监狱民警执法权保障问题研究

监狱民警执法权保障问题研究吴国余 陈光明(浙江省第六监狱浙江杭州市310000)摘要：民警是监狱执行刑罚的主体，执行的是国家强制力所赋予的权力。监狱民警的执法权是法律所确认和所规定的，是监狱民警依法对罪犯实施改造与教育的前提。但是民警的执法权与执法要求不相对称、与罪犯的权利保障心理不相对应、与执法风险的防范不相对等等新的情况，已影响到民警执法权的有效行使，影响到监狱执法环境的建设。因此，有必要对民警的执法杈进行深入探讨。关键词：监狱民警执法权保障中图分类号：D9267 文献标识码：A监狱是国家刑罚执行机关，民警是监狱执行刑罚的主体，执行的是国家强制力所赋予的权力。临狱民警的执法权是法律所确认和所规定的，是监狱民警依法对罪犯实施改造与教育的前提。但是，随着押犯构成的变化和社会环境的变迁，在监狱民警执法权的行使过程中，出现的监狱民警的执法权与执法要求不相对称、与罪犯的权利保障心理不相对应、与执法风险的防范不相对等新情况，使监狱民警的执法行为得不到完善的法律支撑与有力的社会保护。这已影响到民警执法权的有效行使，影响到监狱执法环境的建设。因此，有必要对民警执法权进行探讨。这有助于加强民警的执法能力建设，提升民警的执法水平，保护民警的执法权益，最终推进监狱法制化的建设。一、监狱民警执法权的基本内涵和类型(一) 监狱民警执法权的基本内涵从法律与实践来看，监狱民警执法权应涵盖如下内容：一是执法的主体。根据监狱法规定“监狱是国家的刑罚执行机关。” 监狱的人民警察依法管理监狱和执行刑罚。由此可见，监狱人民警察是国家法律赋予的具有国家公权力的执法主体。二是执法的对象。监狱法同时规定，监狱“依照刑法和刑事 诉讼 法的规定，对判处死刑缓期二年执行、无期徒刑、有期徒刑的罪犯”执 行刑罚。监狱民警的执法对象就是法院判决生效后被投入监狱服刑的罪犯。三是执法的依据。国家的法律和法规是监狱人民警察执法的根本性的法律依据。人民警察法是执法主体的资格法律依据，而监狱法则是监狱民警对罪犯具体进行行刑执法的准绳，主管监狱工作的司法部以及省监狱管理局根据法律规定而制定的配套性和规范性的规章制度则是监狱民警执法的行为要素。当然，监狱法在监狱民警的执法中具有不可替代的作用。四是执法的手段。执法的手段也可称之为执法的原则。即“ 对 罪犯 实行惩罚 和改造相结合、教育和劳动相结合的原则” ，其间监狱法所规定的“ 惩罚和改造、教育和 劳动” 就是监狱民警执法的基本手段。五是执法的目的。监狱法规定通过对罪犯惩罚和改造、教育和劳动， “将罪犯改造成 为守法公民。 ” 由此可见，监狱民警的执法目的是与监狱的宗旨相一致的，就是要通过监狱民警的执法行为将罪犯改造成为守法公民。综上所述，监狱民警执法权的概念是否可以这样表述：即监狱民警的执法权是国家法律法规所赋予的具有刑法执行权的监狱人民警察依照监狱法等有关法律法规，对法院判决生效而投入监狱服刑改造的罪犯，进行惩罚和改造、教育和劳动，将他们改造成为守法公民的执法权力的总和。(二) 监狱民警执法权的分类形式监狱人民警察的法律地位和执法主体资格，决定了在执行刑罚和对罪犯进行改造活动中所具有的法定权力。这些法定权力散见于监狱法之中，尚未见有具体分类。但根据现实的情况来看，对监狱民警的执法权大致可有如下分类法1监狱法规“二分法 ”。对监狱警察受法律保 护的执法权，监狱法规定“监狱 的人民警察依法管理 监狱 、执行刑罚、对罪犯进行教育改造” 。由此引申出监狱民警的三大执 法权，即监狱民警的管理监狱权、对罪犯的刑罚执行权和对罪犯的教育改造权。依据此项分类，每项执法权内又涵盖有不同内容的执法权，如对罪犯的刑罚执行权，具体又涵盖着减刑、假释建议权，暂予监外执行批准权等三十余项执法权力。当然，这些权力因归类的不同以及以“应当” 为内容的命令性规范和以“ 可以” 为内容的授 权性规范的差异，也可以归类为监管权、分别管押权、强制劳动权等二十条权力。这些分类，其基本思路仍是监狱法所明确规范的法定性授权，虽然分类比较粗糙，但较为实用，在执法权分类中占主导地位。2权利保障“三分法 ”。权利保障“三分法”是基于对罪犯权利保障的角度而进行分类的。因为监狱民警执法的价值功能之一，是在于限制服刑人员的人身自由时，监狱民警执法权的行使也是有边界与有限度的，这边界与限度就是在敦促罪犯履行其改造义务的同时，要充分保障罪犯合法的权利。