关于上海市教育综合改革方案的报告-翁铁慧

翁铁慧2021年9月26日关于上海市教育综合改革方案的报告按照这次教育部培训班安排，今天重点报告上海教育综改方案中涉及高等教育有关内容一、总体思路二、改革重点三、实施保障一、总体思路目前，上海已完成根本实现教育现代化主要任务，正朝着率先实现教育现代化的目标迈进迫切需要从单项改革转变为综合改革，从增量改革推进到存量改革，从表层改革深化到深层改革?方案?提出“三个导向〞“三个统一〞“三个制度体系〞“一个目标〞的总体思路战略导向：紧紧围绕十八届三中全会?决定?，全面落实国家和上海市中长期教育规划纲要需求导向：立足“为了每一个学生的终身开展〞“国家和上海开展对教育的重大需求〞两个出发点，引导学校回归育人本原，促进学生健康成长，促使教育引领社会问题导向：聚焦市民的意见期待、教育管理和学校办学的瓶颈制约，破解难题、释放红利三个导向三个统一效劳国家战略与立足上海实际相统一：按世界一流、中国特色、上海特点、示范引领的要求，探索可复制、可推广的改革经验推进综合改革与深层次突破相统一：强化省级政府统筹，增强改革系统性、整体性和协同性，实现深水区重点领域和关键环节的突破勇于探索与稳步推进相统一：既鼓励保护创新、释放各方活力，又坚守底线思维、控制改革风险，确保在原那么和大局问题上不出现方向性、颠覆性失误三个制度体系以遵循教育规律、回归育人本原为重点，形成促进学生德智体美诸育全面开展和终身开展的育人制度体系以加强顶层设计、转变政府职能为重点，形成科学别离而又有机统一的“管办评〞制度体系以加强资源共享、促进融合互补为重点，形成教育与经济社会开展合作共赢的协同联动制度体系一个目标到2021年，率先构建系统完备、开放有序、高效公平的区域现代教育治理体系，率先实现教育现代化。在此根底上，经过假设干年不懈努力，创立世界一流教育二、改革重点“1〞：转变政府职能，提升教育治理能力“1〞：加强德育、体育、美育工作，提升学生综合素质“4〞〔四个领域重点改革〕：根底教育、职业教育高等教育、终身教育“4〞〔四个方面支撑〕：考试招生制度改革、社会力量办学、教育国际化、教育信息化针对可以做、必须做、做了会对教育事业长远开展产生积极影响的领域和环节?方案?十个方面、52条：“1+1+4+4〞高等教育领域的改革第一个层面：政府层面第二个层面：学校层面政府层面：立足“政府如何管好教育〞，改革重点是提升政府教育治理能力针对问题：政府不同程度存在错位、越位、缺位现象，管了不少不该管、管不了、管不好的事，着力破解政府“放权不够〞问题改革目标：转变职能，促使政府管理“到位〞而不“越位〞，提升教育治理能力，探索建立科学的“管办评〞机制，推动落实学校办学自主权改革重点：规划引领、资源配置、科学评价从美国加州、德州等国际教育兴旺地区经验看，无不高度重视教育规划。从我们高等教育现状看，当前突出问题是高校开展同质化，科研力量分散、重复，学科建设缺乏顶层设计与统筹协调解决这些问题，必须加强对高等教育开展的科学整体规划与系统优化布局，这是政府管教育应该做也必须做的事〔1〕编制实施高等教育和现代职业教育两个规划举措1：抓规划引领，建立基于规划的统筹管理机制根据经济社会开展、人口变化、行业开展、人才需求预测及上海新一轮城市总体开展规划，编制实施上海高等教育和现代职业教育两大规划，明确普通高校与职业院校结构与数量，优化层次和类型力争做到面对假设干年后上海及周边地区各级各类人才需求，上海高等教育与职业教育在类型上都能输送、结构上大致匹配通过地方立法保障规划实施权威〔1〕编制实施高等教育和现代职业教育两