危机管理讲座课件(PPT 280页).ppt

1、,危机管理,学院 ： 政法与公共管理学院,第一讲 导论,现代社会是一 个紧密关联、牵一发而动全局的大系统。好比一块尖端精密的集成电路，其中任何一个微小环节发生故障，都会引起整个电路的瘫痪。在日常生活与社会生活中，人类经常遇到危机：龙卷风、食物中毒、核电站事故、大洪水、大地震等，危机如同滔滔巨浪，扑面而来。可见，危机已非现代社会中异常或罕见的“新款时装”，而是一块钩织现代社会的面料。,第一节 危机管理的基本概念,危机：是指个人、群体或者组织以及社会正常的生存秩序、发展进程等由于某种原因，通常是突发事件的出现，而受到破坏、严重威胁正常的生存与发展的状态。,理解 受到危机影响的可能是个人也可能是群体

2、或组织。 危机之所以出现是因为正常的生存秩序和发展进程受到破 坏,严重威胁正常的生存与发展，而不是造成一般的负面影响。 第三 危机通常是与突发事件相联系的，因此，在 一定意义上突发事件成为危机的代名词。,第一节 危机管理的基本概念,公共危机 ：简单地说就是一个事件突然发生并对大 众正常的生活、工作以至生命财产构成威胁的状态,特点 突发性与紧急性 不确定性和易变性 社会性和扩散性 危害性与破坏性,第一节 危机管理的基本概念,公共危机管理就是公共管理机构通过建立危机应对机制，采取一系列必要措施，防范、化解危机，恢复社会秩序，保障人们正常生产和生活的活动，维护社会稳定，促进社会和谐健康发展。,公共危

3、机管理是公共管理的一种特殊状态和特殊形式。它在价值目标、控制手段、外部环境以及社会约束等方面与企业危机管理不同。与常规公共管理相比，它具有决策风险大、管理难度大和人员素质要求高等特点。,第二节 公共危机的分类与四个阶段,按照不同的标准产生不同的划分 如下表,第二节 公共危机的分类与四个阶段,中国学着提出了综合的标准划分，选取危机状态的复杂程度、性质以及控制的可能性等指标，从而划分为两种基本类型 ：一是结构良好的危机 二是结构不良好的危机状态,公共危机的四个阶段,危机的潜伏期 危机的发展期 危机的爆发期 危机的恢复期,第三节 危机管理的要求及其四个阶段,危机管理的要求 战略性 权变能力 心理约束

4、能力 决断力 对危机性质认识的科学性 高明的沟通能力 危机管理的四个阶段 危机前的 预防 危机前的准备 对危机作出反应 危机过后，管理者需要对恢复和重建进行管理,第四节 危机管理的影响因素及必要性,影响危机管理的几个要素 决策核心是否强有力 信息收集、传递是否迅速全面、准确 危机处理机制责权是否明晰,危机管理的重要性和必要性,加强危机管理是构建社会主义和谐社会的重要一环 我国面临着严峻的公共安全形势 我国公共危机产生的诱因复杂多样 我国的危机管理机制存在着巨大的漏洞和真空,第五节 危机管理的意义,危机管理是提高组织管理绩效的决定因素。众所周知，危机的发生必然会导致政府管理系统内部的无序和系统失

5、衡，从而影响政府的管理绩效。实施危机管理可以保证政府组织系统在相对稳定的环境下运行也可以使政府组织实现渐进式的管理变革，促进社会兴旺发达。,第五节 危机管理的意义,其次，危机管理是提高政府组织管理水平的必需。历史和现实已经证明，缺乏危机意识，必然会导致管理水平低下。我国的政府组织和企业目前缺乏一种能够预防、察觉和化解危机的内在机制。危机管理包容了政府组织在顺境、逆境之中以及发展过程各阶段的管理内容，是一种具有较强操作性的管理思想，因而它是目前较合适的管理模式。,第五节 危机管理的意义,最后，也是最重要的一点，危机管理是防止政府组织老化，使政府组织之树常青的关键所在。在经济学中，有个“帕金森”定

6、律，即政府组织从成立之日起就日渐倾颓，这也就是说，政府组织存在的最重要职能便是防止老化。随着社会和经济的发展，政府组织的生存威胁越来越大，遇到的危机越来越多，因此，要防止政府组织老化，就必需实施和加强政府组织危机管理。,案例分析,案例:从打狗风暴中看政府智慧的危机,案例分析,案例:从打狗风暴中看政府智慧的危机 自2006年4月以来，云南牟定县有3人因被狗咬伤后医治无效死亡。之后经过畜牧兽医专家研究确诊是狂犬病。于是开始组织防疫部门对狗注射疫苗，但就在注 射狂犬疫苗的期间，又从不同的乡镇传来疯狗咬人的消息，态势已经完全难以控制，为了保护群众的生命安全，县政府果断决定对全县所有的狗采取射杀措施，并

7、展开了广泛的宣传动员。先动员狗主自行射杀，再由打狗队负责清理补漏。牟定县政府出台文件，从7月25日到30日5天之内，全县所有的狗都要射杀干净，不得遗漏。该县射杀一只狗给狗主人5元补贴。,案例分析,案 例 分 析 1从公共政策的角度出发，分析牟定县政府出台的捕杀所有狗只的文件是否与有关法律相冲突？ 2牟定县政府官员处理此次事件的思维方式如何？ 3分析牟定县政府此次应急处理措施的适当性。你是否有更合理的应急措施？,第一讲 复习要求与参考书目,复习要求 1 了解有关危机管理的相关概念 2 理解危机管理的影响因素 3 结合我国实际情况分析危机产生的诱因 参考书目 危机管理m. 薛瀾 ，张强 ，钟开斌.