据此，从保障罪犯的权利出发，又可据分为刑事法律权利、民事法律权利和行政法律权利。如刑罚执行的变更权和狱内又犯罪的刑事处罚权则都属刑事法律权利的内容，而罪犯狱内离婚或狱内结婚权、遗产继承权等则是民事法律权利，而行政奖惩、权利救济或法律援助权则又属行政法律权利。权利保障的三分法主要是基于罪犯权利的享有与保障角度而区分的，虽然有其一定的合理性，但是其分类超出了监狱民警执法权限的范畴。3管理活动“二分法 ”。监狱管理活动是一 项严肃的执法过程，从执法程序来看，监狱是国家的刑罚执行机关，监狱的一切执行活动都是监狱管理活动的体现。按照管理活动即执行的构成要素来分析，监狱民警的执法活动又可“具体表 现为实体性的监狱管理活动和程序性的监狱管理活动两个方面的内容” ，即监狱民警的实体性执法权和程序性的执法权。在实体性的执法权方面主要包括狱政管理权、强制劳动和教育改造权等内容，而程序性的执法权则主要包括刑罚变更执行方面的减刑、假释的建议权、监外执行的批准权等。4规范执法“三分法 ”。规范执法“三分法”源于规范公正执法的工作要求而对监狱民警执法权进行分类的一种新尝试。执法要公正与规范，是在依法治国依法冶监的理念下对监狱民警执法所提出的新要求，也是对监狱民警执法权正确行使的标准所在。按照规范公正要求对监狱民警的执法权进行分类，则有利于提升监狱民警的执行水准，清晰掌握执法权的运用界定。按照规范公正执法的思路，可将监狱民警的执法权分为：充分性执法权。充分性执法权是指监狱民警在执法过程中依据法律法规能充分行使或者就是必须充分行使的权力。也就是说监狱民警在行使充分性执法权时是监狱民警所在岗位的职责规定所必须履行的，而且是应当充分发挥监狱民警的执法技能并产生执法效果的一项执法活动。如对罪犯的教育权，则是监狱民警必须履行的执法权力，如果不履行则是对教育的放弃；对罪犯的监管权，则是监狱民警必须严格履行的执法权，如不履行则有可能产生渎职行为；对罪犯的追捕权，则是监狱民警紧急出警共同构筑监管安全的共同职责；对罪犯的生命安全权，则是监狱民警执法活动必须牢记的执法事项，是必须严格遵守的充分性执法活动，生命安全重于泰山。约定性执法权。约定性执法权是指监狱民警的执法权在行使过程中因程序性硬件规定或者是含有某些附加条件与要求，而受到某种限制或约定的执法权力。约定性执法权是监狱民警执法权中最为常见的执法形态，主要体现在程序性的执法环节上。如对罪犯的减刑假释提请权，则有集体评议、监狱长办公会议通过的约定；对罪犯的保外就医，则有疾病鉴定和集体审议的约定；对罪犯的行政奖惩权，则有执法民警依据奖惩事实报请的约定；对罪犯的通信接见权，则有接受信件检查与接见监听的约定；对罪犯的计分考核权，则有严格的计分考核条款的约定；对罪犯的劳动权，则有保证罪犯休息时间的约定等等 警戒性执法权。警戒性执法权是指监狱民警在特殊状态下所行使的带有警戒性或警示性作用的执法权，通常体现在监狱民警对警械和武器的使用上。警戒性执法权是监狱民警执法权的器物装备，对监狱民警执法权的行使起着保障性作用，但是如果行使不当，则会造成严重的执法后果。因此，列为警戒性执法权，意在对此项执法权的行使起到更为“ 注目” 的作用。二、监狱民警执法权保障的法理背景与现实背景(一) 监狱民警执法权的保障是监狱行刑发展的必然趋势通过对上述监狱民警执法权的内涵和基本分类可以明显地看出，监狱民警执法权的行使无论是充分性执法，还是约定性执法，抑或是警戒性执法，都需要有支撑的力量，即执法权的保障力在支撑和保障着监狱民警的执法权，否则民警的执法权就是无根之木，无水之源。有学者认为，从监狱民警执法保障的内涵看，“可以划分为制度层面的保障、财政的保障、人员的保障和器物层面的保障。”可以肯定地说，这四项执法保障在监狱工作法制化日益推进、监企分离改革监狱经费日益提高的情况下，有了长足的进步与发展。但是，时代的发展和监狱行刑的发展又为监狱民警执法权的保障提出了更高的要求。1监狱执法理念的强势推进。监狱民警的执法理念是随着国家法制建设的不断完善而渐进发展和丰富起来的。监狱法制建没的标记应首推于1954年劳动改造条例的实施。劳动改造条例是建国初期的特定历史产物 虽然以现代法治的理念去认识，它明显带有时代的特征，但是毕竟指导着监狱(时称劳改队)的执法工作二十八年。