个规划举措1：抓规划引领，建立基于规划的统筹管理机制〔1〕编制实施高等教育和现代职业教育两个规划两个规划于2021年初启动编制，期间实地考察了美国加州、德州等地的规划编制经验，充分研究世界高等教育兴旺城市相关经验，并立足长三角地区实际开展研制，预计今年年底前发布实施举措1：抓规划引领，建立基于规划的统筹管理机制〔2〕构建高校二维分类标准体系和资源配置方式举措1：抓规划引领，建立基于规划的统筹管理机制根本思路：“抓大放小、掌舵而非划桨〞，探索政府对高校“负面清单〞管理改革，主要借鉴自贸区经验，探索对高校实行“负面清单〞管理，也就是“非经禁止即可为〞，下放更大自主权改革策略：打算分“两步走〞，在教育部指导下，先编制“权力清单〞，在此根底上探索形成“负面清单〞〔3〕探索政府对高校“负面清单〞管理模式举措1：抓规划引领，建立基于规划的统筹管理机制举措2：抓资源配置，构建充分放权和严格监管并举的财经管理机制〔1〕建立生均培养本钱核算机制举措2：抓资源配置，构建充分放权和严格监管并举的财经管理机制根据不同专业及高校实际，制订文科、理科、工科等13个大类生均综合定额标准体系，以此决定政府对学校的财政拨款水平。综合考虑经济开展水平、家庭经济承受能力、办学条件、学费收入等因素，合理制定教育培养本钱分担方法。建立各级各类学校生均财政拨款稳定增长机制〔2〕建立以经常性经费为主的高校投入机制举措2：抓资源配置，构建充分放权和严格监管并举的财经管理机制2021年，选择上科大整体试点，按照“部门预算、核定收支、财政补贴、统筹安排〞等原那么管理财务，既实现高校筹资渠道多元化，又保障经费使用管理的自主性。下一步考虑：——继续选择假设干所地方高校整体试点推行；——支持条件成熟的高校，在校内二级单位试点推行综合预算管理模式，“下沉〞经费统筹权，引导高校内部管理下移重心〔3〕试点实施高校综合预算管理举措2：抓资源配置，构建充分放权和严格监管并举的财经管理机制〔4〕健全管理监督机制全面实行地方高校总会计师委派制，由主管部门选聘、委派和考核，对委派者负责上月，上海市委已审议通过?上海市地方公办高校总会计师管理方法?，明确：今后上海地方公办高校都要设立由专业人士担任的总会计师岗位，负责掌握“财权〞；赋予总会计师8项职责、5项权利，今后所有上海地方公办高校,假设要动用大额资金，除学校主要负责人签字外，还得由总会计师联签方可执行这是在高校财经活动日趋活泼的形势下，标准财经行为的重大制度安排。今年11月前，实施首批3-5所地方高校开展试点，并尽快实现全覆盖举措2：抓资源配置，构建充分放权和严格监管并举的财经管理机制〔4〕健全管理监督机制建立高等教育拨款咨询机制：对内涵建设经常性支出工程的科学性、合理性和可行性开展评估咨询和预算评审；对纳入市级财政中期预算的工程，根据轻重缓急提出排序建议；对重大竞争性工程资金使用情况及其效果提出评估建议等把高校财务管理状况和经费使用监督评估机制的完善情况，作为实施拨款方式改革的根本前提，以及调整投入的重要依据举措2：抓资源配置，构建充分放权和严格监管并举的财经管理机制——整体办学水平评价：评价结果作为对高校的开展规划、招生指标和高校生均定额进行增减的重要依据——教育教学水平评价：对高校本科和高职高专专业教学水平进行分类评价，评价结果作为开展骨干教师教学鼓励方案及相应支持力度的重要依据——内涵建设水平和财政教育经费使用情况评价：评价结果作为安排市级统筹的财政高等教育经费、调整高校经常性经费额度、决定全市性重大教育改革开展工程投入方向的重要依据〔1〕建立高校分类评价体系举措3：抓科学评价，健全分类多元教育评价机制建立行业企业代表、社会公众、家长等参与的评价机制，探索引入第三方评价〔2〕建立多元主体参与的评价机制举措3：抓科学评价，健全分类多元教育评价机制高校层面：着眼“高校如何办好教育〞，改革重点是聚焦质量提升与特色开展针对问题：经过多年开展，高等教育在效劳国家战略、支撑经济社会开展等方面，作出了积极奉献。