农村基础设施多中心治理研究

农村基础设施多中心治理研究黄红华【摘 要】统筹城乡发展战略的实施使我国农村基础设施建设的状况有所改观，但总体状况仍然落后。农村基础设施治理的落后状况、物品属性、可销售性以及农村社会资本的存在等多种因素构成农村基础设施多中心治理的必要性和可能性。各级政府、村集体、村民和社会各界形成了农村基础设施多中心治理局面。多中心治理的效果受各级政府财政能力、政府激励和引导力度、村集体的经济实力与组织能力、农户的经济实力与公共意识以及农村的经济基础与社会资本等多种因素的影响。基于此，农村基础设施改善路径包括加大政府投入和资金整合力度、增强村集体经济发展的资源禀赋、为企业参与农村基础设施创造利润空间、为金融机构支持农村基础设施建设提供激励机制以及培育农村社会资本、激发村民参与公共事务的责任感等。【关键词】农村；基础设施；多中心治理；治理模式农村基础设施建设是农业农村发展的重要基础，也是城乡基本公共服务均等化建设的重要内容。农村基础设施的准公共产品特性以及农村基础设施建设的紧迫性、资金的短缺状况要求充分调动社会各界的力量共同治理农村基础设施，形成可持续的多中心治理机制。那么，我国农村基础设施治理的状况如何？农村基础设施多中心治理的具体模式有哪些？影响多中心治理效果的因素有哪些？如何改善当前农村基础设施的治理状况？这些问题的答案对城乡基本公共服务均等化和新农村建设具有重要意义。一、农村基础设施治理现状农村基础设施按照用途可以分成生产型基础设施、生活基础设施和社会发展型基础设施。其中，生产型基础设施包括水电站、灌溉与排洪设施以及道路交通设施等；生活基础设施包括饮水设施、厕所、电线和电话线等；社会发展型基础设施包括科教文卫和社会福利方面的基础设施。以下我们从投资情况、建设情况以及地区差异来考察农村基础设施治理现状。(一)农村基础设施治理的投资状况总的来说，我国农业支出只占财政支出总量的小部分，而且其中的基本建设在农业支出中比重也不大。这与我国的总体经济社会体制相关。虽然我国的改革开放首先从农村发起，但 1986 年以后改革重心又回到了城市，直至 2005年才随着新农村建设的提出与实施重新回到了农村。与此相对应的是三农资金投入的波动。虽然除少数年份外，解放以来历年的支农支出绝对值均呈上升趋势，但是从支农支出占财政支农的比重来看，1985 年以后反而整体上不如此前。从投资结构看，我国历年农业支出占财政支出的比重在 513之间，基本建设支出占农业支出的 1846之间，而其中水利基本建设投资在3971之间。农村基础设施投入有相当大的比重是在农业生产设施，生活设施与社会发展设施的投入相对较少。(二)农村基础设施建设情况总体上看，我国农村生产型基础设施治理优于生活基础设施，生活基础设施又优于社会发展型基础设施。生产型基础设施方面，我国农村水电站建设的投资额从 1990 年到 2006 年增长了 12 倍多。1978 年以来乡村办水电站个数总体呈下降趋势，但水电站的规模在扩大，农村发电能力也提高了近四倍。1990年以来，农村水库数量稳步增加（2005 年除外），水库库容量、节水灌溉面积、除涝面积、堤防保护面积、水土流失治理面积、治碱面积和堤防长度也逐年增加。农村生活基础设施建设方面，我国先后安排了农村饮水安全、农村沼气、农村公路、无电地区电力设施、中西部部分地区农网完善等工程建设。广大农村地区“行路难”、“农电难”、“饮水不安全”等问题逐步得到改善。进入21 世纪以来，农村改水受益人口已经突破 90，并有超过一半的村民饮用自来水。农村卫生厕所普及率自 1999 年以来逐年上升，但直至 2005 年，卫生厕所的普及率仍然只有 55.3。农村粪便无害处理率也逐年递增，并且在 2001 年超过了卫生厕所普及率，但比例仍然没有超过 60。农村自来水受益村、通汽车村以及通电话村的绝对值和比重都有平稳上升。其中通汽车村的数量和比例最高，通电话村略少，自来水受益村比例占 50%。再来看社会发展型基础设施。基础教育方面，据近年来中国教育统计年鉴的数据显示，基建支出主要在于农村校舍的修缮与维护，并没有明显地新增校舍面积。医疗卫生方面，如今乡镇卫生院的数量较 1970 年还少，自 1994 年以来，乡镇卫生院的数量更是稳步下滑。