8、 清华大学出版社. 国际危机管理概论m. 时事出版社. 公共危机管理 m.龚维斌 . 新华出版社.,第二讲 公共危机管理的原则,有效的公共危机危机管理需要坚持科学的原则。科学的原则是从大量具体的管理实践中抽象出来的，使用于不同的公共危机管理。,第一节危机管理的重要原则,考虑到危机的发生会引发的代价和长远的影响，为了有效地应付危机，提高对危机事态的控制能力，政府在对危机进行管理时应遵循一定的原则。 居安思危、未雨绸缪原则 公众利益至上原则 透明度原则 真诚坦率原则 快速反应原则,第二节 依法管理与法制建设,公共危机时期需要紧急状态法 由于重大自然灾害、流行性疾病、恐怖主义或者重大社会冲突与骚乱导

9、致社会进入紧急状态，公共机构必须行使非常的权力并采取特别应急措施，目的在于领导和组织社会与民众共渡危机，尽快结束紧急状态。在紧急状态下，政府的权力与措施将会突破常规法制框架，超越平时法治要求，甚至暂停某些法律乃至某些宪法条款的执行和效力。但非常时期和特别状态不能成为背离法治的理由，非常时期需要非常法制。紧急状态法制或称非常 法制的出发点，就是迎接各种社会危机对法治提出的挑战。,紧急状态下公共权力需要受到规范和约束 自上世纪以来，许多国家开始制定专门的紧急状态法和在各种有关的行政管理法中规定紧急状态下行政权行使的特别条款，紧急状态需下政府的行为纳入法治的范围，使政府的紧急权力接受法律的约束和规范

10、。现代法律对紧急状态下的行政权主要从以下五个方面加以规范。,第二节 依法管理与法制建设,紧急状态需下公共权力需要受到规范和约束,通过紧急状态法和其他有关法律确定政府紧急权力的范围和边界。 通过紧急状态法和其他有关法律明确规定政府的职责 通过紧急状态法和其他有关法律确定政府行使紧急权力的条件 通过紧急状态法和其他有关法律确定政府行使紧急权力的程序 通过各种相应法律规定政府行使紧急权力的目的,危机状态下公民的权利需要得到保护 为了保障公民的权利不因紧急状态的发生而被政府随意剥夺，许多国家宪法和国际人权文件都规定，即使是在紧急状态时期，一些最基本的人权，如生命权、语言权、宗教信仰权等也不得被限制，更

11、不得被剥夺，这些规定都是防止政府随意滥用行政紧急权，而使公民失去不应当失去的权利。 立法机关应该有所作为,第二节 依法管理与法制建设,第三节 信息公开问题,信息公开是一项基本人权 信息公开可以有效的约束公共权力 公共危机时刻尤其需要信息公开 充分发挥新闻媒体在信息公开中的作用,复习要求和参考书目,复习要求 1 掌握危机管理的基本原则 2 了解信息公开过程中新闻媒体的作用 参考书目 危机管理m. 薛瀾 ，张强 ，钟开斌. 清华大学出版社. 公共危机管理 m.龚维斌 . 新华出版社. 外国政府信息公开制度比较m. 周汉华. 中国法制出版社. 2003.,第三讲 公共危机管理的过程,对危机管理阶段的

12、划分，是危机管理学科领域里专家、学着共同关心的命题。虽然不同的专家、学着对于危机管理阶段的具体划分标准存在不 同的划分方法，但这些标准基本上大同小异、没有实质性的差别。为了更加方便深入的分析和探讨，在借鉴各国危机管理专家、学者的不同意见基础上，我们把危机管理的过程分为五个阶段：,第三讲 公共危机管理的过程,第一节 危机预警及准备,危机预警及准备是整个危机管理过程的第一个阶段，目的是为了有效地预防和避免危机事件的发生。在某种程度上，危机状态的预防以及危机升级的预防比单纯的某一特定危机事件的解决显得更加重要，因为，如果能够在 危机未能发生之前就及时把产生危机的根源擦除，则均衡的社会秩序能够得到保障

13、，也可以节省大量的人力、物力和财力。,第一节 危机预警及准备,避免危机 避免危机作为控制潜在危机花费最小、最简便的方法，虽然是最好的危机管理。但是，由于许多管理者降危机看作是日常工作中不可避免的现象，因此，避免危机经常被 管理者忽视，甚至完全忽略，成为危机管理过程中最不受重视的一环。,如何才能做到从根源上度杜绝危机、有效避免危机事件的发生呢？ 动态预测 避免过分自信 构建良性激励机制,第一节 危机预警及准备,危机管理预案 当然，并不是所有的危机事件都能在事先通过危机预警得以避免，很多危机是无法准确预测的。因此，我们必须为危机做好准备，加强战略规划、物资储备、长期预算和设立意外事故基金。在为危机

14、做准备的过程中，危机管理预案的制定，通信计划以及重要关系的建立等，就显得格外重要了。,第一节 危机预警及准备,组织系统建立 从组织的角度而言，危机发生后政府及其他组织的快速、及时、高效的应对有赖于建立具有综合会商决策功能的现代危机管理体系，以此作为政府和其他组织具体应对各类突发危机事件的应急平台，以提高政府和各类组织在危机状态下非常规决策和紧急救助的效率和质量。,第一节 危机预警及准备,社会模拟演习 既然很多时候危机的发生是不可避免的，那么，社会情景模拟练习也就是在为危机所做的准备中必不可少的一个好、极其重要的环节。通过模拟危机情势，未雨绸缪，防患于未然，不仅可以不断完善危机发生的预警与监控系

15、统，也能够使政府和公众培养危机意识。,案例,2003年12月23日四川开县发生井喷事故时，有些群众不是紧急向外跑，而是站在那里看热闹，感觉不舒服时，想跑已经跑不动了。这个建在村庄周边的气井，并没有制订出现事故时如何应对、如何组织群众撤离的预案。,第二节 识别危机,识别危机作为危机管理的第二个阶段，其关键工作是通过危机检测系统或信息监测处理系统认识和辨别出危机管理潜伏期的各种症状。在这个阶段，危机已经进入了前兆阶段，负担如果政府及其他组织能够及时处理的话，则整个危机局势仍可以转危为安。,大致来说，我们可以把识别危机阶段寻找危机发生的信息划分为信息确认、信息收集、分析。 信息来源 信息收集 信息收