但仍局部存在背离教育本原、违背教育规律、丢弃办学特色等问题。职业教育培养高素质应用型人才的能力还较为薄弱，对产业支撑还不够；高校人才培养质量特别是是本科教学质量亟待提升改革目标：促使职业教育更加注重体系构建、内外融通，高等教育更加聚焦质量提升、特色开展改革重点：聚焦人才培养、特色开展、开放联动人才培养质量是高等教育的生命线——人才培养应立足自身传统、底蕴和特色。比方：加州理工大学、纽约服装学院的特色和优势各不相同，但都围绕强项培养了许多世界顶尖人才——人才培养应紧密对接经济社会开展需求。比方：瑞士洛桑酒店管理学院抓住旅游业是瑞士支柱产业的实际，培养了一批高素质酒店管理专业人才——人才培养应着力抓好师资队伍建设，当前尤其要聚焦“选拔〞“培养〞两环节举措1：关于人才培养，改革重点是提升本科生教育教学质量〔1〕前端的招生选拔举措1：关于人才培养，改革重点是提升本科生教育教学质量现行高考制度为学生成长、国家选才和社会公平作出历史性奉献，其权威性、公正性得到社会的普遍认可当前经济社会开展对培养多样化高素质人才提出更高要求，人民群众对接受优质、公平和多样化教育提出更高期盼现行高考制度在评价标准、选拔方式等方面存在的缺乏，一定程度上导致唯分数论、一考定终身、学生选择性不够和过度偏科等问题，迫切需要深化综合改革上海高考改革从考试评价和招生选拔两方面同时着手〔1〕前端的招生选拔举措1：关于人才培养，改革重点是提升本科生教育教学质量一是调整统一高考科目及总分构成。2021年起，高考总成绩由语文、数学、外语3门统一高考成绩和学生自主选择的3门高中学业水平等级性考试科目成绩构成，总分总分值660分，其中：语文、数学、外语每门总分值150分，3门高中学业水平等级性考试科目每门总分值70分考试评价方面二是改革统一高考科目考试方法。2021年起，统一高考科目为语、数、外3门，不分文理。外语考试一年举行两次，高中生最多参加两次外语考试，可选择其中较好的一次成绩计入高考总分考试评价方面三是完善高中学业水平考试制度。学业水平考试科目覆盖国家规定的13门学习科目，实行合格性考试与等级性考试。合格性考试方式可以分为“6+3+3+1〞四类：——政治、历史、地理、物理、化学、生物6门科目：同时设有合格性考试和等级性考试，学生可根据特长和兴趣选择其中3门学习并参加等级性考试考试评价方面针对6门等级性考试科目，高校可根据办学特色和学科专业人才培养需要，分学科大类或专业提出等级性考试选考科目范围，但最多不超过3门；学生满足其中任何1门，即符合报考条件

考试评价方面考试评价方面四是探索建立符合不同类型人才选拔特点的分类考试方式。2021年起，把本科院校需要通过面试等考核方式测评考生能力的局部特色专业招生方案放到春季考试中，设面试或技能测试环节专科高职院校重点健全“文化素质+职业技能〞的考试招生方式，完善专科层次依法自主招生：——应届高中生：2021年起，开展职业适应性测试，专科高职院校依据高中学业水平考试成绩、职业适应性测试情况和综合素质评价信息录取；——“三校生〞：2021年起，专科高职院校依据文化素质〔中职的公共根底课学习水平考试、思想品德评价等〕和职业技能〔专业技能学习记录情况等〕录取考试评价方面五是建立高中学生综合素质评价制度。