中国立法是如何应对、如何发展的?这是我们需要进一步深入讨论的问题。一、全球化背景下中国立法发展的观念更新1979 年中国在确定实行经济体制改革和对外开放政策的同时，确立了“发展社会主义民主，健全社会主义法制”的民主政治的发展方针，开始了由过去管理国家和社会主要是实行“人治”向主要是实行法治的转变。“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”成为中国法制建设的基本内涵和要求。实行法治，既是中国管理国家的方式的重大改变，也是中国领导人和全体人民的政治观念的根本转变。这是中国立法发展的前提，也是中国立法发展更新观念、改革体制的最集中的表现。1992 年，中国提出要建立社会主义市场经济体制，并提出了“市场经济即法治经济”的命题。接着，与社会主义市场经济和民主政治建设相适应，中国于 1997 年确立了依法治国，建设社会主义法治国家的治国基本方略，并于1999 年将之载入宪法。在发展民主政治，依法治国，建设法治国家的方针指导下，中国的立法取得了举世瞩目的成就。据统计，从 1979 年到 2003 年 3 月，中国除了颁布了 1982 年宪法和 3 个宪法修正案，全国人民代表大会及其常务委员会制定了 420 多个法律和有关法律问题的决定，国务院制定了 900 多个行政法规，各省、自治区、直辖市和其他享有地方立法权的人大及其常委会制定或者批准了 8000 多个地方性法规，国务院各部门和地方人民政府根据法定职权制定了 50000 多个行政规章。早在 1985 年，国家就向世界宣布：“近几年来，中国社会主义民主和法制建设有了很大发展，立法工作取得显著成绩，陆续制定和颁布了一批法律、法规，初步形成了以宪法为核心的社会主义法律体系，使我们的国家在重要的和基本的方面，能够做到有法可依。”1992 年，中国提出要建立社会主义市场经济体制，为了与此相适应，法律体系也要进行新的改革，要从原来计划经济模式下建立和形成的法律体系转变为市场经济的法律体系。经过近 10多年的立法工作，到 2000 年 11 月，李鹏委员长在全国人大常委会立法工作会议上说，改革开放 20 多年来，中国立法工作取得了举世瞩目的成绩。他宣布：从总体上看，我国在政治生活、经济生活、社会生活等主要方面已基本有法可依，以宪法为核心的有中国特色社会主义法律体系的框架已经形成，为建立有中国特色社会主义法律体系奠定了坚实的基础。中国领导人相隔 15 年前后两次宣布中国已经初步形成(形成)社会主义法律体系(的框架)。两者之间有什么样的区别?或许它们的主要区别在于：前者是“社会主义法律体系”，后者则是“中国特色社会主义法律体系”;前者是“初步形成”，后者则是“已经形成”的“框架”;更重要的是，前者主要是为计划经济服务的法律体系，后者则是建立在社会主义市场经济基础之上的法律体系。或许区分两者并没有什么确切的标准，因为法律体系的形成本身就是一个不断发展、日积月累、动态演进的过程，在法律体系进化的生命停止运动之前，都可以根据某种相对的标准来宣告它“形成”或者“达到”了境界。到 2010 年将形成中国特色的社会主义法律体系，这是执政党和最高立法机关既定的立法目标。在实践中，这个正在形成过程中的法律体系能否适应全球化的挑战，还需要立法者高度关注。在全球化的时代背景下，中国的立法是伴随着一系列立法观念的更新而不断发展的。(一)市场经济的立法观念1992 年以前，中国客观上存在的占支配地位的立法观念是计划经济体制的立法观。这种立法观念体现着国家对于经济生活以计划形式进行几乎无所不在的控制，出于这种计划经济体制的需要，国家在政治上更多地强调中央的权力集中，强调政府对于社会生活的较多的干预;管理上更多地强调政府这只“看得的见手”从摇篮到坟墓的管理和服务;法律上更多地强调行政手段和控制机制。改革开放以来，经济上曾经占主导地位的理论是“公有制为主体的多种经济成分并存的社会主义经济体制”，与之相适应的，是有着“万能政府”、国家干预经济、控制社会明显特点的立法观。过去我们所讲的“经济法”甚至行政法，实质上是国家以行政手段(披上法律的外衣)对经济进行调控的“经济行政法”，是计划控制的法律化。尽管从 80 年代后期起，国家调控经济的力量逐渐弱化，范围有所缩减，手段有所转变，出现了计划经济和市场经济(商品经济)并存的“双轨制”现象，但在法律上，由于法律发展自身的保守性、滞后性以及其他一些因素所决定，计划经济的立法观念仍然居于中国立法发展的主导地位。所以，1992 年中国确立了市场经济的目标、并着手进行社会主义市场经济建设时，“人们才发现，在市场经济建设的广阔领域里，几乎无法可依。”而在这种情况下，如果不加辨别地强调“十六字方针”，即“有法可依，有法不依，执法必严，违法必究”，完全有可能出现(实际上已经存在)计划经济体制下制定的那些法律执行得越严、遵守得越好，对社会主义市场经济体制的建立阻碍就越大的现象。中国经济体制的转轨和社会体制的转型，迫切需要有新的立法观念来指导新的立法，从而以新的立法来适应社会主义市场经济和民主政治建设的需要。1993 年第八届全国人民代表大会第一次会议通过宪法修正案，将宪法原第15 条关于计划经济体制的规定做了彻底修改，规定：“国家实行社会主义市场经济，”“国家加强经济立法，完善宏观调控”。宪法的这一修改，使中国的立法观念和发展方向转到了市场经济体制建设方面，为市场经济立法提供了合宪性的根本依据。