16、集的途径主要有一下几种 大众传媒 事故及隐患鉴定报告 实地调研,第二节 识别危机,信息整理分析 对危机信息的分析与评估，可以采取两个标准: 一是可能性，即现存的危机形式进一步恶化或失控的几率有多大；二是 影响的上海程度 即下一步可能失控的危机局势究竟会在多大程度上影响组织的正常运转、降低组织在公众中的形象。 危机信息分析中有必要引起危机管理人员注意的几个角度 社会公众 大众传媒 组织内部成员 专家、学者 友好国家和敌对国家,第二节 识别危机,第三节 隔离危机,隔离危机阶段的危机管理，目标是控制危机事件的恶化。因此，在高度压力条件下，危机管理人员必须根据不同的情况确定工作的优先次序，而首先必须尽

17、可能地减少人员伤亡和财产损失。要做到这一点，必须借助于组织在日常运转中建立的危机管理计划和危机管理小组，有时还必须根据危机事态发展决定主要领导人的卷入程度，使这些专职的危机管理机构和人员在危机事件爆发时真正起到“防火墙”的作用。,启用危机管理机构 一旦突发性危机事件发生，组织则可以立即启动危机应急计划，让危机管理专职人员去应对这些已经发生的各类危机，这样就可以做到有的放矢、分工明确，不会让“火势”蔓延到整个组织范围。基于此，任何组织都必须建立一支素质过硬的突发事件处理小组，进行危机的响应、处理、恢复、跟踪工作，在遇到突发事件时，组织可以第一时间派安全服务小组负责处理 启用危机管理机构，让一些人

18、员专职从事危机的控制工作，让其他人继续组织的正常运转工作，这是很有必要的。,第三节 隔离危机,第三节 隔离危机,决定主要人物的介入程度 很多突发性事件 涉及较大的破坏范围，可能导致组织的生产和生活陷入瘫痪和混乱状态。在这种情况下，仅仅依靠危机管理小组的力量很难完成危机的应对工作的，而必须让组织的主要领导出现，确保危机应对的权威性、强制性，以利于组织内部各职能部门、组织成员之间危机应对时的协调运作。,第三节 隔离危机,保证组织其他部门正常运转 很多突发性危机事件发生后，往往后危及到组织的某一个职能部门，需要组织的危机管理小组积极应对。但是，针对某类危机事件的行为，不应该影响整个组织的正常运转，除

19、非危机发展到致使整个组织陷于无序、瘫痪和严重混乱的状态。,需要注意的是，在危机管理过程的隔离危机阶段，要有效发挥信息侯童的积极功能，组织决策者和管理人员必须掌握有效倾听的技巧。这个时候，不同的声音就显得特别珍贵 不管这个声音来自组织内还是组织外。因此，危机管理小组中应当有一位唱反调的人，这个人必须是一个在任何情况下都敢于明确地说出自己意见的人。,第三节 隔离危机,第四节 管理危机,危机深化到一定的程度，将使组织赖以运转的机构和机制遭受严重破坏，社会秩序趋于严重瘫痪和混乱，组织及其成员的生产、生活受到严重影响。在这种情况下，危机管理人员就要寻求一些可行的办法。在危险程度比较大的紧急状态下，政府甚

20、至可以动用一系列的危机对抗措施，以争取在最短的时间内控制危机，迅速恢复法律和社会秩序，降危机造成的破坏和利益损失降到最低程度。,第四节 管理危机,人员调度原则 实时决策模式 快速决策 尽量避免过度分析 媒体沟通方式,第五节 危机后处理,管理危机阶段结束，并不意味着危机管理过程已经完结，组织的危机管理任务宣告完成，只是组织的危机管理进入一个新的阶段 危机后处理,第五节 危机后处理,危机善后处理 变危险为机遇 危机后的恢复重建 受灾人员的安排 建立、健全被害人援助制度，使危机的社会震荡消减到最低程度。 区分危机相关者 恰当处理危机参与者 独立调查制度 建立独立调查制度 公开甄别危机诱因,第五节 危

21、机后处理,诊断“危机后遗症” 危机后的社会心理 危机后的社会结构 危机后的学习机制 危机后的组织变革 观念更新 制度完善 机构建设 政策改进,案例分析,以汶川地震为例分析危机管理的过程,参考书目,危机管理m. 薛瀾 ，张强 ，钟开斌. 清华大学出版社. 公共危机管理 m.龚维斌 . 新华出版社. 政府危机管理m.李经中.中国城市出版社. 国际危机管理m.丁邦泉.国防大学出版社.,公共危机管理的机制,第四讲 公共危机管理的机制,任何社会都不可避免地会遭受各种各样的灾难，从而产生公共危机。危机不仅造成人民生命、财产的巨大损失，对经济和社会的基础设施造成巨大的破坏，也会引起环境的恶化，阻碍社会的可持

22、续发展，甚至可能导致社会和政治的不稳定。对于一个社会和政府而言，面对各种危机，最重要的战略选择应是建立一套比较完善的公共危机管理机制，并在此基础上不断增强政府以及整个社会的危机管理能力。,第一节我国危机管理机制,公共危机管理是一个系统的工程，涉及方方面面由技术支撑体系和非技术支撑体系两个部分构成。技术支撑体系是硬件，非技术支撑是软件。从制度建设的角度来看，重大突发事件的政府应对机制包括预防机制、应变机制、资源调配机制以及自动修复机制，涉及紧急预案、组织机制、物质保障、立法、政策、宣传教育等制度要素。从公共危机发生的过程来看，公共危机管理应该重点建设以下几大机制。,第一节我国危机管理机制,预警机

