行政管理体制改革

第十四讲

中国行政管理体制改革纲要行政管理体制的概念、类型和特点中国行政管理体制改革的背景行政管理体制改革主要举措：中央与地方的关系改革行政区划改革审批制度改革行政三分制与行政执法体制总结与反思有关知识背景行政管理体制概念行政体制类型：中国行政管理体制的特点一、行政管理体制改革的背景建设政治文明的需要经济体制改革的需要保障公民权利的需要提高行政效率的需要维护社会稳定的需要精简政府机构的需要1.行政体制改革是政治文明建设的核心内容“十六大〞提出政治建设和政治体制改革的任务2.经济体制改革的需要市场经济体制下政府的四大职能：经济调节、市场监管、社会管理和公共效劳入世后对转变政府职能提出的新要求：开放促改革政府职能转变远未到位。政府管理中的错位、越位和缺位现象尚未真正改变；该放开的没有完全放开，该管起来的还没有真正管住；政府的微观经济规制过多，有效的国有资产管理体制尚未形成；市场监管体系不健全，规制过度与监管缺乏并存。十六大提出要建立“效劳型政府〞效劳型政府的五项国际指标：人类开展指数(HDI)到达0.75以上——中国0.718〔162国家中87位〕；中等收入国家0.740；高收入国家0.926；公共教育支出占GDP5%以上——中国3.19%；中等收入国家4.8%；高收入国家5.4%；公共医疗卫生支出占GDP3%以上——中国2.0%；中等收入国家3.1%；高收入国家6.2%；社会保障支出占GDP7%以上——中国0.22%；美国12.2%；日本11.8%；研究与开发占GDP2%以上——中国0.83%；瑞典3.59%；美国2.90%；日本2.83%；韩国2.79%每万人中工程师人数：美国74.3；日本79.6；中国6.8；每10万人中接受高等教育人数：美国5398；日本3139；中国530。局部地区农村教师工资被拖欠的现象已持续了近10年。从1998年1月至2001年4月，全国拖欠教师工资累计达127亿多元；科技教育在2300多个县中，有近1/3存在着不同程度的拖欠。由于县乡两级财政收入减少(有400多个县的全部财政收入还不够发教师工资)，出于工资支付能力缺乏的考虑，一些地方不得不下达指标精简教师，致使在以1:23师生比(居全国第十四位)的华东某省，初高中教师共计缺额竞达9万人；一些地方为解决教师缺额，以每月支付总额不变为原那么，用辞掉一个学历达标教师(或拒聘一个师范毕业生)后省出的三四百元月工资，找来二四个乡亲“代教〞，因而使教师队伍整体素质出现较大滑坡。去年底全国中小学存在的危房面积达1300万平方米，主要集中在中西部经济欠兴旺地区的农村。宁夏农村中学的危房比例占5.32%，青海农村小学的危房比例占4.33%。以200元改造1平方米危房计，全国目前至少需要资金26亿元。现有校舍的2—3%又将在一年后成为危房。3、加强公民权利保障的需要公民权利的意义，人权公约，政府权力底线，一般权利变特许权首要人权：从生存权到四大民主权利；户籍制度改革与迁徙自由：北京针对外地人设置的就业行业性限制从1999年的5个增加到8个，职业性限制从1999年的34个增加到103个。教育制度与受教育权：地方办大学难；民办大学受歧视；告状个体经济的开展几起几落4.提高行政效率的需要亚里士多德：1＋1≠2“X〞低效率“公章旅行〞外商的“以脚投票〞5.维护社会稳定的需要5、精简政府机构的需要公务员人口比。韩国18人；美国63人，日本35人，德国66人，英国63人，新加坡31人，中国〔西汉时是1/7945，隋朝是1/3658，唐高宗时为1/3927，元成宗时为1/2613，明太祖时为1/2299，清康熙时为1/911，1949年前后是1/297，1978年时是1/50，目前已经成为1/30左右〕财政供养人员：美国财政供养人员1800万，其中联邦政府公务员286万；中国4100万财政供养人员，其中，仅县乡人员900万财政不堪重负：各地财政供养人员与总人口之比的全国平均水平为1：28。其中陕西为1：34；河北为1：40；河南为1：41；山西为1：27；宁夏为1：24；青海为1：22。有的地方情况更严重。在山西32个发不出根本工资的县中，有8个县在1：20以下。有的县如大宁县为1：13。许多地方财政支出中生产建设性支出大幅度下降，而用于吃饭的局部占80%多。领导干部多的现象在许多地方形成“倒金字塔型〞。有的市地一个委办局的局级领导有18人之多。地区行署从常务副专员到副主任科员多达17个层次。一般各县县委，县政府，县人大和县政协四大班子共有县级领导39人。领导多，小车也多。一般每县有车200辆左右，年费用400万元。截止1998年底，全国5万乡镇平均每个乡镇负债400多万，总计约2200亿元。湖南省负债85.4亿,全省2000多个乡镇88.2%负债；浙江省负债36.4亿，还不包括乡镇政府下属的企事业单位和农村集体经济组织欠下的债务；安徽省负债59.23亿元。1999年以来进行消赤减债。银行利息等因素，负债还在增加。湖北棋盘乡债务月利率15%0。全国县乡政府干部900多万人，村级干部3000万人，每年工资2000亿。近3000个县级单位，约3万个科局，5万个乡镇约70万个乡部门要运转，还有近400万个自然村的农民公共品需求，这些每年需开支3000亿。在唐朝，如果超编一人，机构领导必须被棒打一百；超编三人，被罚棒打两百；超编十人，那么被罚入狱两年。“精简－膨胀－再精简－再膨胀〞的怪圈二、改革举措〔一〕：