1982年以行政法规和规章形式出现的监狱、劳改队管教工作细则是改革开放后的监狱法规，在其指导理念上比劳动改造条例有了长足的发展，不仅提高了监狱民警的执法理念，更重要的是为相隔12年后的中华人民共和国监狱法的制定与颁布奠定了基础，为监狱民警执法权的正确而有效地行使提供法律依据尽管监狱法现在有许多被“修订” 的呼声，但是 毕竟是我国的第一部正式以 监狱命名的监狱法典。监狱法的诞生和当今法治理念的提升，尤其是以人为本理念的修宪入宪，推动着监狱民警的公正执法，把监狱民警执法权的“法治” 行使提到了前所未有的境界。2监狱行刑职能的发展趋向。监狱的行刑职能从新中国监狱创办“ 三个 为 了” 起，始 终与中国初级阶段的国情相融合，改造与生 产或者说是行刑与经济，在艰难的交织中把中国的监狱推进到了21世纪。经济与生产不是监狱的本质特征，而是监狱的派生物，应进行监狱体制改革，还原监狱的本质属性的呼声日趋热烈。司法部确定的监企分离的改革思路，无疑是为监狱职能的纯化所进行的努力和实践。当然中国初级阶段的国情还制约着监狱的发展，在发展中还面临着许多一时难于克服的困难，但是，随着国家政治文明和物质文明的推进，监狱行刑职能的单一化始终会是监狱行刑发展的方向。3法律保障体系的日益完善。我国的法律体系的建设正以强劲的步伐向前推进，中国的法律体系正在日益完备，以以人为本的理念为指导的相关法律正在陆续推出。人民警察法、监狱法为监狱民警执法权的行使提供了保障，而于2006年1月1日起正式实施的中华人民共和国公务法更是为监狱民警的公务执法提供了契机。公务员法第九条明确规定“公务员依法履行职务的行为，受法律保护。”监狱 人民警察是国家公 务员，其依法履行对罪犯改造的公职，其执法行为受法律保护。也就是说监狱人民警察的执法权受法律保障。监狱人民警察的执法行为受法律保护的目的也就是为了保障公务员的合法权益，使具有公务员身份的监狱人民警察更好地履行执法公职。(二) 监狱民警执法权的现实困惑是对监狱民警执法权保障的客观要求。唯物辩证法认为，外因是事物的根据，外因通过内因而起作用。由于监狱内外的改造环境都发生了不同于任何时代的深刻变化，因此，在监狱民警执法权的行使上也同样发生着新的特点，面临着新的困惑。这主要表现在：1与法律地位的不完整性。监狱民警执法地位的不完整性主要体现在三个方面：一是监狱民警执法的法律地位。法律地位的不完整性主要源于“ 整个监狱 的刑罚执行体制没有取得相应的地位，法律上的权利、义务不对称，严重制约和影响了监狱功能的发挥 。尽管1994年颁布实施的中华人民共和国监狱法明确定位“监狱是国家的刑罚执行机关”， 监狱的刑罚执行与 侦查、起诉、审判共同构成了我国的刑事司法的完整统一体系，但是实际监狱的刑罚执行并没有取得相对称的“一体化 ” 的地位，而居于附属性的地位。二是 监狱民警执法权的社会地位。现阶段监狱民警执法权的地位与监狱工作所承担的职责是极不相称的。从理论上说监狱是国家机器，是专政的工具，是管理社会的工具，并一度被誉为“火山口” 、“炸药库”，但实际上，监狱工作并没有摆到应有的位置 。三是监狱民警执法权的现实地位。监狱民警的执法得不到社会的认同，社会认同度较低，而且由于监狱执法工作的特殊性，当牵涉到与社会相关的执法事务时，还很难得到政府权力部门的快速认知与认同，执法权得不到相应的配合与支撑。尤其是当监狱民警合法与正常的执法权力受到损害时，必要的政府权力部门的保障和支撑更是缺乏与滞后。2与执法要求的不对称性。监狱民警的执法权需要执法要求的规范与支撑，而执法要求又要通过监狱民警的执法权的行使去体现，执法要求是对执法权的规范与限定，而执法权又是执法要求的具体的活的载体。现实一是由于执法民警的执法品质与执法技能的缺乏，或者说是执法素养的不平衡，与执法要求还存在着一定的距离，还不能完全适应提高着的执法要求。也就是说执法权的行使还未能有效达到执法要求所规范的“公正、公平 ” 的要求。二是权利在弱化，义务在强化，权利与义务的不完整性，以及“不作为” 为渎职，“一作为” 就侵 权 的“ 不作为 ” “难作为” 等怪异 现象，其根本原因之一是在于与执法权要求不相对称的差异所致。3与罪犯权利保障心理的不对应性。监狱代表国家对罪犯执行刑罚，根本目的在于将他们矫正成为守法公民并使其能适应社会，而犯人接受刑罚制裁，