23、制 针对所有可能发生的公共危机事件,须建立能全面有效预测、防范的预警机制。该机制强化政府责任,从中央到地方分别制定出突发事件的应急预案,建立突发事件的预警监测制度,定期、定点对险情的发生及其可能的危及范围进行科学预测,并采取相应防范措施进行避害或将危害的发生缩小在最小范围。,第一节我国危机管理机制,建立预警监测网络 建立网络就是要明确机构、明确人员、明确责任和任务，分工负责，实行常规和动态的监测预报。在工作中加强对危机发生、发展规律的研究，探讨公共危机的预警指标，不断完善危机预警的指标体系，做到科学监测和预报。,第一节我国危机管理机制,制订预测信息管理制度 制订公共危机预测信息管理制度，建立健

24、全信息汇集、报告、通报、发布制度，并加强公共危机预测信息的统一管理。,第一节我国危机管理机制,设置公共危机警戒线 对危机进行分级管理是公共危机管理的一项重要举措。事先根据危机可能的波及范围以及造成的伤害，规定预警事项，建立预警事项处置程序，最大限度地减少危机对社会的影响。对不同的危机设立不同的级别。当危机发生时及时公布危机级别，以便于各级管理部门和社会大众提高防范意识，及时采取相应的政策。,第一节我国危机管理机制,制定应急预案 应急预案是公共危机预测预警机制的重要组成部分，它的总目标是控制紧急情况的发展并尽可能消除危机，将危机对人、财产和环境的危害减少到最低程度。统计表明，有效的应急预案系统可

25、以把危机造成的损失降低到无应急预案系统的百分之六。,第一节我国危机管理机制,建立信息收集分析与披露机制 及时、客观、全面、准确地了解公共危机发生发展的有关信息，对于管理人员而言特别是领导人员而言是正确决策的前提，对于社会公众而言则是配合、参与危机管理的必要前提，也是进行有效自我管理的必要条件。,第一节我国危机管理机制,建立公共危机应急报告制度 公共危机发生的时候，公共管理机制特别是危机管理机关需要及时掌握真实情况，以便于做出正确的抉择。,第一节我国危机管理机制,建立公共危机举报制度 有的时候，一个地方出现了公共危机，包括公共危机管理部门在内的公共管理部门担心承担责任，千方百计的掩盖事实真相，不

26、愿向上级机关和社会公众报告危机，从而误导上级机关的正确决策，不利于获得社会大众的支持和配合。因次，仅仅建立危机应急报告制度还是不够的，还需要建立公共危机的举报制度，使危机的报告成为管理部门和社会大众的事情。,第一节我国危机管理机制,建立公共危机信息分析制度 在处理危机的过程中，应建立规范化的信息统计分析制度，统计分析工作应立足于及时、主动、规范。 建立公共危机的信息发布制度 在处理危机过程中，公共管理部门要及时向社会发布真实的信息，以争取社会的理解、配合和支持。,第一节我国危机管理机制,建立善后恢复的保险机制 危机过后,社会经济各个方面必然受到不同程度的冲击,特别是在民众的心理方面,影响极大。

27、通常人们在灾后较消极悲观,甚至人生观与世界观都会发生重大改变。另外,人气也极为萧条,严重影响经济的元气恢复。因而保险机制的建立与完善,对于灾后的重建具有十分重要的意义。,第一节我国危机管理机制,建立财政资源动力机制 危机管理中,政府财政预算投入不足,使危机的预控、管控及善后恢复都严重滞后,难以应对突发险情。因此,必须在财政上予以有力支持,建立突发事件应急基金,并对危机管理所必须的监督检测、设备维护及技术人才储备给予重视,将其所需经费纳入同级政府财政预算,从法律上给予切实的物质保障。,第一节我国危机管理机制,完善干部问责纠错机制 公共危机管理的主体是政府和公务人员! 必须建立起干部问责与纠错机制

28、! 对公务人员的公共危机管理的权利和义务进行界定!对权力进行监督!防止权力的滥用和渎职!保证公共危机管理机制的有效运转,第一节我国危机管理机制,建立有效的信息沟通机制 危机管理中的沟通主要包括政府与公众,政府与新闻媒介,政府部门之间的沟通等，公共关系学理论强调信息沟通是危机管理的核心。英国危机管理专家里杰斯特曾提出著名的危机沟通三T原则:第一,以我为主提供情况:第二,提供全部情况第三,尽快提供情况要实行(三T)原则既要解决观念问题,还要解决制度问题。,第一节我国危机管理机制,健全法律机制 非常时期需要非常法制，通过非常法制把政府的紧急权力纳入法制的轨道， 但是非常法制不等于应急立法,成熟的非常

29、法制是一种预备性的，备而不用的法制。即提前就制定好，一旦发生危机状态，政府自动依照已有紧急状态法开展危机管理。预备法制可以避免应急立法的一些缺陷，我国没有预备性立法，所以只能应急立法。,第一节我国危机管理机制,建设社会动员机制 社会自我调节力量主要是指非营利组织和基层组织如有重大社会影响的社会团体,工会,社区组织,群众组织,村民自治组织,企业,事业单位等。在危机处理中，我国主要靠的是政治动员机制，靠的是政府行政手段，社会力量的优势没有得到有效发挥。要着力培养公民的公共意识，提高公民素质；致力于培育非政府组织，提高社会自治水平，使危机管理中不仅有一个忙碌的政府，也有一个忙碌的社会，从而更好地调动

30、社会自我调节的力量，化解危机。,第二节 国外公共危机管理机制,国外公共危机管理机制的特点 进入21世纪以来，频繁的“天灾人祸”撞击着人们的神经，从“911”恐怖袭击到俄罗斯人质事件，从非典肆虐全球到印度洋海啸席卷沿岸，从“苏丹红”食品危机、日本列车脱轨事故到美国“卡特里娜”飓风灾害，各种突发事件严重威胁着人类安全和社会稳定。如何应对危机并实施有效的管理，已成为摆在世界各国政府面前亟待解决的重大课题。尽管各国国情不同，也存在着地域和意识形态上的差异，但不少国家在构建危机管理机制方面大都具有“核心小、法律全、信息灵、意识强”的特点。,第二节 国外公共危机管理机制,首长负责制的中枢指挥系统是公共危机

