羁押必要性审查的适用现状及完善思考

羁押必要性审查的适用现状及完善思考 以浙江绍兴市检察机关的实践为视角曾于生 曹卿龙新刑事诉讼法第九十三条规定：“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。 ”该条从国家基本法的层面设立了羁押必要性审查制度，旨在加强对犯罪嫌疑人、被告人捕后羁押必要性的动态考察，对不需要继续羁押的予以释放或变更强制措施，必将有力遏制当前刑事诉讼中存在的“构罪即捕、一押到底 ”、逮捕与羁押不分离、不当羁押、超期羁押等现象，最大限度维护犯罪嫌疑人、被告人的合法权益。本文以绍兴市检察机关（含1个市级院和6个基层院，案件量和办案情况在东部地区具有典型性）2011年至2013年9月羁押必要性审查情况为样本，揭示和反思当前羁押必要性审查的现状和突出问题，并提出相关完善的对策和建议。一、现状：当前羁押及羁押必要性审查的实际状况（一）刑事案件适用羁押措施的特点1、审前羁押率高。近三年，绍兴市检察机关逮捕率为89.60% ，审查起诉在押率为55.20%（见图一、图二）。以上数据反映出当前 审前羁押现象突出，加强羁押必要性审查显得越来越有必要。2、逮捕率和起诉在押率均略有下降。近三年逮捕率分别为91.70%、91.00%、84.80%，起诉在押率分别为58.40%、53.10%、52.60%，逮捕率和起诉在押率均呈略有下降趋势。但以上趋势也说明，长期以来刑事案件羁押率偏高的趋势没有得到根本改变， 羁押必要性审查工作实效并不明显（见图一、图二）。图一：近三年逮捕犯罪嫌疑人情况图二：近三年起诉在押犯罪嫌疑人情况3、外来人员羁押现象突出。三年来，全市外来人员逮捕率为88.2%，外来人员逮捕人数占三年总逮捕人数的 74.8%，平均每四个被逮捕人员中有三人为外来人员（见图三）。外来人员平等适用羁押必要性审查的机制需健全完善。图三：近三年逮捕人员地区分布情况4、捕后变更强制措施比率较低。在侦查监督环节，近三年捕后变更强制措施64人，仅占总逮捕人数的3.8；在审查起诉环节，近三年变更逮捕为其他强制措施的为13人，仅占在押被告人总数的0.8。这从侧面说明羁押必要性审查工作需要深入推进落实。5、轻刑判决比例高， 羁押性强制措施可变更的空间大。近三年法院共判决25181人，其中被判处轻刑人数为19112人，轻刑率为75.9%（见图 四）；被宣告缓刑7236人，占判决 总数的28.7%。轻刑判决率已较为接近逮捕率，超过起诉在押率，且缓刑判决率较高，这说明刑事案件不应被羁押人数数量众多，检察机关非常有必要加强动态的羁押必要性审查。图四：近三年被告人判决情况（二）羁押必要性审查的开展情况修订后的人民检察院刑事诉讼规则第617条规定：“侦查阶段的羁押必要性审查由侦查监督部门负责；审判阶段的羁押必要性审查由公诉部门负责。监所检察部门在监所检察工作发现不需要继续羁押的，可以提出释放犯罪嫌疑人、被告人或者变更强制措施的建议。 ”根据上述规定，目前 检察机关开展羁押必要性审查主要是分诉讼阶段来进行的（主要数据见附表）。具体做法是：年份 部门侦查监督部 门公诉部门 监所检察部门2011 22件22人2件2人0201228件28人2件2人 02013.1-99件14人9件9人 5件5人合 计59件64人 13件13人 5件5人变更强制措施59件64人13件13人 2件2人附表：近三年开展羁押必要性审查情况1、侦查监督阶段。一是对公安机关的羁押必要性审查，主要措施是严把延长羁押期限审查关。绍兴市检察院与市公安局联合出台了关于进一步规范延长侦查羁押期限案件工作的规定，在程序上要求公安机关提请延押必须随案移送全部案件材料，并实行多重把关，由单纯的程序性审查扩展到全面的审查，共对7名不符合条件的犯罪嫌疑人作出不批准延长的决定，占总提请延押人数的5% 。