政策问题的认定

第四章政策问题的认定第一节政策问题的内涵与特征第二节政策问题的分类第三节政策问题的构建 第四节政策议程的设置 第一节政策问题的内涵与特征一、政策问题的形成1.个人问题转化为社会问题问题的偏差就带有共性，超出了个人的界限而具有社会性。这部分偏差可以在一定程度上引起社会的共鸣，即产生解决的诉求，那么它就变成了社会问题，需要动用社会的力量去加以解决。2.社会问题转化为公共问题当某些社会问题的影响已不再局限在某个群体或某些社会生活领域，对人们利益的影响超脱某个群体或某个领域时，引起社会公众的普遍关注，并且，公众基于价值观念和自身的切身利益的考虑，开始提出以解决该问题为目的的公意诉求时，社会问题就转化为公共问题。3.公共问题成为公共政策问题当公共权力主体意识到社会公共问题已经妨碍整体社会发展，体会到公众的公意性，并且认同这种公众的政策诉求时，公共问题就变成为公共政策问题。二、政策问题的内涵（一）政策问题的概念所谓政策问题是指社会组织中的统治集团或者相当数量的成员感知的，现实中出现的某种客观存在的状况与他们的期望、利益、价值观念或者他们所遵循的社会规范有严重的冲突或矛盾，进而通过团体或者组织活动要求有关权威当局采取行动加以解决，而权威当局认可并认为所提出问题属于其权限范围内，且有必要采取行动加以解决的既存的或是潜在公共问题。问题的概念范畴（二）政策问题的内涵1.政策问题为多数人感知到的客观存在的情势2.政策问题表现出现实与利益期望等的冲突性3.政策问题表现为团体与组织活动4.政策问题要求政府和社会公共组织的必要政策行动社会问题成为政策问题需具备两个基本条件：一是要求人们所察觉的问题必须在政府的职能范围之内，且政府认为有必要解决；二是被政府认可的社会问题，其解决途径、方法、成本在政府的能力范围之内。三、政策问题的特征（一）公共性与关联性政策问题的公共性表现为政策问题发生于社会公共领域，与公众的生活息息相关，并影响到某一地区的公众利益及社会秩序，且必须通过公共权力机构来加以解决。政策问题的关联性表现为任何一个公共政策问题都不是孤立的，而是整个公共政策问题体系的一个组成部分，与其他领域、地区或部门的政策问题有不同程度的相关性，且相互作用、相互影响。

（二）主观性和人为性任何公共政策问题都基于一定客观的社会现实而得以成立。同一社会客观现实，不同的人群从不同的标准、价值、利益和规范等出发就会产生有不同的认知，部分公众可能认为需制定相应政策予以解决，另一部分公众则可能并不如此认为。（三）历史性与动态性所谓政策问题的历史性，是指公共政策问题都不会是突发的，而是要经过一个逐步发展的过程达到普遍化和严重化的程度，尤其新的公共政策问题很可能是旧有政策问题解决遗留、或发展衍生而出现，所以公共政策问题常常具有历史性。所谓政策问题的动态性，是指一定的政策问题的性质、严重程度、解决办法等总是随着时间、环境的不断推移而变化。第二节政策问题的分类一、问题结构政策问题的结构是指与政策相关各种要素构成的状态，根据其所达到的不同标准确定问题结构的不同质量。

第二节政策问题的分类根据政策问题的相对复杂程度和结构质量把政策问题划分为结构优良、结构适度和结构不良三种类型。

政策问题结构结构良好结构适中结构不良问题性质清晰可辨清晰可辨模糊有争议决策者一人或数人一人或数人许多资源投入少量可计算大量可计算不可计算备选方案有限有限无限效用（价值）一致一致冲突结果确定性或者风险不确定未知概率可计算不可计算不可计算结构质量与解决难易度关系二、问题领域根据政策问题发生领域的不同，可将政策问题划分为政治问题、经济问题、文化问题、外交问题、民族问题等。三、问题功能根据政策问题的功能不同可以将其分为分配型政策、规制型问题、再分配型问题。分配型问题（distributive）是将产品与服务、成本与义务分配给社会中特定群体而引发的政策问题，涉及资源配置或利益分配等方面的问题。规制型问题（regulative）是政府或相关组织规制者通过设定明确的规制标准与规则，对目标个人或团体的某种行为或某种活动加以限制所引发的问题，涉及对某些社会成员的行为或利益进行限制等方面的问题。再分配型问题（re-distributive）是政府或相关组织将某一目标个人或团体的利益或义务转移给另一目标个人或团体享有或承担所引发的问题。四、问题层次从问题涉及的层次可将政策问题划分为地方层次问题、省际层次问题、中央层次问题及全球性政策问题。