综合素质评价突出学生思想政治素质和道德品质，引导学生践行社会主义核心价值观，弘扬中华优秀传统文化，增强社会责任感，培养创新精神和实践能力。综合素质评价信息是基于学生成长过程的客观记录，将作为学生毕业和升学的重要参考2021年起，综合素质评价信息首先在自主招生等环节中使用，高校使用方法必须提前公布，使用情况必须标准、公开考试评价方面一是针对秋季统一高考招生：2021年开始，合并本科第一、第二招生批次，按考生总分和志愿，分学校实行平行志愿投档和录取。在此根底上，探索学生屡次选择、被多所高校录取的可行性，增加高校与学生的双向选择对于填报专科高职批次志愿的学生，只根据统一高考成绩录取，无需参加高中学业水平等级性考试招生选拔方面二是针对春季考试招生：2021年开始，把上海本科院校需要通过面试等考核方式测评考生能力的局部特色专业招生方案放到春季考试招生中，设立面试〔或技能测试〕环节高校根据春季统一考试成绩、高中学业水平考试成绩、面试〔或技能测试〕成绩录取同时，春季考试招生范围由历届生扩大到高中应届毕业生招生选拔方面三是针对高水平大学自主招生：根据国家部署，2021年开始，推行自主招生安排在统一高考以后进行将要求具有自主招生权的相关高校，依据高考成绩和学校自主考核情况，参考高中学业水平考试成绩和高中学生综合素质表现，选拔具有学科特长和创新潜质的优秀学生要求相关高校标准、公开自主招生方法、考核程序和录取结果招生选拔方面四是针对专科层次依法自主招生：鼓励专科高职院校把特色优势专业招生和主要招生方案安排在统一高考之前的专科层次依法自主招生之中率先实行学生屡次选择、被多所专科高职院校录取的方式，即所谓的“一档多投〞“一档多投〞虽然会给高校招生方案的投放与安排带来一定的冲击，但却给了学生综合权衡和选择确定最满意的高校就读的时机，这是一个改革方向招生选拔方面五是针对应用本科专业招收“三校生〞：2021年起，在上海高校应用本科专业面向应届中等职业学校毕业生招生中，依据文化素质和职业技能，以及统一组织的加试科目成绩，录取“三校生〞招生选拔方面高考改革为高校优化生源创造了条件。当前关键是高校能否真正提升本科生教育教学质量，满足群众对“上好学〞的需求和期待实事求是讲，目前可谓“内忧外患〞：——“内忧〞：高校教学质量下滑已成不争事实，当务之急是止住滑坡上水平——“外患〞：家长和学生“用脚投票〞，去年仅赴美留学大陆学生就达23.5万人，较上年猛增21%，境外大学纷纷来国内“掐尖〞，抢夺优秀生源，对高等教育改革的“倒逼〞效应明显〔2〕后端的人才培养举措1：关于人才培养，改革重点是提升本科生教育教学质量一是把本科生教学作为高校办学根本和生命线。国内某重点大学连续两年开展的学情调查显示：在一些关键指标上，我们与国外知名大学差异值得关注。比方：27.1%的大学生自我报告说：“自己学习表现从未得到过任何老师的及时反响〞；而美国同类院校有此看法的仅占7％。简单的数据比照，背后深层次反映出：我们与国外知名大学在本科生教育教学态度、行为上的差距〔2〕后端的人才培养举措1：关于人才培养，改革重点是提升本科生教育教学质量一是把本科生教学作为高校办学根本和生命线。其中：既有教育内部原因也有外部原因，政府也起到“推波助澜〞的作用。如：这些年来对教师和学校评价“指挥棒〞发生了问题，导致重科研、轻教学。对此，此次改革将把本科生教学质量作为评价高校办学水平最重要的指标。