中央与地方关系改革中央与地方关系概述新中国中央与地方关系的变化目前的问题努力的方向1、中央与地方关系概述法律上的剖析：政治分权，行政集权运作上的剖析：2、新中国中央与地方关系的变化〔2〕集权与下放阶段〔1957—1978〕“文革〞开始以后，中央与地方管理较为混乱。1966年，中央不适当地下放了经济管理权和财权；1970年，“四五〞方案又提出了下放企业，实行根本建设，物资分配和财政收支“三大包干〞；同时，大力下放其他经济管理权限，形成了“条块结合，块块为主〞〔即以地方为主〕的管理体制。1976年“文革〞结束，中国经济根本上到达了崩溃的边缘。1977-1978年，中央又调整了它与地方的关系，收回了局部财政、税收、物资和人事权。〔3〕让利放权阶段〔1978——今〕从1978年至今，权力下放成了改革的总趋向，中央与地方关系新变化有：第一，

省、市地方政府在经济和文化事业方面权限增大，财政包干、分税制度使地方财力增加。如到1990年，地方财政收入已占到全国总财政收入的53%。此外，1983年以后，中央陆续批准了一批方案单列市〔后改为副省级市〕，赋予其省级经济管理权限。与此同时，中央经济管理范围和比重明显缩小。如国家指令性方案产品至1992年只有50多种，现在那么更少。3、目前的问题