政策问题层次与解决难易度第三节政策问题的构建一、政策问题构建的程序（一）帕顿和沙维奇构建程序

思考问题。从大的方面确定这是一个什么样的问题：社会的、经济的还是政治的问题。

描述问题的边界。地点、时间、历史性事件，与其他问题的联系，利益相关团体的意见。

建立事实根据。获取问题构建所需的基本信息，并核实数据将之与已确定了的事实进行比较。

列出目的和目标。一般性的目的陈述和目标列举

查明政策范围。一个问题中所要考虑的变量的范围，它对实际上被检验的备选方案将会产生影响。

展示潜在的利益和成本。

重申问题的陈述。（二）邓恩构建程序政策问题构建程序1.以“问题感知”体悟“问题情境”2.以“问题搜索”认定“元问题”3.以“问题界定”发现“实质问题”4.以“问题陈述”建立“正式问题”依社会建构主义的观点(SOCIAL-CONSTRUCTIONISTPERSPECTIVE)，政策问题之所以复杂，乃是人类心智作用的结果---社会现实(SOCIALREALITY)是人类心智的建构物。心思不同，也就没有唯一的社会现实。问题情境(PROBLEMSITUATION)是指使人感觉反差(SOMETHINGISWRONG)的那些事情、场合、现象。它是客观存在的情况(OBJECTIVECONDITIONS)。但只有当人们觉得它不对劲时，才有“问题”可言。而问题建构是指人们主观的指出那里不对劲。在政策分析中，二者常被混淆。每个人对问题的认定，均依据自己的世界观、意识形态、生活经验、甚至流行的神话(POPULARMYTHS)等，分别从微观的个人行为到宏观的社会势力，从近因的导火线到远因的历史背景等分析层面，对“问题情境”做选择性的诠释，以指出何者是造成此一问题情境的影响因素。二、政策问题构建的方法1.论证图解（ArgumentationMapping）（1）主张（Claim）：目的（2）论据资料（Data）：证据（3）正当理由（Warrant）：主张合理（4）支持依据（Backing）：增强理由可信度（5）合格者（Qualifiers）（6）反驳（Rebuttal）图尔敏论证模式2.假设分析法（AssumptionalAnalysis）假设分析法是一种旨在将相互冲突的政策问题有效地整合为一体的方法。由于其在方法上有综合性，所以它更适合于处理结构不良的问题。这一方法所要做的工作主要是：弄清分析人员、决策者、利害关系人各自对问题所做的基本假设；比较和评估这些假设；检视假设以及假设推论的政策问题在逻辑上的推演性；获得一项崭新的政策。3.边界分析法BoundaryAnalysis边界分析，是要划定研究对象的边界，找出与其他事物严格区别的本质及其属性，使之与外界相对隔离，在边界内组成一个统一整体。

饱和抽样（这种方式可以接触到与政策问题相关的绝大多数被调查者）；诱导性地提出问题（为政策问题的边界分析，提供更有意义、更具有实质性的数据资料）；边界估计（通过制定出一个积累频率分布图进行分析）。

3.边界分析法BoundaryAnalysis

4.头脑风暴法（Brainstorming）头脑风暴法，又称脑力激荡术、激智术、脑力激发术等。该法是指基于一定数目的人员，尤其是相关的专家学者或利益当事者，从不同角度讨论相关的政策问题，在短时间内激发大量新构想的方法。头脑风暴法需要遵循这样一些原则：-人员的选择应该具有针对性：应该注重选择相关领域的专业学者及对该领域熟识的人。-保持开放性：不能因为讨论过程中意见的不同和争议而禁止个人的发言。-适时把握讨论的度：当讨论之中的想法近乎穷尽之时，应该果断停止，进入思想评估阶段。-确保结果的整合：对于不同的思想和意见进行系统的整理，将其整合成清晰的概念和建议。5.因果模式（CausalModeling）因果模式是关于解释和预测政策问题成因与政策结果的简化了的理论表达式。其基本假定为：两个或两个以上变项之间的共同变化，是基本的派生力（原因）和它们的结果（效果）的一种反映。6.类别分析法（ClassificationalAnalysis）类别分析法是一种用以澄清、界定和区分问题形势的方法。类别分析法通常要经过逻辑区分和逻辑归类两个过程。逻辑区分是指将某种政策问题细分成许多次类的过程。例如我们可将失业问题具体划分成摩擦性失业、结构性失业和周期性失业等三种类型。而逻辑归类正相反，将多种问题组合成一个大的类别。类别分析应该遵循如下的原则：实质相关性：分类应该以问题情境和对象本身的特征为基础。穷尽性：分析人员所感兴趣的有意义的全部情境和主题都应该被涵盖。排他性：各个类目之间必须相互排斥，不能你中有我，我中有你。一致性：分类的原则必须统一，否则就会出现交叉，导致分类失败。层次性：不同类别必须划分清晰的层次，以利于区分。7.维度分析（DimensionalAnalysis）实质维度（Substantive）——问题是什么（what？）空间维度（Spatial）——问题来自何处（Where？）时间维度（Temporal）——问题何时发生（When？）数量维度（Quantitative）——问题有多少（Howmuch？）性质维度（Qualitative）——问题有多严重（Howserious？）8.鱼骨图（FishboneDiagram）1953年，日本管理大师石川馨先生所提出的一种把握结果（特性）与原因（影响特性的要因）的极方便而有效的方法，故名“石川图”。问题的特性总是受到一些因素的影响，我们通过头脑风暴法找出这些因素，并将它们与特性值一起，按相互关联性整理而成的层次分明、条理清楚，并标出重要因素的图形就叫“特性要因图”、“因果图”。魚骨圖