推出系列“组合拳〞，实施“卓越人才〞培养方案、高校“骨干教师教学鼓励方案〞等，引导高校和教师把精力更多投入本科生教学〔2〕后端的人才培养举措1：关于人才培养，改革重点是提升本科生教育教学质量一是把本科生教学作为高校办学根本和生命线。同时，推动高校创新一流本科教育开展模式。重点是构建“一流本科教育标准〞，支持高校以国际同类一流专业为参照，建设一批教学内容和方式到达国际水平的本科专业引导高校与行业企业合作共建行业特点鲜明的应用型本科专业，让人才培养与社会需求更加有效对接〔2〕后端的人才培养举措1：关于人才培养，改革重点是提升本科生教育教学质量二是强化“一流师资投入教学〞，把教师的人和心都拉回课堂。从上海高校情况看，主要问题是：——刚留校青年教师是上课主力军，但缺乏授课经验，事实上不具备独立授课资格；——教授本应是主力军，但局部教师认为评上教授就可不上课，忙于揽课题、拉工程、当“老板〞根据对上海19所市属高校的统计：在正/副教授主讲课程门次占总课程数占比上，低于30%的占六成〔2〕后端的人才培养举措1：关于人才培养，改革重点是提升本科生教育教学质量二是强化“一流师资投入教学〞，把教师的人和心都拉回课堂。让教师“人在课堂、心也在课堂〞，除做思想工作外，关键是制度安排。对此，将采取如下措施：——刚留校青年教师不能上讲坛，一定要先担任2-3年助教——所有教授必须为本科生授课，而且要上根底课或专业根底课，并以此作为教授任职的根本条件〔2〕后端的人才培养举措1：关于人才培养，改革重点是提升本科生教育教学质量二是强化“一流师资投入教学〞，把教师的人和心都拉回课堂。除“硬约束〞外，关键是进行制度安排：将更多通过鼓励方式。比方实施“骨干教师教学鼓励方案〞等。今年已选取8所市属高校试点。将从改善师生比、建立人事薪酬和教学标准、完善教学评价和职称晋升制度、创新校内教学和教研组织形式等方面全面强化支撑，并把这些改革固化为现代大学制度的重要组成局部〔2〕后端的人才培养举措1：关于人才培养，改革重点是提升本科生教育教学质量三是要想法设法增进师生之间交流。加强师生交流是教师把心放在教学上的重要表达。通过比较研究发现：中国大学的一个软肋，就是缺乏师生交流互动。既要激发教师的主观能动性，又要用制度构建来加以保障。因此，我们将在构建相应鼓励和约束机制的前提下，要求所有高校教师开课后，要有officetime，并向学生公开，以此增加教师与学生的交流〔2〕后端的人才培养举措1：关于人才培养，改革重点是提升本科生教育教学质量今年7月，延东副总理在审议教育综改方案时曾指出，现在全国高校有2000多所，但最大问题是同质化。这种状况在上海高校中也普遍存在这次上海教育综合改革，重点从学校定位、学科定位两个角度切入举措2：关于特色开展，重点是促进高校开展从“一列纵队〞转向“多列纵队〞〔1〕学校定位：构建高校二维分类标准体系，引导学校合理定位举措2：关于特色开展，重点是促进高校开展从“一列纵队〞转向“多列纵队〞〔2〕学科定位：实施“顶峰〞“高原〞学科建设方案、支持高校开展“2021方案〞和智库建设，引导高校聚焦优势、特色办学——打造“顶峰〞“高原〞学科举措2：关于特色开展，重点是促进高校开展从“一列纵队〞转向“多列纵队〞上海高校学科开展模式已从外延开展转向内涵建设，开展目标从“物的增长〞转向“以人为本〞。当前突出问题是：“高原〞有高度但顶峰〞不突出；学科重复设置多、门类不平衡，对接行业需求、支撑科技创新能力还缺乏对此，制定实施?上海高等学校学科开展与优化布局规划〔2021-2021年〕?