＃中央权威的流失。中央权威是国家统一和国家利益的重要保证。这二十多年来中央对地方的放权让利，地方的实力和自主性增强，出现了一定程度的地方主义倾向，加速了中央权威的流失。＃宏观调控能力的降低。放权让利超过一定限度，就导致中央行政、财政能力的削弱，造成宏观调控的无力。〔仅以财政调控能力而论，中央财政收入在整个财政收入的比重，在50年代是70—80%，60年代仍占60%以上，80年代已降至50%左右，而90年代以后那么在40%以下。而在西方资本主义国家，中央收入很少低于财政总收入的50%。〕＃地方保护主义的兴起与市场割据。地方政府权力的扩大，采取不合理的行政干预手段和措施，在经济上，搞大而全、小而全的经济体系和地区垄断的市场体系，盲目建设、重复引进、设立边卡、阻碍、限制或禁止资源的流动。在执法领域，偏袒本地当事人，损害外地当事人的利益。根据最高人民法院统计，因地方保护主义，使经济审判的判决得不到执行的。1985年、1986年占全国生效判决的20%左右，1987年占30%左右，有的地区高达40%，4、努力的方向第一，法制化的关系。〔目前的不标准，中央与地方的相互越轨，“乌纱帽机制〞，“案件机制〞，“攻关机制〞〕第二，政府间竞争与政府间协调机制要建立健全制度化的政府间协调机制相互磋商机制签定协议：行政合同制度联席会议制度联合办公制度集中办公制度第三、调整中央和地方财政税收关系2001年中央财政总收入9174亿，其中通过税收返还用于地方的2340亿，转移支付和转项拨款用于地方的3662亿，是1994年的6.2倍，平均年增长29.8%。2001年为改革基期，中央与地方分享所得税收入。2002年五五分成，2003年六四分成。中央多分享的收入全部用于地方主要是西部。第四，扩大地方自治权与自治事务范围地方自治包括居民自治和团体自治。居民自治是地方自治的核心。地方公共团体的自治是实现居民自治的重要手段。地方公共团体的自治是指相对独立于中央政府或州政府，作为独立法人自主处理地方社会的公共事务。城市政府普遍实行地方自治。自治立法权：对地方自治事务制定城市政府的地方条例，其中包括地方议会和地方行政机关制定的条例和规章。地方条例不得违反宪法和法律。自治事务包括地方公共设施的设置管理，地方事业的经营，对居民的各项补助等固有事务；国家，州或省或其他地方公共团体委任的事务；为保障居民的平安和福利对居民权利进行规制的事务；以及其他根据法律和法规进行处理的必要事务和自主事务。自治财政权：地方政府作为自治的地方公共团体，可以自主地根据国家法律处理地方的税收，预决算，财务会计等事项。自治财政权涉及地方税收入，税外收入，地方交付税收入，国库支出金收入，起债收入等。自治体的课税权一般由地方代表机关行使。第五，明确中央与地方的事权范围。传统的中央集权制不灵了西方的地方分权制不适用一个可以思考的建议：变“政治分权，行政集权〞为“政治集权、行政分权〞第六，确立新的体制模式三、改革举措〔二〕：

