我国民航延误赔偿制度研究

1我国民航延误赔偿制度研究河南省直学习中心 邢杰 学号：08133010315010内容摘要：随着我国民航业的不断发展，旅客的 维权意识 越来越高，航班延 误时的旅客补偿问题渐渐地成为了焦点。欧美等 发达国家都对航班延误时补偿 方面有着完善的制度，而我国在此方面却基本属于空白。航班延误补偿制度的缺失导致我国民航 业在遭遇航班延误补偿时产生混乱，严重地影响了航空公司的运行效率，增加了运行成本，干扰了国民生产生活秩序。本文就尝试性地通过分析我国 现行航班延误补偿制度中存在的 问题， 对比国际公约，借鉴发达国家的先进经验，构建与完善符合中国特色的航班延 误补偿制度。本文一共包括五个部分，第一部分简单阐述我国航班延误 及其赔偿的现状，先介 绍发生延误时处于不同角色的民航、旅客、媒体的不同态度，再介绍造成航班延误的各种原因，最后介绍我国目前由于航班延误时补偿产生的纠纷以及其造成的混乱局面；第二部分探讨我国目前航班延误赔偿制度存在的主要问题，主要从航班延误的定义模糊、延 误信息发布的公信力不足、赔偿标准与赔偿 方式的混乱，以及航班延 误时 的监管不到位等四个方面分析与细化我国航班延误补偿中暴露出的问题；第三部分对我国航班延误的现行相关法律法规进行分析，分别探讨中华人民共和国民用航空法 、航班延误经济补偿 指导意见以及其他一些地方行政管理部门与航空公司之间的协议中的不足，以及产生这些不足的原因；第四部分学习美国与欧盟关于航班延误旅客权益保护方便的先进经验，并对照国际公约， 总结并探讨我国航班延误时可以借鉴的地方；第五部分对我国航班延误补偿制度进行尝试性地构建与完善，从立法层面上界定航班延 误，从制度上制定航班延 误补偿标 准，并尝试性地提出了通过第三方信息发布与监管以及建立强制航班延误责任险制度来树立公信力，从而实现提高航班延误时的处理效率，维护 我国民航的正常生产经营秩序，保护旅客在航班延误时的合法权益，完善民航服务监管和建 设旅客服务保障体系， 预防和化解社会矛盾，全面建设“和谐民航，和谐社会” 的最终目的。关键词: 民航 延误 赔偿2引 言由于民航飞行的各项要求较高，航班延误是航空运输中的常见现象。我国国内航班每年大概有近五分之一的航班不正常，而在美国等大多数发达国家，较高的航班延误率也属于普遍现象。近年来，美国一直有约 25%的航班在时刻表上标明时刻的 15 分钟后到达。航班延误尤其是长时间的航班延误必然造成承运人与旅客之间频繁的纠纷，而国内针对航班延误的投诉和诉讼也越来越多。2008 年，消费者对航空公司的所有投诉中，因航班不正常造成的投诉比例达到32.42%1。更为严重的是，航班延误后，由于承运人与旅客之间赔偿协商困难，难以取得一致，我国民航已出现了大范围、高频度的旅客“霸机、罢机”的情况。而一个航班的延误又会造成下一个航班的延误，带来了恶性循环的多米诺骨牌效应，严重地干扰了我国民航运输的正常秩序。因此，如何处理好航班延误情况下的旅客赔偿问题，已经成为了我国民航业所面临的难题之一。 31 我国航班延误及其赔偿的现状1.1 航班延误的现状近来，有关航班延误问题在国内被炒的沸沸扬扬。毫无疑问，随着社会的进步，旅客的维权意识不断的提高，对航空公司的要求也越来越高，尤其是对航班的正点率要求越来越高。为此，民航总局专门出台了航班延误赔偿指导意见 ，要求航空公司改进服务，减少航班延误。但是这个文件同时也让广大旅客感觉自己拿到了一把尚方宝剑，大闹机场、辱骂机组、服务人员、占用飞机等过激行为屡屡出现，只要求的高额赔偿而拒绝航空公司提出的其他服务，导致航空公司声誉受损、效益损失严重，航班延误的负面新闻频频出现在各大媒体。1.1.1 旅客方面对于绝大多数旅客来说，在众多交通工具中选择乘飞机出行，图得是安全、快捷和舒适。但是如果碰上了航班延误，这种心里预期无疑会大打折扣，甚至让人感到沮丧和愤怒。随着社会的不断进步，旅客维权意识也在不断的提高。在航班延误时，大多旅客都清楚自己的权利，并会主动争取自身的权益得到体现，在极端的情况下，个别愤怒的旅客会拒绝去航空公司安排的宾馆、拒绝登机、拒绝下飞机，他们觉得航空公司无视了他们的权益，一定要赔偿，甚至是巨额赔偿。