二是对检察机关查处职务犯罪案件的羁押必要性审查。绍兴市检察院共对基层检察院自侦部门申请捕后变更强制措施案件批准34件34人。2、审查起诉阶段。主要通过审查案卷材料、讯问犯罪嫌疑人、询问证人、听取辩护人意见等途径，了解掌握案件证据和事实的变化，具体审查犯罪嫌疑人主观恶性的大小，是否系初犯、偶犯、过失犯，捕后悔罪表现、身体健康状况、赔偿情况等方面，综合判断对犯罪嫌疑人是否作出变更强制措施的决定。三年来该阶段共对13人作出变更强制措施的决定。3、监所检察阶段。制定关于在监所检察环节开展羁押必要性审查工作的规定，明确了羁押必要性审查的受理、调查、评估、检察建议等内容，重点关注双方当事人达成和解的交通肇事案件，故意伤害（轻伤）案件，数额不大、积极退赔退赃的盗窃案件，未成年人犯罪案件等，发现和 审查不当羁押情况。三年来该阶段共开展羁押必要性审查5件5人，向有关部门提出释放或变更强制措施建议3件3人，有关部门对其中2人变更强制措施。从整体上看，绍兴市检察机关羁押必要性审查工作尚处于起步阶段，虽在一定程度上提高了司法人员开展羁押必要性审查的意识，减少了不当羁押，但审查中困难较多、个案较少、经验不够、收效甚微，突显了不少问题。二、反思：羁押必要性审查中存在的突出问题（一）启动审查压力大、困难多 第一，对公安机关开展羁押必要性审查的难度较大。公安机关内部强调破案率、绩效考核，对羁押必要性审查不仅不重视，而且担心会对案件侦查工作造成阻力和障碍，对此甚至产生抵触情绪。第二，社会公众对羁押必要性审查存在错误认识，对已经逮捕但未经审判便“提前放人” 的做法 产生疑问 和不解，信访几率同步增加。第三，缺乏激励机制和推进动力。对于羁押必要性审查检察机关内部既缺乏类似于目标考核的激励引领措施，又缺乏推进工作的硬性任务，有的干警甚至有开展审查会浪费办案精力的担忧。第四，发现机制尚不完善。如侦查监督部门对公安机关申请延长羁押期限的不批准率仅5%，主 动开展审查的案例目前几乎没有。审查起诉部门主要依看守所、当事人一方的申请而启动审查，且主要缘由是犯罪嫌疑人出现重大疾病等情况，主动发现不当羁押的比例非常低。第五，对外来人员开展审查困难。由于变更强制措施后可能面临的诉讼风险、外来人员非羁押办案机制缺失等方面的原因，羁押必要性审查实践中关注本地人员多、忽视外来人员的现象较为突出。（二）部门分段审查模式存在弊端权威观点认为，检察机关开展羁押必要性审查宜根据诉讼程序进展依次进行（即审查监督 公诉 监所检察部门） ，但笔者发现该模式存在不少问题：第一，侦查监督、公 诉部门时间紧、任 务重， 难以有效开展全面审查工作。目前侦查监督部门开展羁押必要性审查的主要措施是加强对公安机关申请延长侦查羁押期限的审查，一般应在7日内审查完毕，公诉部门审查起诉的时间一般只有一个月或一个半月，案件承办人几乎无暇顾及羁押必要性审查。第二，审查部门之间存在相互推诿、重复审查和难以应对反复申请的情况。不少案件三个部门均会认为本部门不开展羁押必要性审查，其他两个部门也会开展，因此对审查显得较为冷淡。另外，有的案件当事人在前一诉讼阶段申请审查被驳回后，在事实和证据等方面没有变化的情况下，又在后一诉讼阶段申请审查，而相关审查部门均予以审查， 严重浪 费司法资源。第三，审查部门之间存在缺乏沟通、认定不一、决定权不明确的情况。侦查监 督、公 诉、监 所检察三部门在开展 羁押必要性审查时，经常存在单独审查、结论产生矛盾的现象，对认定标准缺乏统一的认识，并缺乏作出决定权的统一部门，部门之间互不认同。例如2013年上半年，某基层检察院监所检察部门接到当地看守所的反映，处于审查起诉退回补充侦查阶段的农某，患有严重内科疾病，该所申请监所部门开展羁押必要性审查。