31、管理的核心。一些国家成功的经验表明，危机管理的成败关键在于是否有一个权威、高效、协调的中枢指挥系统，该系统不仅体现一国最高领导层的战略决策效能和危机应变能力，同时也扮演着危机管理核心决策者和指挥者的角色。,第二节 国外公共危机管理机制,完备的法律法规和计划安排是公共危机管理的保障。从公共危机管理的实践来看，不少国家在构建危机管理机制的同时，先后建立了比较完备的法律法规体系。实践证明，将危机管理纳入法制化的轨道，有利于保证突发事件应急措施的正当性和高效性。,第二节 国外公共危机管理机制,媒体的积极介入是公共危机管理的关键。一些国家的媒体作为政府危机管理主体的一个组成部分，扮演着政府“危机信息代言

32、人”的重要角色，被誉为“政府危机管理形象的塑造者”。在社会突发性危机事件的处理和应对中，各国政府着力构建危机管理者与媒体两者之间的良性互动关系，使媒体成为传播政府决策的途径、公众获取正确信息的渠道和官民共同解决危机的桥梁。,第二节 国外公共危机管理机制,理性的国民危机意识是公共危机管理的基础。国民危机意识的强弱直接关系到政府危机管理的效果。对一个国家而言，理性的国民危机意识是一种宝贵的精神财富，也是整个社会危机管理的基础。许多国家不仅注重强化公共管理者的危机管理意识，而且不惜花费巨资对国民进行经常性的危机意识教育和培养。,第二节 国外公共危机管理机制,国外应对危机的实践 国外危机管理机制对我国

33、的启示 以日本为例,参考资料,1 薛澜.危机管理 转型期中国面临的挑战M.北京：清华大学出版社，2003. 2 徐伟新.国家与政府的危机管理M.南昌：江西人民出版社，2003. 3 吴兴军.公共危机的基本特征与机制构建J.华东经济管理，2004，（03）. 4 王晓成.论公共危机的全球化趋势J.社会科学，2004，（06）. 5 李民昌.建立突发公共危机应急机制的思考J.河南社会科学，2003，（04）. 6 陈尧.当代政府的危机管理J .行政论坛, 2002 , (4) : 24 25. 7 叶婧. 政府危机管理问题探讨J . 行政与法, 2003 , (1) :14 15.,第四讲 危机中

34、的政府效能,第一节危机中的政府效能 危机管理与政府形象 正是由于危机事件严重危害社会公共安全，损害社会公共利益，因此，政府必须及时、有效、沉着地应对这些事件。 危机事件如果得不到及时、有效的处理，情节轻的可能造成人员伤亡和经济损失，性质严重的甚至可以影响到国家的政治、经济和社会稳定。,危机：组织命运的分水岭 对于任何一个组织来说，危机既可能是组织走向衰亡的开始，也可能是走向新阶段兴盛的契机。组织在经历危机状态过程中究竟会朝哪一个方面发展，既取决于危机环境的压力状况，更取决于危机管理主体的能力状况，而后者更具有决定性意义。,危机管理与政府形象,危机管理与政府形象,危机中的政府 危机局势是对社会稳

35、定构成的最直接的威胁，会使政府的合法性与良好的形象面临着极其严峻的挑战 。政府危机管理是政府针对突发性危机事件的管理，目的是通过提高政府对危机发生的预见能力和危机发生后救治能力、及时、有效处理危机，恢复社会稳定，恢复公众对政府的信任。,政府应对危机的原则 时间性原则 效率性原则 协同性原则 安全性原则 科学性原则 合法性原则 程序性原则 适度性原则,政府应对危机的原则,国家紧急事务管理机构,预警机制和快速反应机制 由于我国紧急事务立法分散，加上危机体制分散，缺少统一的国家级紧急事务管理机构，在客观上就造成了对每年度或者更远的时间内可能产生的各种危机事件缺乏宏观性的总体考虑，对一些明显可能成为危

36、机事件的问题缺少事先详细的预警分析，很难做到防患于未然。也正由于我国在国家层面上缺少发挥着协调作用的专门的核心决策、协调机构，致使危机事件发生前政府很难做到准确的预警和监控，危机发生后无法作出迅速的反应，及时应对，有效控制危机局势。,国家紧急事务管理机构,国家紧急事务管理机构,政府危机管理体制及其运作 由于危机事件现实的或潜在的突发性和危害性，政府必须将危机管理纳入到日常的管理和运作中，使之成为政府日常管理的重要组成部分，而不能仅仅当作是临时性的应急任务。,国家紧急事务管理机构,按照政府各级组织在危机管理中的作用，参与危机管理过程的直接与否，可以将危机管理体制及其运作分解为五大系统。 指挥决策

37、机构 职能组织体系 信息参谋咨询组织体系 综合协调部门 辅助部门,案例分析 南丹事件中政府职能,第二节 政府危机管理中的形象构建,政府危机管理中形象构建的必要性分析,政府在危机管理中采取的行为措施和危机管理的结果与政府的形象构建存在着密切的关系。从某种意义上说，政府危机管理的过程也是政府维护、巩固和重塑政府形象的过程，政府良好形象的构建又反过来会影响政府危机管理的绩效。,具体而论，政府危机管理中形象构建的现实价值主要在于： 有利于实现善治。 有利于建立 1+12 的危机绩效系统 在一个高效适当的危机处理系统中，整体发挥的作用会大于部分所发挥作用之和，也就是1+12。要建立高效运作1+12 的危