1.1.2 民航方面过去由于民航体制的原因，我国航空公司的服务一致很不到位，尤其是延误的服务做得简单生硬，缺乏细致周到、体贴入微。随着我国民航运输的竞争越来越激烈，各个航空公司越来越重视服务质量，以及航班延误时旅客权益的实现，但是由于相关制度的缺失，航空公司在处理旅客要求赔偿事务时，随意性较大，有时十分强硬，有时却抱着大事化小的态度，十分得无奈。1.1.3 媒体方面4从媒体的角度，他们更热衷于新闻的轰动效应与吸引力。尤其是在旅客与航空公司之间发生纠纷时，旅客明显的处于弱势地位。而弱势群体的权益得到伸张，恰恰是媒体最感兴趣的内容。因此，在航班延误的时候，对于航空公司的报道大多是负面的。航班延误发生，基本都是旅客通知媒体，并向媒体介绍情况，记者采访到航空公司时，航空公司的回答通常也是含含糊糊，过于简单，不足以让公众真实、全面、准确的了解事实情况，不但不能够获得媒体的同情与理解，甚至还会引起媒体的不满，因此，目前媒体对不正常航班的报道几乎是一边倒的。而航空公司在延误时值得宣传的事迹，却很少被报道过。1.2 航班延误原因的分类在航空公司不正常航班服务方面的投诉占民航投诉的 42.4%，由此可以看出旅客对此意见极大。为什么航班延误的服务天天说，为什么航空公司总也改不好呢？一个最主要的原因是旅客和航空公司在航班延误、延误处理及延误赔偿责任的理解上有相当大的错位，而这些错位，就要从航班延误的原因说起。笔者经过对相关资料的梳理、归纳，认为航班延误的原因主要有以下五大类：1.2.1 天气原因 其实，天气原因是造成航班延误的最主要原因，一般情况下认为，天气恶劣都是显而易见的，如果因为天气恶劣造成的航班延误旅客能很容易理解，其实不见得。这里所说的天气，不仅仅指的是旅客能够切身感受到的机场旅客所在机场的天气情况，因为不同航线的飞行，都要遵循一定的航路，飞机在空中的三维空间都有既定的“轨道” ，因此，对于天气原因造成航班延误的理解，应扩大到整个航线。“天气原因”这简单的四个字在实际中包含了很多种情况：比如出发地机场天气的状况不适宜起飞；目的地机场的天气状况不适宜降落；飞行过程中航路上气象状况不适宜飞越等等；为了确保飞行的安全，不符合飞行、起飞、降落的天气标准有很多，比如：（1）出发地机场的天气状况（能见度、雷雨区、强侧风、低空云）：（2）目的地机场的天气状况（能见度、强侧风、低空云、雷雨区）：5（3）飞行航路上的气象状况（高空雷雨区）：（4）机组的状况（机组的飞行技术等级、是否分析把握当前气象及趋势并做出专业的决策）（5）飞机的状况（该机型对各种气象条件的安全标准、在符合安全的前提下由于某些机载设备失效导致飞机不宜在某些天气状况下飞行）（6）因恶劣天气造成的后续状况（一般指机场的导航设施受损、跑道不够起飞、降落标准如严重积水、结冰等）1.2.2 航空管制航空管制对一次航班飞行的影响主要是两方面的原因：（1）.流量控制：航空管制大部分都是由于航空器流量控制所造成。近年来，随着中国民航的迅速发展，航班量急剧增加，而相应的地面设施、导航设备、服务保障等方面发展缓慢，航路结构设计不合理，无法适应当前高速发展的民航业的需要，尤其是我国目前因确保国防安全等原因，对空域实行严格的限制，空中禁区很多，军方负责组织和实施全国的飞行管制工作，民航方面能够调节的余度很小，虽然近年来情况有所改善，部分航路也实现了雷达管制，有效地缓解了空中塞车的现象，但整体上的进步不大。因“流量控制”造成航延误的主要因素主要包括：等待飞行高度层许可；调整航路飞行间隔；航路、航路机场或目的地机场的飞行间隔限制；调整跑道、滑行道间隔等。（2）.空军活动：这种情况一般涉及国防机密，往往来得突然，往往给出的原意只有一句话“管制” ，相关航路的民航的飞行都要受到影响，或者在地面等待，在空中的甚至需要返航或就近降落其他机场等待，遇到这种情况，只有等待，没有具体理由，也没有预计时间。以厦门为例，因为这种情况造成的航班延误很多，尤其是在东南沿海进行军演、海峡两岸的关系紧张时，情况较多。