1985 年设卫生室的村数已经占行政村数量的 87.4%，2000 年最高达到 89.8%，2003 年急剧下降到 77.6%，此后逐年恢复，2007 年达到 88.7%的水平。（三）农村基础设施建设的地区差异虽然当地经济发展状况和财政实力对农村基础设施的建设成就之间有紧密的联系，但是这种联系并不是绝对的。虽然北京、上海、浙江等发达地区的农村基础设施普遍较好，甘肃、青海、贵州和西藏等落后地区的农村基础设施普遍较差，但经济实力一般的安徽、湖南和湖北等省市，其农村基础设施建设仍然有较好的表现。从改善程度看，近年来路水电改善程度最大的往往是农村基础设施不太好的省市，发达地区基础设施建设较好的省市改善程度相对较低，这种态势有利于减少农村间基础设施建设的区域差距。相对于城市来说，农村基础设施治理始终处于相对落后的状态。其原因是在城乡二元经济背景下，农村基础设施主要由农民自身通过基层政府和自治组织供给。这是对公社时期国家提供农村公共物品的一种替代。这一制度导致农村基础设施供给的诸多问题。如，农村基础设施供给主体错位、供给不足、农民负担过重1；总体供给不足（交通、用电、医疗与社会保障）与局部供给过度并存2以及基础设施地区差异大等。造成上述问题的原因主要包括：供给不足主要是因为财力有限；供给与需求不符是由于公共物品供给决策机制与公共资源使用的监督机制缺陷导致，还有城乡发展与投入不平衡、地区不平衡的原因3；农村公共产品需求表达机制的缺陷，4各级政府之间以及政府与村民自治组织之间供给公共产品的权限划分不明，责任不清，交叉重叠严重，事权与财权的不统一妨碍了农村公共产品的有效供给，乡镇管理与村民自治的功能冲突、政务与村务的同时担当导致村民自治组织的角色冲突以及村民自治组织与村党组织的权力冲突妨碍了有效供给；5压力型行政体制使得政府向上级政府看齐而忽视农民提出的需求；6乡镇财政与事权不统一，政府为单一的投资主体，供给渠道单一，而且政府制度内税收不足以提供公共物品，使得农村公共产品主要是体制外供给。7简单而言，新农村建设和农村税费改革以前，农村的基础设施主要由村镇从“乡镇统筹”和“村提留”资金支出，政府公共财政对农村基础设施投资非常有限，使得城镇基础设施建设主体是政府，而农村基础设施建设的主体则主要是村级组织和村民，导致农村集体经济和村民的负担沉重，农村基础设施供给普遍不足。新农村建设和农村税费改革后，国家公共财政加大了对农村基础设施建设的投入，政府被当作新农村建设的主体。但是事实很快证明，单一的公共财政并不能满足农村基础设施建设的需求。我国城乡二元结构的历史特点、经济社会发展的初级阶段决定了在统筹城乡发展和新农村建设的过程中将长期存在建设资金相对不足的情况。农村基础设施建设需要多种资金来源，需要多种主体形成多中心治理的模式。二、农村基础设施多中心治理“多中心”一词最早由迈克尔博兰尼提出，但提出多中心体制并将其理论系统化运用于公共服务供给领域的，应该是奥斯特罗姆夫妇。此外，布坎南的俱尔部理论、蒂布特的地方公共产品模型、奥尔森的集体行动理论等都为多中心治理理论提供了理论资源。“多中心治理”是针对“单中心”体制提出来的。传统的公共行政强调政府作为公共产品的单一供给者和公共事务的唯一管理者，并因此赋予政府强大的责任和权力。多中心体制正好相反，它意味着“把有局限的但独立的规则制定和规则执行权分配给无数的管辖单位，所有的公共当局具有有限但独立的官方地位，没有任何个人或群体作为最终的和全能的权威凌驾于法律之上”。8多中心体制意味着除了政府之外，还可以有多个相关的主体，通过自主治理与协商合作等多种方式实现一定范围内的公共产品供给和公共事务管理。就农村基础设施而言，多中心治理是指各级政府、村集体、村民和社会各界基于公共利益、共同利益、社会责任以及社会资本等因素共同参与到农村基础设施的筹资、建设、使用与维护等环节的治理模式。农村基础设施多中心治理的必要性和可能性表现在四个方面。（1）农村基础设施建设资金短缺需要动员社会各界的力量。由于长期以来国家基础设施投入资金主要集中在城市，农村基础设施投资欠债太多，所以不可能在短期内缓解农村基础设施对资金需求的紧张状况，这就使得农村基础设施建设必须吸收多种资金来源、通过各种激励和引导措施吸引多种主体介入农村基础设施的建设与维护当中，形成农村基础设施的多中心治理局面。