《我国有关环境风险预防原则的发展及立法问题分析9300字》

我国有关环境风险预防原则的发展及立法问题分析TOC\o"1-2"\h\z\u一、引言 1二、环境法上风险预防原则的法律特征 1三、我国有关环境风险预防原则的发展及立法现状 2（一）我国环境风险治理的发展及存在问题 2（二）我国有关环境风险预防原则的立法现状 3四、风险预防原则在国外的产生与发展 3五、我国确立风险预防原则的必要性分析 4（一）确立风险预防原则是预防日益严重的环境风险的现实需要 4（二）确立风险预防原则是践行科学发展观、建设环境友好型社会、解决环境共性问题的必然要求 4（三）确立风险预防原则是履行国际义务的需要 5六、完善风险预防原则的立法建议 5七、结语 7参考文献 7摘要：当代社会中，科技和社会发展以及法治社会的不断演变进步，对于环境保护的紧迫性显然成为了我们国家高度重视的一个方面。风险预防原则通俗的理解来说就是从客观且科学的角度、方法对还未发生或出现的环境现象进行预测。在环境法的规定中，这一原则的核心体现就是“未雨绸缪”，即预测存在于环境中的风险，更进一步的保护我们生存的环境，还人类一个绿色家园。目前，全世界许多国家对风险预防原则的应用范围在不断扩大；中国一方面积极探索，另一方面，中国国内的环境法领域中规定的法律法规和规则在某种程度上也体现了这一原则的精神。但是从全方位观察中来看，我国对风险预防的规定不全面，还需要在借鉴国外优秀规定的基础上不断完善。笔者从风险预防的法律特征、现有的国内外相关背景等方面出发，探讨这个原则在环境法中的具体适用状况，并且针对出现的状况提出相对应的对策。关键词：风险预防原则环境风险环境法一、引言在当代社会科技和社会发展以及法治社会的不断演变进步的大背景下，人们不断加快工业化生产的步伐，目的就是为了获得更好的物质生活以及使得自己的精神生活得到满足，提高生活品质，但随之而来的便是地球的生态环境会遭受严重的影响，这必将导致乙烯类的生态危机。环境事故高发期的时代已经到来，从源头上预防在此时此刻就显得十分重要，这就意味着我们需要进一步加强预防措施的实施。从目前的发展阶段来看，技术还不完善，因为发展带来的环境风险和经济等利益因素，使之风险预防原则的应用不是很“出色”。伴随科技的飞速发展，如全球变暖、海洋污染、固体废弃物污染等环境污染的事件也在增加。我认为我们国家必须在环境法中加强风险预防的具体适用，积极推动相关活动与法则实施的原因有两个：一个是为了防止风险的发生，另一个则保护人类的健康和环境资源不会受到侵犯。在此基础上我觉得在大的方面需推进国家发展和环境保护兼顾的状态，使得整体社会趋于健康平稳的发展状态。二、环境法上风险预防原则的法律特征风险预防是指各个国家为了保护环境，本着自己国家的真实情况，对广泛的环境问题采取有效预防措施。环境恶化的结果具有迟发性和不可逆性，在发生重大灾害时，不能以缺乏科学根据为由，推迟实施性价比高的环境恶化防止对策。风险预防原则的主要目的，正如表面所理解的那样，不是排除可能发生的损失，也不是弥补已经发生的损失，而是把焦点放在损失本身上。风险预防是指通过公共权力的限制行为，介入危险源，约束人们的行为，达到最终避免损害发生的结果。从风险预防本身来看，它具有扼杀萌芽的特点。环境治理始终需要根据风险防范原则的要求不断进行改革和调整，实现危害防止向风险预防的转身。环境法上的风险，大致可以分为三种:第一种是损害已经发生，但是因为当时整体环境的局限，没有办法确定损害的源头。例如臭氧层上的洞,最初被认为是气候变化的结果,但直到29世纪80年代末，科学研究表明它的出现是由50年前发明且被广泛运用于冷冻的氟氯氢的排放所造成的。