行政区划制度改革中国的行政区划制度及存在的问题行政区划改革：－－增设副省级市－－撤地〔县〕改市－－市管线体制－－“两级政府，三级管理〞四、改革举措〔三〕：

行政审批制度改革审批的随意性、复杂性；审批型管理方式：效率低，直接本钱和错误本钱大，政企不分，政府包办企业；政府权力无界限；审批一切，一切审批；深圳1997年一个高科技工程从提出可行性报告到竣工投产，中间需要经过13个部门的审批，递交15个报告，收取30多项费用，盖50个公章，时间至少需要6个月，其中有5个部门要先后进行2次以上审批。某市跑破一辆车，盖280多公章，政府命令企业：昆明世博会；江西烟花爆竹1、行政审批制度的概念和范围什么是行政审批？行政机关根据相对人的申请，经依法审查，准予从事特定活动、确认特定民事关系或特定民事权利能力和行为能力的行为。行政审批的形式：审批、核准、批准、审核、同意、注册、认证、登记、鉴证等。但凡“必须经过行政审批机关同意的〞，都在清理范围。什么是行政审批制度？包括行政审批的设定权限、设定范围、实施机关、实施程序、审批责任、监督机制行政许可分类及其特征普通许可是由行政机关确认是否具备从事特定活动的条件。普通许可的功能主要是防止危险、保障平安，一般没有数量控制。普通许可事项，行政机关对申请人申请材料的实体内容要进行审查，有的还要实地核查。四川彭州市?群宴申报登记与处理结果表?特许是由行政机关向被许可人授予某种权利，特许的主要功能是分配稀缺资源，一般有数量控制。特许事项，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式决定是否予以特许。登记是由行政机关确立个人、企业或者其他组织的特定主体资格。登记的功能主要是确立申请人的市场主体资格，没有数量控制。登记事项，行政机关一般对申请登记的材料只进行形式审查，申请人对申请材料的真实性负责。标准混淆：假登记之名3、审批改革的原那么〔上〕3、审批改革的原那么〔中〕3、审批改革的原那么〔下〕２００１年１０月２２日?深圳市审批登记制度假设干规定?。听证程序；组织机关于听证十五日前在?深圳特区报?，?深圳商报?刊载听证公告，内容包括立法草案名称，审批登记工程，免费索取立法草案的时间地点及参加听证会的方法等；听证由组织机关指定法制部门工作人员或法律专家主持听证会，公布听证会的具体程序；由有关行政主管部门的负责人和代理人在听证会上提出设立审批登记工程的理由或依据，其他参加人及其代理人可以进行辩论和质证；制作笔录，交听证参加人及其代理人签字或盖章；听证结束后十日内，由听证主持人向组织机关提交听证报告，提出听证建议。设立和实施审批登记，必须在?深圳市人民政府公报?上公告。未经公告，不得实施。4、审批改革存在的问题〔2〕缺乏规制理论的指导规制理论的产生“规制〞一次的来源。“规制各殊〞〔?钦定历代职官表?卷十八〕。“但目前规制未备，民智未开。〞〔?清朝续文献通考?卷３９３〕中国传统文化与自由：王建、韩愈、柳宗元、杜牧；

规制与自由的关系从石家庄行政审批改革情况看，就存在这样的问题。不少部门单位在改革中往往只注意审批事项，而把大量的规制手段排除在改革之外。各工业局对直属企业的管理事项、依法处分和审计等内容、各种形式的评优评先进等不属于审批；职称评审，年检、工程竣工验收等行政规制行为都被排除在改革之外。深圳审批改革的成绩与问题深圳市的审批改革1998年改革：?深圳市审批制度改革假设干规定?；到１９９８年３月，原有审批事项７２３项减少为３０５项，比原来减少４１８项；原有核准事项３６８项减少为３２３项，比原来减少４５项。原有审批与核准事项合计１０９１项，拟保存６２８项，减少４６３项，减少４３％。其中有２０２项主要属于经济性规制的审批核准事项涉及企业自主权，放开由市场调节。〔3〕缺乏制度化的公共参与北京市通过上网公开的形式对原有审批事项〔包括审批，审核，核准其备案事项〕１３０４项进行清理，减少４５４项。其中审批核准事项减幅达４１，７％。〔4〕缺乏严格标准某省财政厅自报取消14项。其中有7项在其他省属社会集团购置力一项。企业申请用车购车、购移动、购空调、购摄录象设备、购照相机、购放大机、购寻呼机等。打包法；分拆法；管理箱：深圳属于部门工作职能82项对北京地区6个国有企业调查，他们所承受的来自各个政府职能部门的收费工程，多达206项。其中有节日摆花费、亮灯费、禁烟牌费、驱赶叫花子费、精神文明建设费、精神文明知识大赛培训费、树木打药费、排放雨水河道清淤费、河道维修排水费、旧人防撤除补偿费、卫生费、保洁费、道路清扫费、门前三包卫生罚款。环卫设施费、修垃圾站费，垃圾桶胸置费、垃圾清运费、委托垃圾渣土清运费、垃圾消纳费。门前三包责任书镜框工本费，等等。5、要全面进行规制改革规制模式的转变：从规制目的和原那么看，要从官权本转变位到民权本位；从规制程序看，要从缺少制约转变到依法规制；从规制手段的选择看，要从规制无度转变到适度规制；从规制内容看，要向公平，公正，公开转变从规制本钱看，要从不计本钱向重视本钱效益分析转变。〔1〕全面清理行政规制处理申请类规制：其中包括许可，认可，免许，特许，成认〔承诺〕，指定，推荐，同意〔协议〕，试验〔审查〕，检查〔检定，检认〕，认定〔认证，核准〕，确认，证明等。