（2）农村基础设施物品属性的多样性要求不同范围的主体参与其治理。部分农村基础设施属于纯公共产品，有些属于准公共产品，还有些属于私人产品；有些是跨省市区的，有些只限于单个农村内部；农村基础设施的受益主体多元，有些基础设施只有单一或少数农户受益、有些使全村农户受益、有些惠及多数村庄和周边的企事业单位，农村基础设施的总体状况甚至关系到全国的农业生产和国计民生，所以农村基础设施主体包括村集体及农户，还可能包括各种市场主体和社会主体，甚至包括各级地方政府以及中央政府。（3）农村基础设施的可销售性差异为盈利性组织不同程度地参与基础设施建设成为可能。世界银行在 1994 年的发展报告中对基础设施的性质进行了分类，并选取竞争潜力、商品或服务的特点、向用户收费补偿成本的可能性、公共服务的责任、环境外部性等五个因素作为基础设施可销售性的评估标准，认为可销售性越强的基础设施和公用事业项目，私人进入的可能性越大，采用公私合作管理模式的可能性就越大。9农村不同种类的基础设施，其可销售性差异较大，所以私人进入的可能性也存在较大差异，有些可以采用市场化运作，有些需要政府来提供。（4）村域内的社会资本因素使得农村基础设施多中心治理成为可能。社会资本是资本的一种形式，是指为实现工具性或情感性的目的，透过社会网络来动员的资源或能力的总和。我国农村实行村民自治，农民对村域内的公共事务可以通过“一事一议”等方式协商治理，基本上可以形成谁受益、谁出钱（力）的局面。另外，村域内的企事业单位、社会组织和个人因为共同的利益、价值规范、社会认同以及血缘关系和地缘关系等因素，会在农村基础设施治理中形成集体行动，通过协商合作等形式参加到农村基础设施治理的各个环节中。从以上分析可知，对于农村基础设施多中心治理而言，能吸引哪些主体参与、多个主体以什么形式进行治理以及治理效果的好坏受哪些因素的影响等问题都至关重要。三、农村基础设施多中心治理模式不同的基础设施在物品属性和可销售性方面不同，能够动员的社会资本和社会主体也不同，这些差异进而影响到不同基础设施的治理模式。所以不同的基础设施治理中会形成不同的治理模式。（一）农田水利设施的多中心治理模式农田水利设施主要有四种供给制度模式：私人治理模式、用水户参与式治理模式、集权治理模式和自主治理模式等。（）私人治理模式中，投资主体为设施所服务农田之上的土地所有者或经营者，除国家少量补助外一般由私人单独投资建造并由所有者经营使用，设施的建、管、护决策由所有者独立做出；（）参与式治理模式是指在政府政策的宏观调控和公共财政的扶持下，把原集体经济组织和水利主管部门对设施的经营管理权移交给水利工程服务区域内的用水农户，使他们以主人的身份担负设施的治理责任；（）集权治理模式是政府扶持、农民出工投劳共同兴建，建成的设施归集体所有，实行集体管理，治理决策由行政主管部门自上而下给出；（）自主治理的组织机构是农民用水户协会，设施灌溉区域内的用水户都可作为协会会员，每一家农户户主为当然的本户用水代表。用水户代表组成用水户代表大会，并由大会公开民主选举协会主席、副主席和执行委员会。执委会拟定协会章程和制度，章程和制度应向用水户公开并由用水户大会通过。10其中大型灌溉基础设施主要采用“参与式灌溉管理”和自主治理方式治理，11小型水利工程则主要通过农民用水者协会、股份合作制、承包、租赁、拍卖和村集体管理等模式治理。12 （二）农村道路的多中心治理一般公路建设的模式有以下几种。BOT(建设经营转让)模式、TOT(转让经营转让)模式、ABS(资产担保证券)模式和 PFI(民间主动融资)模式。但农村公路建设融资并不完全适用以上融资模式。因为从性质上看，农村公路是一种公共物品，难以进行收费；从项目规模上看，农村公路的单项规模很小，投资比较分散；从投资能力看，各级政府的财力难以独力承担全部的建设资金。基于此，现有的投资模式难以实现农村公路融资的功能：农村公路的单项投资不大，不适合债券融资；农村公路经营效益和规模不大，难以实行收费制。如果采用银行信贷方式进行融资，实际上最终还款还是靠财政资金，并未起到从其他渠道融通资金的作用。