第二种，科学上存在争议，在相当长的时间内，我们无法确定是否会发生损害的后果。第三是属于新诞生的东西，以至于我们现在还没有可积累的经验来判断它是否具有危害性。比如某些化学物质，中国已经生产和销售的化学物质约有4.5万种，每年申报的新化学物质约有100种。这些化学品在短期内可能造成的损害难以显现，因此很难确定他们是否属于规定的有毒有害物质。三、我国有关环境风险预防原则的发展及立法现状（一）我国环境风险治理的发展及存在问题我国早在1998年就加入《保护臭氧层维也纳公约》文件，并且承诺采取相关措施提前对臭氧层进行保护，这样可以尽量减少因为过于重视经济发展而产生对臭氧层的破坏；此外，我国政府还积极参加1992年里约的保护环境与和谐发展大会，会议中通过的各项文件，我国都承诺按照要求进行环境的保护；为响应里约环境与发展大会中应用风险预防原则，我国于1994年提出《中国二十一世纪议程》，表明我国在对环境保护上的立场；虽然此议程并没有对风险预防原则做出明确具体的规定，但我国政府通过该议程表明我国已经把环境保护和社会经济发展问题放在战略的高度进行考虑，并对里约会议上提出的相关文件给予了相关的回应，生再次表明我国对风险预防原则的积极支持，为今后我国开展风险预防活动奠定了坚实的基础。杨丹丹.论风险预防原则在我国环境法中的适用及完善[J].环球人文地理,2014,000(016):216-217杨丹丹.论风险预防原则在我国环境法中的适用及完善[J].环球人文地理,2014,000(016):216-217.我国1998年的环境基本法《环境保护法》中只是规定了预防为主、防治结合的一般原则，在面对环境损害的适用问题上，并没有显现出或规定风险预防的原则。从立法的时间上看，当时我国在环境法中需确立这一原则时，环境风险预防还没引入，所以，可能有的学者还认为我国只存在着预防为主，并且觉得预防原则的精神包含在“预防为主，预防与治疗相结合”之中，不再需要对其进行更为明确具体的规定，从我国的环境现状来看，我认为这种看法是不合适的。因此，《环境保护法》在立法中没有考虑风险防范原则。此外，从立法内容上看，风险预防原则不同于“先预防”的原则，就存在于在环境保护法中所提到的来说，我认为将立法时间的内容纳入立法的内容显然是不科学不合理的。时至今日，我们国家对风险预防原则的应用只存在极少数的环境领域当中，譬如《大气污染防治法》中第四十五条对臭氧消耗物质的管理的内容。从以上可以看出，到目前为止，中国的法律法规和规章之中都体现出了环境风险预防原则，甚至在公众的日常生活中也是随处可见。在此基础上，它已在某种程度上应用于危险化学品和转基因生物的管理。但从总体上看，我国的法律法规并没有对这一原则的内容作出具体的规定和阐述，其适用所涉及的领域也存在局限性，没有一套统一的实施制度。尽管风险预防雏形出现在了《环境保护法》和《土壤污染防治法》中，不断地贯彻风险预防的要求,客观地讲,仍有许多问题还存在在中国环境风险预防法律制度中,主要表现在以下两个方面：第一，用科学判断代替法律判断。“风险评估—风险管理”的风险分析框架已被广泛认可，并已被用于构建环境风险管理的制度框架。风险评估是一种科学的判断，以衡量或检查可能的结果或强度的给定行动;风险管理是一种价值判断，它是根据风险评估来决定选择何种应对策略;但在实践中，由于环境风险的复杂性，往往以科学判断取代价值判断，使得风险评估不再仅仅是风险管理的辅助工具，而是直接取代风险管理，导致技术专家垄断风险决策的局面。第二，没有有效的风险沟通。风险沟通是风险治理的核心要素，对于提高对风险的决策容忍度，减轻行政机关决策的政治责任和法律责任具有重要意义。因此，许多学者提出了基于平等对话和对话的风险管理模型。