一般来说，空军的活动都会选择在天气良好的白天进行，一般情况下主要管制厦门出发经汕头方向的出港航班，也就是从厦门飞往东南亚地区的国际航班，飞往香港澳门的地区航班、飞往广州、海口、昆明、深圳等地区的航班均会受到影响，严重时，这些方向飞往厦门的航班也将受影响，或者就近备降，或者返航。管制时间少则三十分钟，多则 3、4 小时，一旦管制解除，该空域往往又会出现大量塞机，继续出现新的延误，管制一次，就可以打乱当天相关机场几乎所有的航班运行，令民航无所适从。61.2.3 机场保障原因由于机场保障的原因造成的延误也是属于不可抗力的范围的。因机场保障原因造成航延误的主要因素包括：电力系统问题；安检设备故障；安全检查人员或设施不足；漏查旅客，漏盖安检章；机场环境出现干扰因素如鸟群等。1.2.4 航空公司原因航班公司自身原因造成的延误，是争议最大的部分，主要包括：（1） 飞机晚到：如果前一段航班延误，必然会造成后续航班的延误，而前一段航班延误的原因有包括天气原因、航空管制原因等多种可能；（2） 调配原因：如果由于某些原因，原定执行某次航班任务的飞机被临时调配去执行其他的任务，势必会造成本次航班的延误；（3） 机械故障：飞行的安全标准非常高，而飞机的结构也非常复杂，如果某一小环节出现了故障，都有可能被要求对整机进行全面的检查、校验，延误往往就因此发生；（4） 空勤人员原因：由于航空公司的管理问题，空勤组人员的迟到或人员不齐，机组要求对飞机的机械进行检查，空勤组人员的身体健康问题等都是造成航班延误的原因。1.2.5 旅客原因旅客原因造成的航班延误是否属于不可抗拒的因素值得讨论。不过值得重视的是，这些人为因素现在已经成为了造成航班延误的“新的增长点” 。据统计，因旅客原因而导致的航班延误占不正常航班总数的 3 1，和因飞机故障造成的延误数量相差无几。常见的情形有：旅客因不熟悉民航的登机程序或证件不符或者携带违禁物品，旅客身体健康原因，旅客在飞机上谎报险情等。为了方便旅客，机场、航空公司会尽量地帮助各种晚到旅客顺利赶上航班，但是这也势必造成该航班的延误，这些优质服务在某些方面也助长了一小部分1 中国民用航空管理局 2009 年机场生产分析报告。7旅客的习惯性晚到。另外最近由于赔偿等问题这类因延误而导致的更严重的延误事件也越来越多，旅客在维护利益的同时，其实也是在侵害后续航班旅客的利益。1.3 航班延误赔偿的现状2004 年 6 月，为了减少航班延误，提高航班正点率，维护旅客的利益，我国民航总局发布了航班延误经济补偿指导意见 ，并要求各个航空公司根据指导意见的要求，制定出各个航空公司相应的赔偿标准。航班延误经济补偿指导意见的主要内容包括：一、 航空公司因自身原因造成航班延误标准分为两个，一个是延误四小时以上、八小时以内；另一个是延误超过八小时以上。在这两种情况下，航空公司需要对旅客进行经济补偿； 二、补偿的方式可以通过现金、购票折扣或返还里程等多种方式予以兑现；三、 在航班延误的情况下，为了能够不再造成新的延误，一般不在机场现场进行经济补偿，航空公司可以采用登记、信函等方式进行；四、 机场应该制止旅客在航班延误后，采取的“霸机“、“占机“等方式影响航班的正常飞行。1根据指导意见的要求，各航空公司也制定了相应的标准，部分航空公司延误赔偿标准如下：深圳航空公司：因工程机务、运输服务、航班计划、空勤人员四种情况造成的航班延误，延误四至八小时，补偿不超过机票票面价值的 30；延误八小时(含)以上，补偿不超过旅客所持机票票面价值的 100。中国国际航空公司：航班延误在两小时以上的，如果正值就餐时间，国航将为旅客提供免费餐饮；延误时间超过四个小时的，国航将免费安排旅客到宾馆休息，并提供从候机楼到宾馆的接送服务。南方航空公司：航班延误在两小时以上的，如正值就餐时间，免费提供餐饮，超过四小时的，免费安排旅客到宾馆休息，并提供从候机楼到宾馆的接送服务。由南航自身原因造成的航班延误在四小时至八小时补偿 100 元，八小时以上二十小时以下的补偿 200 元。但是， 航班延误经济补偿指导意见出台后，并没有起到相应的作用，1 中的若干规定 新华社。8反而使旅客得到了延误就要求赔偿的“尚方宝剑” ， “霸机” 、 “占机”事件层出不穷。