后该部门经审查评估认为，农某身患严重疾病，悔罪表现良好，同意公安机关对其变更为取保候审，但其在审查中没有通知公诉部门或征得公诉部门同意，后农某在取保候审期间潜逃，对公诉工作造成了不利影响。（三）审查内容欠具体，评估机制不科学审查的内容不全面。从法理和立法本意上来看，在逮捕后对犯罪嫌疑人进行羁押必要性审查，说明羁押必要性审查的内容应比逮捕必要性审查的内容更加全面、具体和深入。但实践中检察机关审查的内容主要是案件事实和证据的变化、羁押后的日常表现情况等情况，缺乏对原批准逮捕决定是否正确、捕后社会危险性是否消除等重要方面的审查判断。评估的程序不科学。大部分检察机关对评估程序不够重视，只是笼统地要求进行审查中需进行评估，如绍兴市检察院出台文件只要求“监所检察部 门开展羁 押必要性评估，应当根据案件事实、 证据和相关情况，依照本意见的有关规定作出评估意见” ，并没有明确需 评估的具体事项和达标要求。另外，仍实行书面审查，缺乏当事人及其家属、辩护人的参与和表达意见，有不中立、不透明之嫌。（四）审判环节的羁押必要性审查被忽视新刑事诉讼法第93条规定：“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押必要性进行审查。 ”从该 条规定可以看出， 检察机关对羁押必要性的审查，应包括审判环节（即被告人）。如有学者认为，根据这一制度（羁押必要性审查制度），犯罪嫌疑人、被告人从被逮捕后到法院作出生效判决之前的整个羁押过程中，人民检察院均有义务依职权或者当事人申请对羁押必要性进行跟踪审查 。因为，法院可在开庭审理前对未采取羁押性强制措施的被告人自行决定逮捕，或对自诉案件被告人决定逮捕，且这两类案件占刑事案件总数的比重不小，而法院作出逮捕决定的案件，可能随着诉讼活动的进展，存在不当羁押、无继续羁押必要等情况。因此，非常有必要将审判阶段纳入羁押必要性审查的范围。但截止目前，全市检察机关尚未有此类案例。（五）审查后的检察建议缺乏刚性力新刑事诉讼法第93条规定：“对不需要继续羁押的， （检察机关）应当建议予以释放或者变更强制措施。有关机关应当在十日以内将处理情况通知人民检察院。 ”有观点认为，该条规定为 “建议”而非强制性要求，主要是从监督的角度考虑的。人民检察院提出建议，由有关机关就羁押必要性进行全面审查，既考虑了监督的性质和特点，不代替其他有关机关做决定，又体现了对于解除、变更强制措施的慎重。 该条虽规定有关机关应在10日内将处理情况通知检察机关，但并没有明确该机关未采纳羁押必要性审查建议的法律后果，实践中有的“有关” 机关对此类建议往往置之不理或应付了事，找个“ 搪塞” 的理由认为犯罪嫌疑人不适宜变更强制措施，而检察机关对此并不具有相应的制约措施，明显背离新刑诉法设立羁押必要性审查制度的初衷。三、对策：完善羁押必要性审查的建议（一）健全激励机制和线索发现机制检察机关要引领检察干警转变执法理念，在干警中树立起以人为本、保障人权的现代执法理念，深刻认识羁押必要性审查工作的诉讼价值和重要意义，特别是要提高对羁押必要性是一个“动态变量” 、“动态考察”的认识 。可建立内部激励机制，建 议 由省级检察院将羁押必要性审查工作纳入对市级检察院和基层检察院的年度绩效考核范围，推动各地检察机关重视和完善该项工作。健全审查线索发现机制，推动羁押必要性审查顺利启动。一是建立捕后定期回访复审机制。检察机关可以参考德国等西方国家的羁押复审制度 ，对于已经批准逮捕的案件，要加强持续关注，在侦查、审查起诉和审判阶段，定期（如规定为每隔两个月）对犯罪嫌疑人、被告人的羁押必要性进行一次审查，直至审判阶段结束。二是建立侦查重大信息变化备案机制。在捕后至诉前对案件重大信息变化情况，公安机关应报检察机关侦查监督部门进行备案。这些信息主要包括：案件事实、证 据发生重大变化，导致犯罪嫌疑人是否可能被判处有期徒刑以下刑罚出现变化；犯罪嫌