我国的环境立法也把公众参与确立为基本原则,但在实际运用上,公众参与形式上多为听证会,沟通会等形式上的参与机制建设，这也侧面说明了我国缺少这种对于不同立场的群体对话沟通的平台，全面审慎评估的信息也付之阙如。因为政府、技术专家与公众的风险认知不同，如果缺乏有效的风险沟通，很容易导致邻避事件的发生。第三是尚未建立对风险决策裁量权的控制机制。环境风险治理是一项涉及高度科技背景与专业判断的事项，基于风险的不确定性，无法通过事前立法进行命令与控制，只能由立法机关通过概括授权的方式赋予行政机关广泛的裁量权。这种广泛的裁量空间可从《土壤污染防治法》中窥见一斑，该法授予了行政机关在土壤污染防控标准制定、组织实施土壤污染风险管控和修复等方面的主导权，但并未规定相应的裁量权行使的控制机制。尽管检察机关可以依据该法第97条规定，就发生的环境问题提起行政公益诉讼，但相关法律并未明确，法院需以何种强度加以审查。（二）我国有关环境风险预防原则的立法现状我国的环境立法虽然早已确立了有关预防原则的内容，但结合实践的表现来看，主要表现的是“预防为主、防控结合、综合治理”的内容。2014年修订的《环境保护法》中也规定了“预防为主”的原则。根据相关解释，这一原则是在环境管理过程中，将预防与处理相结合，未来以预防为主。在中国语境中，“预防”的概念因此，有学者将其解释为同时确立损害预防原则和风险预防原则。但是，从法律原则的整体界定来看，风险防范原则是否已经成为我国环境法的一项法律原则还难以确定，更谈不上是一项基本原则。目前，各国环境立法中有关概念和现有具体制度的构建仍以危害预防的概念为基础。在现实中，环境立法的重点仍然是通过各种措施或制度来预防、控制和减少环境污染和生态破坏。在中国，有一些立法，比如说2009年通过的《规划环境影响评价条例》和2014年修改的《环境保护法》，部分体现了风险预防原则的要求。特别是我国2018年通过的《土壤污染防治法》。该法律广泛使用了“风险”的概念，并将其划分为两部分，即公共卫生风险和生态风险，这是第一次的“风险控制”。同时建立了土壤污染风险控制和修复的制度框架。另一方面，法律也规定了“预防为主”的原则。设立了“预防和保护”专章;来实现它，还设立了“预防和保护”专章来实现它。此外，更明显的风险预防的要求是《化学物质环境管理办法》，这是由原环境保护部于2009年发布的。这个《办法》就是为了达到“控制新化学物质的环境风险，保障人体健康，保护生态环境”的目的。四、风险预防原则在国外的产生与发展在传统认知中德意志联邦共和国的伏索格法，是风险预防原则的出发点之一。它的核心是人类社会应该通过事先周密的计划，防止藏在阴暗面的有害行为对环境产生的一系列破坏。1976年德国联邦议会通过的《清洁空气法》将风险预防原则作为一项基本原则，赋予了其决策制定者在缺乏科学确定性，但又担心不可逆转的环境破坏时，可以采取风险预防措施的权利。德意志联邦共和国经常利用这一原则来为其针对酸雨、全球变暖和北海污染的强硬政策辩护，这极大地促进了当时德国环境产业的发展。(一)从20世纪80年代开始，在某些国际条约或者宣言中，亦或是协议之中，风险预防原则便被开始频繁的引用；相比较之下，使用这一原则的有关文件最早出现在1982年，即《世界自然宪章》当中，在之后的一段时间内，1987年的第二次的保护北海国际会议，会议通过的部长宣言中，明确提出了风险预防原则--为了防止北海继续遭受危险的物质的伤害，采取预防的方法是必要的，它可以要求即使在没有明确的科学证据能证明因果关系的情况下，也要采取行动控制这一类物质的排放。”（二）20世纪90年代是风险预防原则全面发展的一个重要阶段。依据现有的可以查存的资料，风险预防原则的引用基本上在国际环境法律文件中都得到了体现。