，分类建设20个左右世界一流水平“顶峰〞学科点和200个左右到达国内一流水平“高原〞学科群——打造“顶峰〞“高原〞学科举措2：关于特色开展，重点是促进高校开展从“一列纵队〞转向“多列纵队〞实施“个性化支持〞:遴选认定——进入“规划〞并形成“特区〞——高校对照国际标杆，结合学科现状和建设目标，提出投入总量和结构需求——经论证后给予个性化支持——实施基于整体绩效目标的考核机制完善学科同行评议和动态调整机制：依据国际可比较质量标准、对经济社会开展实际奉献度等，建立绩效评价指标和同行评议制度，对学科建设加以动态调整支持高校试点建立假设干教学科研和人才“特区〞：实施“非升即走〞或“非升即转〞用人机制——高校“2021方案〞和智库建设举措2：关于特色开展，重点是促进高校开展从“一列纵队〞转向“多列纵队〞“2021方案〞是发挥高校知识溢出效应，通过产学研一体化支撑国家战略的重大协同创新工程。今年上海高校共有4个进入辩论环节〔其中上海交大3个，同济1个〕这次改革中，我们重点强调对上海高校2021协同创新中心建设的总体布局：一是要与学校学科特色紧密结合，二是尊重协同创新规律，把找准需求、讲求科学、形成机制作为着力点，强调水到渠成，防止为协同而协同，为建中心而建中心——高校“2021方案〞和智库建设举措2：关于特色开展，重点是促进高校开展从“一列纵队〞转向“多列纵队〞举措2：关于特色开展，重点是促进高校开展从“一列纵队〞转向“多列纵队〞〔1〕以产业需求创新培养模式举措3：关于开放联动，构建纵向衔接、产教融合的现代职业教育体系〔2〕以协同共建创新办学机制举措3：关于开放联动，构建纵向衔接、产教融合的现代职业教育体系在需求端，形成紧密对接行业产业需求的教学标准修订和应用机制、人才需求定期发布制度、专业调整快速响应机制在培养端，扩大中职“双证融通〞专业改革范围〔学生毕业后可同时获得教育部门颁发的学历证书和劳动人事部门颁发的职业资格证书〕；已在31个中职专业点实施“双证融通〞改革〔3〕以产教融合、校企合作贯穿职业教育全过程举措3：关于开放联动，构建纵向衔接、产教融合的现代职业教育体系下一步将进一步扩大“双证融通〞试点范围，并重点向高职高专、应用本科延伸，今后选择职业教育专业的大学生毕业后可以获得学历证书、学位证书和职业资格证书“三证〞在评估端，推动行业企业与教育部门共建表达职业教育特点的评估体系，把行业标准和岗位要求作为职业教育质量评价的重要依据〔3〕将产教融合、校企合作贯穿职业教育全过程举措3：关于开放联动，构建纵向衔接、产教融合的现代职业教育体系三、实施保障举措2：试点取消公办学校干部行政级别选择1-2所高校试点取消校级行政领导行政级别。面向海外和社会公开选聘的副校级行政领导，可不定行政级别在地方公办高校逐步取消院系行政班子成员的行政级别〔1〕编制高校教师配置标准和方法根据高校的办学类型、结构和学科确定相应的师生比，科学设置高校岗位结构和比例，建立相应的动态调整机制举措3：构建富有鼓励功能的教师人事管理制度〔3〕改革教师薪酬管理机制对局部高层次人才，鼓励高校自主实行以岗位任务为导向的年薪制或协议薪酬制建立民办教师收入动态增长机制和“年金制〞等社会保障制度举措3：构建富有鼓励功能的教师人事管理制度探索公办学校、行业企业与各类社会组织联合办学，在学校管理、人员聘用、人才培养、财务管理等方面发挥社会力量办学的体制优势允许公办和民办学校相互委托管理、相互购置效劳举措4：鼓励社会力量多元参与办学〔1〕在坚持教育主权根底上鼓励中外合作办学允许职业院校与国外优质行业组织合作办学。今年6月，上大与非学历教育机构加拿大温哥华电影学院合作设立上海温哥华电影学院，促使影视全产业链人才培养对接国际需求、实现产学研用融合审批方