确定义务类规制：其中包括申告义务，报告义务，登记义务，雇佣义务，通知义务，提出义务，为限制特定行为而设定基准的义务以及此类基准的告示，公示和公告义务；禁止〔不作为〕等。行政处分与监督类规制：其中包括决定免许〔解除〕；命令采取纠正和改善措施；进行指导〔监督，劝告〕，进行管理〔调查，检阅，检定，诊断〕；进行行政处分〔停止营业，撤消执照，罚款等〕；以及其他处分行为。〔2〕主要规制形式利润规制是通过规定收费率来对利润进行间接控制。如在电力和自来水等公用事业领域，主要的规制形式是制定收费率，或为资本收益规定一种可接受的比率。“稳步推进利率市场化改革〞价格规制是控制卖者能够开出的实际价格。价格规制可采取最高、最低或统一价格的形式。价格规制常常会对销售量、货物或效劳的质量和其他商业交易条件产生显著的影响。2001年7月，中央政府大幅度削减中央定价种类数目，由控制141种减为13种〔重要的中央储藏物资、国家专营的烟叶和食盐以及民爆器材、局部化肥、局部重要药材、教材、天然气、中央直属及跨省区水利工程供水、电力、军品、重要交通运输、邮政根本业务、电信根本业务、重要专业效劳。〕调整以后在社会零售商品、农产品和生产资料购销环节中，市场调节价格比重预计超过90%。与此同时，政府决定对重要的公用事业、重要的公益性效劳、自然垄断性质的商品和效劳，于同年8月实施价格听证制度。这成为政府调整与市场关系，培育市场功能，维护市场秩序的又一个亮点准入规制许可证所涉及的开业权利通常是有价值的。权利的估价是变化的，可以相当于同权利有关的年收入的15％至20％。原材料和工艺规制。美国食物和药品局公布禁止在药品生产由使用U型流水作业线的条例。厂商必须使用排列得非常直的流水作业线。税收与补贴规制也是改变经济行为的重要手段。〔3〕经济性规制〔4〕社会性规制〔5〕审批改革有多大空间？中央政府4000多审批：4000×5=20000省政府2000多×5，×32省＝30多万省级规制市平均1500审批×5×660多市＝450多万县平均500审批×5×1500多县＝200多万乡镇均200审批×5×4万多乡镇＝4000多万全国共有4680多万规制今后5年改革空间至少还有30%。再减30%的机构和人员，相当于韩国和日本规制改革初期水平：2800左右1、部门权力体制存在的问题：－－权力冲突－－权力重复－－权力交叉－－权力空白五、改革举措〔四〕：

部门权力体制改革2、改革走向：强政府，弱部门明确界定和标准政府各部门的职能分工，一件事情只能或主要由一个部门管。需要相关部门共同办理的，明确主办协办关系。将分散到各部门的行政决策权相对集中于本级政府和及其组成部门〔中央〕或本级政府及其综合部门〔地方〕，增强政府整体运作功能。形成精干的政府组成部门与专业化的执行机构并存，分工合作、协调有效的政府组织体系。3、改革重点：综合设置政府机构调整归并业务相近的机构、联系密切的机构或因分工过细导致职责交叉、关系不顺的机构。进一步减少政府组成部门，加大社会管理和政务管理部门的改革力度。重点调整和改善机关人员结构，着力充实和加强市场监管部门和基层一线执法力量。政府组成部门集中精力抓宏观决策，定标准，立规矩，不介入具体管理事务。5、建立高效的执行机构，进行综合执法改革附：新公共管理运动与执行机构改革英国是世界上最先