其中让人很有记忆点的，就是具有历史性意义的，1992年里约热内卢宣言。同一时间段内产生的，1992年《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)、《生物多样性公约》(CBD)也规定了此项原则。哪里有威胁严重的或不可挽回的损害，缺乏完整科学确定性不应该推迟采取这些措施的原因，记住应对气候变化的政策和措施必须具有成本效果,并且一定要确认实现最大化降低成本的目标。《生物多样性公约》在其序言中也指出了这一问题，不应以科学确定性不足为理由，推迟旨在避免或尽量减少这种威胁的措施。2000年的《卡塔赫纳生物安全议定书》中，也贯穿了风险预防的原则。由此可以看出，风险预防原则的发展，自20世纪90年代以来呈现出一种不断向上的趋势，其中包括了气候变化、固体废物、全球变暖、生物安全等环境保护领域。五、我国确立风险预防原则的必要性分析（一）确立风险预防原则是预防日益严重的环境风险的现实需要在发展的前期，我国只注重经济发展，忽略了在发展经济的同时也会对环境产生破坏这一问题，持续的经济增长是以大量消耗和破坏环境资源，造成环境污染为代价的，可随之而来的环境危机也在不断加剧，一系列的环境问题已经出现。总体而言，我国现在的环境风险日益突出。（二）确立风险预防原则是践行科学发展观、建设环境友好型社会、解决环境共性问题的必然要求党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）明确提出持续改善环境质量的重大任务，这是以习近平同志为核心的党中央，深刻把握我国生态文明建设及生态环境保护形势，着眼美丽中国建设目标，立足满足人民日益增长的美好生活需要作出的重大战略部署，我们要深入贯彻习近平生态文明思想，准确把握持续改善环境质量的重大意义、重点任务和主要措施，坚决抓好贯彻落实。吴晓明.深入开展环保五大行动持续改善环境质量[J].重庆行政(公共论坛),2014,015(001):24-26.风险预防原则作为一项基本原则如果能在我国环境保护法中确立的话，将对于整个环境法律制度的基本性质、基本内容和基本价值倾向都具有重要的现实意义。吴晓明.深入开展环保五大行动持续改善环境质量[J].重庆行政(公共论坛),2014,015(001):24-26.1.加强环境风险的预防随着社会经济的不断发展，人们对自然资源的需求不断地增加，我国在环境污染和资源消毛上表现出了一些严重的问题，对环境风险的预防成为我国应对环境问题的重要解决方法之一，虽然现今科学技术的不断发展，一方面解决了以往人类在处理环境问题上存在的不确定性因素，为处理环境问题提供有力的技术支持，另一方面却带来了新的问题，如核技术化学技术生物技术等新兴技术的迅速发展，带来了核污染有毒化学物品的随意丢弃转基因物品等存在的潜在性危险；当人类的科学技术手段、社会经济水平物质条件达到一定水平后，人们会更加关注自身所处环境的安全问题由物质文明的追求改向精神文化方面的追求这时人们更加注重是对于那些未知存在的环境危险的解决办法因此，风险预防原则要摒弃原来传统意义上的对环境的看法，建立新的环保观念和对策，克服由于不确定性而不进行环境保护的做法，要做到到未雨绸缪，尽快落实风险预防原则成为我国环境法中的基本原则，要加快环境立法的改革，推进生态文明的建设，建立节约能源保护环境的友好型社会，实现环境和经济的和谐友好发展。杨丹丹.论风险预防原则在我国环境法中的适用及完善[J].环球人文地理,2014,000(016):216-217.杨丹丹.论风险预防原则在我国环境法中的适用及完善[J].环球人文地理,2014,000(016):216-217.2.