根据资料统计显示， 航班延误经济补偿指导意见出台前，旅客“霸机” 、“占机”的情况并不多见，但在航班延误经济补偿指导意见出台后，类似的事件开始频频发生。2004 年 7 月至 9 月间， 航班延误经济补偿指导意见刚刚出台后的三个月里，仅北京首都机场就发生了三十余次“霸机” 、 “占机”事件 1，而全国则发生了近 300 余起因飞机延误而导致的旅客“霸机” 、 “占机”事件。为此，2004 年 12 月 14 日民航总局、公安部专门联合发布了关于维护民用航空秩序保障航班正常运行的通告 。在通告中强调：“航班延误时，旅客应当以合法手段，通过正常渠道维护自己的合法权益，禁止冲击安检现场、堵塞登机通道等扰乱机场秩序行为，禁止以拒绝下机等方式强占航空器，侮辱、谩骂工作人员，打砸和哄抢公共财物等违法犯罪行为” 。从这里我们就可以看出航班延误所引发的航空公司与旅客的激烈冲突。2 我国目前航班延误赔偿制度存在的主要问题2.1 航班延误的定义模糊如果要讨论航班延误的赔偿制度，首先需要确定的就是什么是航班“延误”？“延误”的性质是什么？“延误”到底是航空公司日常经营的一种正常情况还是属于合同的违约呢？只有建立在对延误概念界定清楚的基础上，才能够谈及延误原因及赔偿问题。那么怎样才构成法律意义上的延误呢？按大多数人的理解，只要航班未能按机票上标明的时间起飞，就是“延误”，也就是我们通常所说的“晚点”或“误点” 。不过，关于“延误” ，我国民用航空法与延误相关规则并没有明确的规定或解释。 民用航空法只是第126 条规定：“旅客行李或者货物在航空运输中因延误造成的损失，承运人应当承担责任；” 从以上条款可以看出，我国现行的民用航空法只规定了航班延误航空1 北京日报 2004 年 9 月 30 日 王军华。9公司需要承担责任。而航班延误经济赔偿指导意见中，也只是提到了在航班延误时，旅客可以获得经济赔偿，而并未界定航班延误的概念。当旅客按照一般用语的习惯理解“延误”概念时，就会与航空运输产生偏离，这就容易引发旅客与航空公司对延误的争执，进而激发矛盾。其实综观世界民航运输的立法史，从 1929 年通过的华沙公约 ，再到1971 年各国签署的危地马拉议定书然后到 1975 年讨论签署的蒙特利尔第四号议定书 ，最后到 1999 年最新通过的蒙特利尔公约 （统一国际航空运输某些规则的公约 ） ，我们不难发现，所有的这些国际公约都没有对“延误”的概念与性质做出明确的界定。而关于航班延误的责任问题的规定最早出现在 1929 年华沙公约 （统一国际航空运输某些规则的公约 ）的第 19 条：“承运人对旅客、行李或货物在航空运输中由于延误所造成的损失应当承担责任。 ”1929 年的华沙公约是关于航空运输的第一个国际性的公约，该公约主要是由法国倡议并由法文写成的。该公约对延误做出规定也是基于大陆法系的观点，即航空运输是承运人与或托运人旅客之间的一种合同行为，承运人负有义务把旅客及行李或货物尽快地运送到目的地，否则即构成违约并要承担违约责任。类似的规定 1955 年的海牙议定书也有。1999 年 5 月在加拿大蒙特利尔通过的统一国际航空运输某些规则的公约 （简称 1999 年蒙特利尔公约 ，该公约已于 2003 年 11月 4 日起生效）也没有做出非常明确的界定。但是，这些公约的规定都过于笼统和简单。首先，没有规定构成延误的各项要素，即在什么情况下构成延误；其次，没有对延误与违约做出明确的界定，没有规定何种情况下的延误属于违约；再次，对承运人在航班延误时应承担什么样的责任也没有作明确规定。 实际上，为实现华沙体制的现代化和一体化，早在 1996 年，国际民用航空组织法律委员会的执行主席就指定毛里求斯的庞罗沙密作为报告人，就“华沙体制的现代化和一体化”进行研究。在 1997 年 4 月 28 日在蒙特利尔举行的国际民航组织第三十次会议上，参加会议的各国代表对报告人庞罗沙密提出的延误定义专门进行了讨论。在当时的会议上，仅仅对是否对延误进行定义，各国代表意见就不一致。以美国为代表的英美法系的发达国家主张不对延误进行定义，因为这些国家已经通过判例对延误做出了界定，而另外的一些国家则主张对延误