38、机绩效系统，必须充分、合理地协调各个子系统之间的关系。在危机管理中着力构建良好的政府形象，强化政府的责任意识，并协同相关部门、组织的配合，就有利于建立1+12 的危机绩效系统。 有利于形成强大的凝聚力，成功化解危机,政府危机管理中的形象构建,政府危机管理中形象构建的策略分析,第二节 政府危机管理中的形象构建,公众对政府形象通常有许多期待，希望政府在危机发生时可以充当保护神，快速、有效的化解危机，保护公众的利益，安抚公众的心理，这势必会给政府形象的构建带来挑战。有鉴于此，务须通过探寻政府危机管理中形象构建的基本策略来强化政府的责任意识、服务意识增强公众对政府的信任感、归属感，推进政府形象建设，构

39、建出危机管理中的政府新形象。,第二节 政府危机管理中形象构建,政府危机管理中形象构建的策略分析,保障公众知情权，并进行有效沟通 从控制转为服务、凸显政府服务形象 坚持核心价值观，提升政府公信力 亟待完善政府危机管理的法制、体制和机制 加强政府公关人员培养，推进政府公关,第三节 政府的危机公关,政府在危机中的一举一动都会受到公众的审视, 对政府自身的形象产生巨大的影响,导致政府形象产生“ 挤出效应”。从而,政府危机公关应运而生。,第三节 政府的危机公关,政府危机公关是当代政府的重要职能之一 当今社会, 政府的生态环境中的一个重要特征就是社会危机频繁, 政府经常面临着治理危机、信任危机, 从而引发

40、合法性危机。政府要得到社会公众的认可和信任, 一项重要的新职能就是进行政府公关, 特别是政府危机公关。政府危机公关职能的本质和目标就是对政府与社会的关系进行管理, 树立起政府自身的良好形象, 有效的政府形象管理是政府履行其它职能的前提条件。,第三节 政府的危机公关,政府危机公关是一项复杂的系统工程 在危机的不同时期, 政府需要从多种维度进行公关活动: 危机预备期的未雨绸缪、危机冲击期的全面出击和危机恢复期的亡羊补牢都是必须进行的工作。与政府的许多其它职能活动相比, 政府危机公关活动表现出长期性、艰巨性和复杂性的特征。,第三节 政府的危机公关,成功的政府危机公关是管理科学与领导艺术的有机结合 管

41、理科学的应用是政府危机公关的基础, 而高明的领导艺术可以为政府危机公关锦上添花, 使政府危机公关收到意想不到的果。这一点说明, 政府领导人的能力对于政府危机公关是十分重要的, 加强自身修养, 培养个人魅力, 也是政府领导人的重要任务。,第三节 政府的危机公关,我国政府在危机公关过程中要充分利用我国政治优势 我国实行党的统一领导和议行合一的政治原则, 没有党派权力之争和国家立法、行政权力的分权制约。因此, 我国政府在处理危机时, 能够充分利用这种政治优势, 以党为核心, 党委、人大、政府形成统一的权力指挥中心, 有效地调配使用各种资源, 为政府危机公关扫清障碍。,第三节 政府的危机公关,发挥我国

42、媒体的“ 喉舌”作用 危机公关中,媒体的作用至关重要, 我国政府和媒体的关系与西方国家不同。西方国家的媒体大多属于私人, 强调言论自由, 不受政府控制。我国的媒体和新闻宣传是要受政府控制的, 党报、党刊、电视台等都是党和政府的直接宣传舆论阵地。我国政府在危机公关中,可以充分发挥媒体的优势。,参考书目,危机管理m. 薛瀾 ，张强 ，钟开斌. 清华大学出版社. 公共危机管理 m.龚维斌 . 新华出版社. 政府危机管理m.李经中.中国城市出版社. 国际危机管理m.丁邦泉.国防大学出版社. 薛澜, 张强, 钟开斌1危机管理: 转型期中国面临的挑战 J 1中国软科学, 2003, (4) 1 朱光喜,

43、王赵铭, 万细梅, 郑愉怡1危机事件中的政府形象和政府危机公关 J 1公共管理学报, 2006, (4) 1 张国清1公共危机管理和政府责任 J 1管理世界, 2003, (12) 1,第五讲 危机中媒体的作用,讨 论,一 危机管理中媒体的功能,二 危机管理中媒体的政策,三 危机管理中政府与媒体的关系,第六讲 危机管理中的应对网络,政府在危机事件的预警、监控和快速反应的过程中，发挥着积极的主导作用，但仅仅遗老政府的力量很难做到应对危机的高效、快速、协调、灵活的。因此，我们在强调政府部门危机管理的快速反应性、责任性、透明性和合法性等原则的同时，也要运用公共治理理论，实现政府危机管理系统当中的参与

44、主体的多元性。,第一节 政府组织,危机事件是对公共安全 构成的最直接的威胁，而政府作为公共服务的提供者和公共事务的管理者，它必然要承担危机管理的职责；而且，政府拥有大量的社会资源，这就使得它在整个危机管理过程中起着主力军的核心作用。,按照政府管理的分权效率理论,结合公共危机的类型属性,地方政府是绝大多数公共危机管理的当然主体。尽管目前我国中央政府处于国家危机管理体系的核心地位,并且在一定程度上覆盖了地方政府危机管理的边界,但这不能说是一种常态,我们应意识到造成这种情况的主要原因是我国正处于由上至下构建我国公共危机管理体系的过程中,中央政府与地方政府在危机管理体系构建上有一个序列的问题;同时,我

45、国传统的行政管理模式也造成了地方政府的职能弱化,这也是当前政府危机管理权限上移的根本原因。因此,当前我国危机管理的核心问题不是如何加强中央监管的问题,而是如何尽快加强地方危机管理能力的问题,这是我国公共性突发事件危机管理的必然要求。,第一节 政府组织,地方性危机的信息与响应 绝大多数的公共危机具有很强的区域属性,地方政府要随时做好应对和处理这些地方性公共危机的准备。 基于信息优势的地方政府危机管理 地方政府危机管理的信息响应 信息的公开、透明是应对突发性公共事件的必要条件。这一点不仅决定了地方政府危机管理的责任,也间接影响到了地方政府危机管理的时机选择。,第一节 政府组织,2005年11月13