风险预防原则是可持续发届追求的本质体现可持续发展作为环境法中的项重要原则，它主要表现在既要满足当代人的需要，又不影响后代人的生产发展需求，而风险预防原则能够充分体现可持续发展追求的本质。首先，风险预防原则体现的中心思想是预防当代人对环境造成危害，对现在的环境进行分析，找出解决潜在环境危害的办法，避免当代人为追求短期利益而对后代人的生存环境产生危害，从而保护后代人的生存环境，给他们生产发展的良好空间。其次，风险预防原则要求在事情进行之前对其进行风险分析，而对事件风险进行分析的费用由当代人来承担。最后，风险预防原则在进行环境风险分析时，要体现经济增长和保护环境相致原则。在制定经济发展计划时，要根据环境需要进行，如果有影响环境的发展计划-定要及时改变，因为环境的破坏是不可逆，要保证用最小的代价来获取最大的经济利益，经济发展的制定计划时刻与环境的可持续发展相统一。杨丹丹.论风险预防原则在我国环境法中的适用及完善[J].环球人文地理,2014,000(016):216-217.杨丹丹.论风险预防原则在我国环境法中的适用及完善[J].环球人文地理,2014,000(016):216-217.（三）确立风险预防原则是履行国际义务的需要1992年，尽管我们国家已经加入了联合国里约热内卢的《环境与发展宣言》和《生物多样性公约》,从国内立法的角度分析,中国在对待风险预防原则的态度上是谨慎小心的,并没有被确认为我国环境法的基本原则之一。为了符合中国在这一问题上的外交立场，为世界上其他国家树立一个值得信赖和负责任的大国形象，为此我国应该在国内法中积极承认和落实环境风险预防的原则。六、完善风险预防原则的立法建议有关风险预防原则的理论在世界各国不断地发展壮大，但目前已有完整的风险防范原则定义。对适用条件和法律地位的统一认识尚未形成，但不应成为阻碍发展进程的借口。正因如此现象，各国才应积极的参与，共同推动与环境法预防原则相关的规范性文件的出台，这就使得风险预防原则对生态文明建设提出了更高的要求。就近几年来看，在绿色GDP的指导下，我国不断地向着发达国家迈进。由于我国人口基数的增加和经济规模的不断扩大，即便我们采取了各种各样基层管理措施，环境也不可避免的会受到严重的影响。在发展到一定阶段时，我国根据实际适当地引入环境风险预防原则，毫无疑问这会对环境保护和经济发展产生巨大影响。还有一点就是，中国作为一名国际成员，永远也无法回避这个问题。面对当前形势，我建议：1.应当确立风险预防原则在环境法中基本原则的地位风险预防原则早在国际条约和国外立法中法中得到了体现，并随着时代的变化而得到了较为完善的适用。我国可以借鉴国外立法的成功经验，结合中国法治发展的实际情况，确立风险预防原则作为环境法一项基本原则的地位。现阶段，我国的立法机关在修改《环境保护法》时，可以抓住不可多得的机会——在环境法中增设有关环境风险预防原则的内容，从而找准风险预防原则的基本定位。只有在这样的前提下，才能够更好地发挥保护环境、预防环境风险的作用，在此基础上，再和其他的环境法相结合，更进一步地促进风险预防原则渗透于人们的日常生活中，实现保护人类赖以生存的环境的最终目标。2.提高风险预防原则的立法层次目前，我国法律法规中对风险预防原则涉及的领域主要包括人类、动植物健康、生物安全等领域，在这些领域中我国的法律对其作出了相应的管理办法，但是在某些领域仍然存在不足，一方面是对化学物品和转基因生物，虽然国家出台了相应管理条例，但是这些条例法律效力相对较低，有必要提升立法层次;另一方面体现在对环境保护的立体层次上不够没有形成一个分明的立法层次，因此需要加强对这些领域的环境立法，确保风险预防原则在环境各个领域的全面覆盖，以及人类和环境的良好发展。