对于 BOT、TOT、ABS、PFI 等投融资模式，最基本的条件是政府具备偿付能力或项目自身具有稳定收益，而农村公路建设的现实是政府财力与投资需求存在一个客观的缺口，加之农村公路的免费性质，投资者必然会望而却步。同时，BOT、TOT、ABS 融资具有一定的门槛，适于投资单体较大项目，这也与农村公路的特点相悖。所以，这些曾在以高速公路为代表的公路建设中发挥重要作用的投融资方式并不适合农村公路投融资。13一般而言，农村公路建设资金采取“以地方自筹为主，中央和省补为辅”的原则，各县（市）政府、乡（镇）政府、建设单位在不增加农民负担的前提下，采取“一事一议”的办法，引导农民自愿出义务工，并积极动员社会、企业、个人以各种形式支持农村公路的改造。（三）农村饮水设施的多中心治理模式由于具有较强的可销售性，所以农村饮水设施治理过程中，营利组织参与较多。饮水设施的具体治理模式包括：城乡一体化供水模式、联村集中供水模式、单村集中供水模式和分散供水模式。（）推行城乡一体化供水模式，一方面按照产权清晰、权责明确、政企分开的原则组建供水股份公司、有限责任公司等形式的法人企业，负责原有供水设施的建设、运行和管理，做到自主经营，自我发展；另一方面，对面向农村居民供水的新建(更新)供水设施一般采用委托原供水企业管理，或者组建用水合作组织自主管理。（）联村集中供水模式中，政府部门将全部资产(含政府补助资金形成的固定资产)移交有关各村村民代表大会所有；组建用水合作组织，理事由各村村民代表大会选举产生；建立用水户全过程参与机制；由用水户组织组建供水站，实行专业管理；县供水管理总站或乡镇水管站负责提供政策和技术支持；逐年提高工程大修、折旧费提取比例，并计入成本。联村集中供水工程也可采取委托管理方式，即由用水户协会委托乡镇水利管理站负责级管理。或者采用分级管理，即村以上的骨干工程及附属设施由乡(镇)水利管理站负责管护，村级以下工程由受益村的用水合作组织管理。（）单村集中供水模式可以成立用水户协会，并让用水户协会成为工程设施的所有者、使用者和管理者，成为完全意义上的主人，从而承担起管护责任和义务。由村民委员会决定采用指定专人、承包、租赁、股份合作、拍卖经营管理权等管理模式，并制定相关管理制度，落实工程运行管理和责任人。由私人投资或股份制修建的单村供水工程，由业主负责管理。（）分散供水模式以一家一户和联户农民自用为主的微型饮水工程，实行“自建、自有、自管、自用”，其产权(包括国家补助或其他社会资助)归个人所有，应由政府部门颁发产权证书明确农户的所有权，可以继承和转让。分散供水工程的工程产权明晰，管理职责明确，受益主体明确。14（四）农村医疗卫生设施的治理模式从村卫生室的举办形式看，有村办、乡卫生院设点、乡村联合举办、私人开设以及其它形式，以村办和私人办为主。从比例上看，私人办的卫生室在1990 年时比例最高，达到 47.50%，2004 年时的比例最低，只占 30.19%。村办卫生室总体呈上升趋势，从 1990 年的 33.10%上升到 2007 年的 55.40%。村卫生室数量的下降主要是私人举办的卫生室下降带来的，联合举办的卫生室数量的减少则加重了这一趋势，而近年来卫生室数量的恢复趋势则主要归功于村办卫生室的增加，当然私人卫生室的恢复也起到了明显的作用。四、农村基础设施多中心治理的影响因素从以上考察可以看出，农村基础设施治理的主体包括各级政府、事业单位、各种所有制的企业、金融机构、村集体、农户以及其他单位和个人。对各级政府来说，政府提供农村基础设施建设是因为政府对公共物品供给负有责任。企业和各种金融机构参与基础设施建设的一个重要动机是为了赢利。村集体参与农村基础设施建设是因为一些基础设施属于准公共产品，村集体的成员是受益对象，按照谁受益谁出资的原则，村集体应该承担部分基础设施建设的资金。农户除了建设自用的基础设施外，还应当通过“一事一议”的方式参加自身受益的部分准公共产品的建设。除此之外，各类单位和个人都可能因为农村的社会资本而参与到农村的基础设施建设。所以，各级政府的财政实力、政府引导社会参与基础设施建设的政策和措施的力度、村集体的经济实力与组织能力、农户的经济实力与公共意识以及农村村域内的经济基础与社会资本都应该对农村基础设施多中心治理产生影响。下面我们逐一进行分析。（一）各级政府的财政能力改革开放以来，我国经