46、日,中国石油吉林石化公司的爆炸事故导致大量苯类物质通过排污口直接进入了松花江,最终形成了长达80公里的污染带,造成了一次重大的突发性环境污染事件。但直到11月21日中午,哈尔滨市政府才发布通告,借称市区市政供水管网需要全面检修,决定停水四天,这一理由不能让人信服,一时间,流言纷起。也许是意识到局势在朝着更加危险的方向发展, 21日的晚些时候,市政府才紧急下发第26号文,正式揭开了停水的真实原因。也就是说,突发事件发生九天以后,哈尔滨市和其他的下游城市才知道事件的真实情况,基于真实信息披露的危机应对才正式开始。,案例分析,案例分析,回顾这一事件,地方政府在危机管理过程中的信息响应明显不当。正确的

47、做法是随时做好危机管理的预案,在突发事件发生的同时启动相关危机管理系统。而地方政府启动危机管理系统的第一个标志就应是信息的透明化和决策的公开化,也就是说,除了涉及国家安全的事项外,应赋予地方政府自动启动危机管理的权力,当然,危机管理启动的时机也不能由地方政府主观决定,而应通过立法等手段,选择以突发性公共事件的信息披露为危机管理的启动标志,并以此为开端,自动全面启动地方政府危机管理过程。,地方政府危机管理:制度建设 充分分权与信息响应是地方政府的危机管理的制度基础。在当前中国危机管理体制尚不成熟的情况下,如何在中国危机管理制度建设中反映这两方面的要求,以进一步整合中央和地方的危机管理资源,是下一

48、步地方政府危机管理体系建设的关键所在。,第一节 政府组织,第一节 政府组织,赋权与问责 客观地说,地方政府危机管理体制与承载它的公共行政管理体制有冲突的一面,与其他公共管理问题所强调的需求导向和顾客导向不同,地方政府危机管理体制中最核心的问题就是赋权与问责,所有的制度建设必须围绕着这两点进行。因此,地方政府危机管理体制建设必须以制度建设先行,第一节 政府组织,确保分权的效率 对于地方政府危机管理来讲,在责任明确后,还要确保分权的效率。对于地方政府危机管理来说,分权的单位必须足够地小。考虑到我国的行政管理体制,我们认为,应最大限度地减少中间环节,打破省级行政区划,以城市政府为核心构建我国的地方政

49、府危机管理体制,尽可能地确保分权的效率。,第一节 政府组织,信息传播与认证,信息传播与认证学习资料,机构建设 机构建设是制度建设的承载体。对于地方政府来说,危机管理机构建设是一个新生事物,随着 2006年国务院应急管理办公室的设立, 各级地方政府也纷纷设立了相应的管理机构。在目前公共危机分权管理体制尚不明确的情况下,这些应急机构在组建时常常会陷入几个误区:一是把新机构与其他常设机构或工作领导小组的职能等同化对待,没有考虑危机管理的特殊性;二是把新机构看成是一个单纯的协调机构,只为相关不同管理部门的提供整合服务;三是虚位化,没有明确应急管理机构职能权限,或者即使明确权限也不具有实际操作性。,第一

50、节 政府组织,第二节 非政府组织,在危机管理领域，由于政府自身在资源禀赋、人员结构、组织体系等方面存在各种先天性的局限性。因此，在危机管理方面，不管是在危机事件发生后的灾害救助阶段，还是在前期的危机预警、监控阶段，都应当大力发挥非政府组织和民间社会结合紧密、公益性强等特点，积极吸纳非政府组织加入危机管理的行列。,第二节 非政府组织,非政府组织在危机管理中的作用,政府与非政府组织参与应急管理的异同,第三节 营利组织,与非政府组织一样，它们也是危机管理过程中不了或缺的重要组成部分。之所以强调营利性组织参与突发性危机管理的重要性，是基于以下几个方面的原因：,第三节 营利组织,第一 很多突发性危机事件

51、往往发生的地点就是在某一营利组织所管辖的区域，这时营利组织作为危机事件的第一目击者和第一应急者，在做好和政府及相关职能部门的信息通报同时，理应自己首先组织抢险救灾工作。,第三节 营利组织,第二 重大的突发性危机事件发生后，受灾地区的营利组织作为灾害的直接利益相关者，他们自身的危机管理素质和抗逆水平的高低直接关系到能够有效减少灾害带来的生命和财产损失，而受灾地区以外的私人组织作为社会资源的一个重要构成部分，在必要的时候，他们也应当积极通过各种方式为灾区提供各种资金、物资、技术设备，乃至人员等各方面的帮助。,第三节 营利组织,在危机管理活动的各个阶段，不仅是政府的危机预警、监控机制和快速反应机制的

52、建设与运转，而且在日常的社会危机意识的培养、民众技能的训练以及灾后的恢复重建工作中，都需要各种类型的营利组织的积极配合。 营利组织作为危机第一应急者的情况 危机不是发生在营利组织的辖地，但营利组织必须提供紧急救助的情况 营利组织日常的危机应对教育,危机事件不仅是对政府能力的挑战，更是对社会整体能力的综合考验。在通常情况下，社会公众是突发性危机事件直接威胁的对象，也可以称他们为直接“受灾体”。此时，公众的生命和财产安全便成为政府危机管理最为重要的内容，而公众自身的危机意识、危机预防能力和危机应对水平便成为决定政府危机管理质量的重要因素。,第四节 社会公众,随着全球经济一体化趋势和信息技术的发展，