杨丹丹.论风险预防原则在我国环境法中的适用及完善[J].环球人文地理,2014,000(016):216-217杨丹丹.论风险预防原则在我国环境法中的适用及完善[J].环球人文地理,2014,000(016):216-217.3.确立健全与风险预防原则相关的法律制度为了确保风险预防原则在环境中的具体应用，既要加强其作为基本环境不受侵害原则的地位，又要加强具体法律制度的配合。目前,我国一些法律与风险预防原则有关的法律制度,如安全生产许可制度,清洁生产系统,该系统中指定的实现者的预防原则系统,但是该系统仍然存在不足,需要进一步改善。首先，建立环境风险分析评价体系。环境风险评价体系是指由相关环境组织或机构识别出一些不确定的环境风险，并对人类健康和生态环境可能造成的安全危害进行风险分析，以确保人居环境的健康发展。环境风险评价作为风险防范原则的支撑体系，已应用于国家相关环境保护工作中，为环境风险管理和解决环境问题提供了相关依据。二是建立存款制度，作为环境风险预防资金的保障。分析计算因生物生产过程而立即引进的新工艺化工产品转让可能带来的环境风险，并以货币的形式反映出来，在开展活动前向相关环保团体支付环境保证金。三是建立环境风险信息检测体系。它主要用来确定一项活动的实施是否会对环境造成危害。然而，在我国的风险预防过程中，如何收集环境风险信息，能否实现环境风险的预测，并没有相关的制度规定。在检测过程中，不仅要加强风险信息的收集，还要对后期环境风险预测实施情况进行监测和检验，收集相关信息和数据，为今后的环境风险预防提供科学依据。4.完善我国的风险评估体系在当前的国际形势下，我国如果总是处于被动的地位，被其他的发达国家其牵着走，势必会成为环境风险制度发展中的牺牲品。所以不断地完善科学技术，不断地争夺国际话语权，才能真正的为我们国家谋福利。在此背景下，有一套属于中国自己的风险评估模式就显得十分重要了。因此，我国只有采取措施才会达到我们所期望的相应的风险阀值。5.综合考虑成本--效益的经济分析在我国对某项活动是否有必要采取预防措施的评估过程中，第一个要优先要考虑到的是这项活动能给我们带来多少的收益，或者是禁止了这项活动会避免给国家带来多少的风险。在作出合理的确定的决策之前，需要综合考虑发展中可能会发生的各种因素，以科学的眼光看待这个决策，我认为这是我国在这方面的优势。通过综合且全面的经济实力的分析，不仅可以增强管理者的风险责任，还足以增强整个具体实施过程的透明度，使风险预防原则的决定更加科学合理。6.积极参与国际事务，促进指定有利于发展中国家的条约在国际社会中，发达国家总是处于制定“规则”的地位，在一旁观望，而发展中国家几乎处于被动地位，因此发展中国家的利益总是容易被国际社会所忽视。在风险预防原则的具体适用规则确定之前，每个发展中国家都应该为此而努力，努力制定对自己有利的条约，使自己在今后处理相关案件时有发言权。作为发展中国家的领导人,中国应该发挥积极作用的形成一个统一的理解原理和献身的条约的制定有利于发展中国家为了自己的切身利益,为了发展中国家的一般措施。7.参考国外先进的环境风险防范原则可以从两个方面来讨论7.1从立法对外方面来看，世界上的每一个国家都在为自己国家长久发展而不断的努力，但在经济增长过程中所展示出来的环境问题也是有目共睹的，这就预示了环境风险预防原则对于各个国家解决环境问题时是具有高度相似性的，所以各国在解决环境问题方面所采取的措施也会比较趋同。因此在我国的环境风险的立法上可以借鉴各个国家较为成熟的相关的法律法规或制度。7.2从自身环境立法方面来看，在我国缺乏环境法律制度的领域，应建立环境法律制度，如排污许可制度、环境影响评价制度、污染控制制度