根据社会主义市场经济的立法观，1993 年全国人大常委会提出在今后 5 年内要制定 150 多部法律，其中大部分是有关市场经济建设的立法。市场经济立法观的确立，突出地体现为人们普遍接受了“市场经济即法治经济”的观念。1999 年，第九届全国人民代表大会第二次会议修改宪法，对经济基础和生产关系进行了适当调整，确立了以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的经济体制模式，和与之相适应的分配模式;确立了依法治国，建设社会主义法治国家的基本治国方略。在市场经济立法观念的要求和支配下，在推进依法治国的过程中，国家亟待制定和完善以下六个方面的法律：(1)规范市场主体的法律，包括公司法、企业法等;(2)规范市场行为的法律，包括物权法、债权法、票据法、保险法、证券交易法、期货交易法、房地产交易法、担保法等;(3)规范市场秩序的法律，包括反不正当竞争法、反垄断法、反倾销法、消费者权益保护法、广告法等;(4)规范市场宏观调控的法律，包括预算法、银行法、税法、计划法、物价法、国有资产法等;(5)规范劳动及社会保障的法律，包括劳动法、劳动就业法、劳动保护法、社会保障法等;(6)规范程序和资格的法律，包括破产法、商事仲裁法、拍卖法、公证法、律师法、注册会计师法等。应当看到，这些法律的制定或者完善，本质上是市场经济的力量使然。因为市场经济是全球化最大的推动力，“市场的力量是决不承认任何界限的。今后它要冲破更多的国家的、地区的、种族的、宗教的、文化的界限，”也是市场经济立法和与之相适应的民主政治立法的强大推动力。中国在制定上述庞大立法计划时，认真研究了国际上市场经济的发展规律和特点，充分考虑和借鉴了国外的立法实践经验。特别是，中国在加入 WTO 的过程中和加入 WTO 以后，必须接受相应的国际商贸法律规则。按照中国加入世界贸易组织时的承诺，这种接受是必须的、无可选择的，只要中国要加入这个世界上最大的经济组织，就必须认同并接收它的法律规则。WTO 的法律规则就是世界贸易的游戏规则，任何想要参加这种游戏玩耍的主体，想从游戏中获益的国家和组织，都必须按照其规则游戏，接受游戏规则的制约。从这个意义上讲，全球化浪潮对其席卷的国家国内立法的影响和约束，是一个由某些国家(国际组织)制定规则在先的强加于人的过程，后加入这场游戏的国家往往没有创制和改变规则的主动权，而只有接受和执行的份。面对全球化游戏规则的冲击，国内立法的自主性空间总是有限的。事实上，WTO对中国立法的主要挑战之一，是需要制定的法律比要修改的多得多，例如，在货物贸易领域，需要制定反倾销法、反补贴法、反垄断法、电子商务法，以及将国务院制定的各类税收条例上升为法律等;在服务贸易领域，需要制定外汇管理法、金融机构退出法、存款保险法、信托业管理法、投资基金法、电信法、旅游法等;在与贸易有关的知识产权领域，需要制定集成电路布图设计保护法、商业秘密保护法等。尽管在现行法律未尽的领域，国务院制定了大量的行政法规，其所属部门也制定了繁多的部门规章及其他规范性文件，但还是远远不能满足入世和中国特色市场经济对立法的双重要求。目前，市场经济对中国立法观念和相关立法的作用，还主要集中在经济和部分社会领域，其影响仅初见端倪。随着改革的进一步深入和开放的不断扩大，随着中国经济关系向社会关系、文化关系、政治关系以及意识形态的渐进渗透，市场经济对立法观念和立法实践的更深层次、更大范围和更有力度的影响，将在不远的将来显现出来，马克思主义断言的经济基础发展导致上层建筑变革的基本规律，将再一次得到应验。(二)民主和人权的立法观念与经济全球化相伴随的重要内容，是全球的民主化浪潮和人权的国际化。在全球化时代，“民主的实质依靠的不仅仅是公民参与公共领域和政治体-共同讨论和决策的正式权利。今天，人们认识到，民主的实质依靠的是公民是否有权获得公共领域的资源，参与其程序的复杂过程-这种权利反映了经济因素、文化过程以及社会参与的复杂模式。”日本学者星野昭吉在全球政治学-全球化进程中的变动、传统、治理与和平一书中，甚至提出了全球民主化的概念，认为“在当今不同国家或不同社会之间政治、经济、社会和文化交往的全球化过程中，已经出现了各种层次上的民主，它们日益成为建构、推行和改进全球性体制的根本因素之一。”但这位学者也承认，强调全球民主化并不意味着不重视国内社会的民主化进程，没有国内的民主化就不可能有全球的民主化，在全球民主化与国家民主化之间存在着千丝万缕的联系。现代政治哲学认为，民主是以选举和参与为前提的，在全球化时代，“只要公民不参与规范的制定过程，世界化就不能实现世界主义民主。”而要“以民主的方式代表世界公民、并在全球范围内享有立法权的世界性国民议会的思想，在目前 20 世纪末还是乌托邦式的幻想。”全球化对国家体制及其民主状态的影响或者冲击是不可否认的。面对全球化浪潮，以英国伦敦经济学院院长安东尼?吉登斯为代表的“第三条道路”的鼓吹者认为，“有必要重构国家：超越把国家当敌人的右派和认国家为答案的左派”，使民主制度民主化。笔者认为，民主化本质上属于国家主权管辖的内政事务，即使在全球化时代，全球民主化也不得侵犯国家主权原则。在这个前提下，以民主的形式、程序和方式参与国际政治新秩序、国际经济新秩序等规则的讨论和制定，协商解决国际争端;考虑或者参照全球化的因素，推进国内立法的民主化进程，完全是主权行为的体现。从中国国内来看，计划经济体制本质上是权力经济、人治经济。社会主义市场经济体制的建立，要