53、世界成为一个“地球村”,国际交往日益增强，国家与国家之间的距离越来越小，这也对现有的各国独立的政府危机管理职能提出严峻的挑战，因此，加强全球合作、利用国际力量应对各种全球危机也就显得极为重要了。,第五节 国际资源,参考书目,危机管理m. 薛瀾 ，张强 ，钟开斌. 清华大学出版社. 公共危机管理 m.龚维斌 . 新华出版社. 政府危机管理m.李经中.中国城市出版社.,第七讲 常规决策与危机决策,第一节 常规决策与危机决策 从决策的内容划分，公共决策可以分为程序式的常规决策和非程序式的危机决策两种。,危机决策的界定与特点 危机决策与常规决策相对的非常规决策状态。我们知道，危机具有突发性、破坏性和无

54、序性的特点，危机发生之前潜伏期焦点问题的形成和聚集，使组织所面临的环境达到了一个临界状态而组织应对危机的成效直接影响到组织系统是处于崩溃、维持原状还是进行良性变革。因此，非常规决策经常遇到的紧急性或危机事件处理是任何国家政府必须认真对待的重要问题，它甚至比任何常规性决策都更能考验一个国家政府的治理结构和治理能力。,第一节 常规决策与危机决策,第一节 常规决策与危机决策,危机决策的界定 危机决策就是要求组织（决策单位和人员）在有限的时间、资源、人力等条件下完成应对危机的具体措施，即在一旦出现预料之外的某种紧急情况下，为了不错失良机，而打破常规，省去决策中的某些“繁文缛节”，以尽快的速度做出应急决

55、策。因此，危机决策是一次性的非例行的决策活动。,第一节 常规决策与危机决策,危机决策的特点 从决策的角度分析，危机的构成一般需要具备三个要素： 第一 决策问题的发生、发展具有突发性、急剧性，需要决策者当机立断； 第二 可供决策者利用的时间和信息等资源非常有限； 第三 事态的发展危机决策单位、决策者的根本利益，但决策的后果很难预测。 因此，危机决策是一种特殊类型的决策，危机事件的实质，是非程序化决策问题。,第一节 常规决策与危机决策,由于决策背景和决策问题的特殊性，和常规决策相比，危机决策的特点大致可以归纳为一下几个方面： 目标取向不同 约束条件不同 大致来说，组织在危机状态下的决策面临的约束条

56、件主要包括以下内容： 时间紧迫 信息有限 危机决策的信息有限性主要表现在以下三个方面 首先 信息不安全 其次 信息不及时 最后 信息不准确,第一节 常规决策与危机决策,人力资源短缺 人力资源短缺表现在以下两个方面 第一 危机决策中，人力资源短缺的第一个表现就是高水平决策者的缺乏 第二 人力资源短缺的第二个表现是危机决策中专业技术人才的缺乏 技术支持稀缺,第一节 常规决策与危机决策,决策程序不同 常规决策遵循特定的例行程序和标准化的操作规程，具备特定的过程，并有历史的习惯、经验可供决策者借鉴。 危机决策属于典型的非程序性决策，危机状态的特殊性，要求危机决策的程序在不损害决策的合理性的前提下适当简

57、化，这种决策过程可以非程序化致使它们表现为新颖、无结构，具有不寻常影响的程度。 决策效果不同,第一节 常规决策与危机决策,危机决策与常规决策的关系 虽然危机决策和常规决策分别属于非程序化和程序化决策两种不同的决策类型，但是，它们并非是截然不同的两类决策。它们之间的关系主要表现为以下互动的两个方面。 危机决策的前提：常规决策的失败 危机决策的效果：常规决策的完善,第一节 常规决策与危机决策,危机决策阶段的划分 对于常规决策和危机决策两者之间休戚相关的关联性，澳大利亚危机管理问题专家罗伯特希斯从另一个角度加以阐述。罗伯特希斯直接把危机管理决策划分为两种模式危机事前决策模式和危机事中决策模式，并对上

58、述两种不同的危机决策模式各自的运行程序做了描述。 危机事前决策 危机事中决策,第二节 我国危机决策的机制现状及改进,构建政府危机决策机制的意义 政策学家德罗尔说：“危机决策是逆境中政策制定的一种特殊方式，它对许多国家具有极大的现实重要性，对所有国家则具有潜在的至关重要性。危机越是普遍或致命，有效的危机决策就越显得关键。”加强政府危机决策能力建设，对于国家、政府、社会各阶层和民众都具有重大的观实意义。,第二节 我国危机决策的机制现状及改进,减少或降低国家和人民生命财产损失的重要举措 政权稳定与建设和谐社会的重要举措 维护政府权威的有力手段,第二节 我国危机决策的机制现状及改进,我国政府危机决策机

59、制的缺陷 缺乏独立常设的危机管理与协调机构 我国现行的政府危机管理体系，主要依赖于各级政府现有的行政设置，缺乏常设的政府危机管理机构或部门。一旦危机爆发，各个部门往往各行其是，各自为政，缺乏一个将政府各个相关部门组织起来共同行动、共同面对危机和解决危机的协调机构；缺乏专业技术人员和应急运行规则，跨部门协调能力不足,第二节 我国危机决策的机制现状及改进,缺乏危机统一立法 我国虽然已经制定了国防法、戒严法、防震减灾法和传染病防治法等一些与危机状态相关的法律，但紧急状态立法仍存在至少三个问题：第一，我国在宪法中没有完整的紧急状态规定，也没有一部完整的紧急状态立法，假若紧急状态产生的原因非常复杂，就会出现无可适用的情况。第二，相关的紧急状态立法没有明确规定政府在紧急状态下权力的行使范围，使某些行政部门过度行使紧急权力成为可能。第三，对公民权利的保障缺乏底线。,第二节 我国危机决策的机制现状及改进,缺乏完善的信息系统 掌握充分的信息是正确决策的前提和条件。虽然我国政府为支持决策建立的信息机构很多，形成了比较完整的信息系统。但是