例：儿童缺乏阅读兴趣为何缺乏阅读兴趣学生家庭学校教学社会环境看不懂不想写心得文字太多语文程度不足懒惰升学取向教育程度低太忙父母不重视经济差离图书馆太远缺乏读物影音刺激过度外在诱因电脑漫画书電視新奇有趣的玩具五光十色的都市缺乏奖励政策图书馆设施不足班级图书不足行政效率低落同事缺乏互动教师引导不佳全盘考虑造成问题的所有可能原因，而不是只看那些显著的表面原因；通过结构性的工作方法，找出造成问题的根本原因；运用有序的、便于阅读的图表格式阐明因果关系。这种方法亦有局限：对于极端复杂、因果关系错综复杂的问题效用不大，因此鱼骨图分析方法不适用分析复杂的政策问题。9．思维导图（MindMaps）与认知图（CognitiveMaps）

利用图示的方法来表达人们头脑中的概念、思想和理论等，是把人脑中隐形知识显性化、可视化，它通常将某一主题的有关概念置于圆圈或方框之中，然后用连线将相关的概念和命题连接，连线上标明两个概念之间的意义关系，便于决策者思考问题，进行判断和推理。范例：读书笔记——经济学10.多角度分析（MultiplePerspectiveAnalysis）多角度分析是一种系统地运用个人、组织和技术等多方面的知识，以获得关于问题及其解决路径的方法。（1）技术角度（TechnicalPerspective）（2）组织角度（OrganizationalPerspective）（3）个人角度（PersonalPerspective）11.问题树分析法（ProblemTree）通过对问题的系统分析，按原因与结果构建问题结构，并将这些结构要素组织成一个树状图，进而通过树状图形系统地分析存在的问题及其相互关系的方法。（1）找出研究领域的主要问题。（2）在所确定的主要问题中，找出某一个问题作为“核心问题”或“起始问题”。（3）确定导致“核心问题”或“起始问题”的主要原因。（4）确定“核心问题”或“起始问题”导致的主要后果。（5）根据以上因果关系画出问题树。（6）反复审查问题树，并根据实际情况加以补充和修改。问题树分析法问题结果1原因2原因2.1原因2.2原因2.3原因1原因1.2原因1.3原因3原因3.1原因3.2原因3.3结果2结果3原因1.1问题树分析法肥胖缺乏运动饮食不当遗传因素影响健康运动能力下降后果原因原因12.利害关系人分析（StakeholdersAnalysis）利害关系人是指方案中带有利益诉求的个人、群体或机构，而其中能够对方案产生重要影响甚至关涉方案成败的个人或群体又被称为关键利害关系人。利害关系人分析是指通过对方案中关键利害关系人的辨认，进而对其利益进行估价，以判断方案实施带来的风险。（1）识别利害关系人（2）列出利害关系人矩阵（3）提出相应的策略。利害关系人分析根据利害关系人各自的参与程度、参与力量、个性等因素来构建矩阵。对于拥有很高参与力量和强烈利益诉求的利害关系人，应该尽量让其参与并使其满意；对于拥有较弱参与力量和较低利益诉求的利害关系人，则仅仅需要对其做好监控；介于上述两种情形之间的利益相关者，应尽力维持某种平衡以使其满意。

13.SWOT分析（SWOTAnalysis）

SWOT分析，就是将与研究对象密切相关的各种主要内部优势因素（Strengths）、弱势因素（Weaknesses）、机会因素（Opportunities）和威胁因素（Threats），通过调查罗列出来，并依照一定的次序按矩阵形式排列起来，然后运用系统分析的思想，把各种因素相互匹配起来加以分析，从中得出一系列相应的结论（如对策等）。在政策问题构建过程中，SWOT分析通过给出有关组织内外环境、问题的有效信息，利于政策制定部门构建科学合理的政策问题，从而最大限度地利用自身的优势，规避构建政策问题不当所带来的风险。步骤1扫描问题环境可以运用社会的、经济的、政治的各种指标来检测影响未来的主要问题和趋势，此步骤不需要进行冗长的分析，只需要描述未来发展的大致图景，阐明将会面临的问题。步骤2为可能的行动做好准备识别可能的行动，概括地阐明其与面临的问题的关系。步骤3外部机会、威胁分析列出不受控制的环境参量。步骤4内部优势、弱势分析列出掌控的参量，区分其中哪些可以促进发展，哪些可以阻碍发展。步骤5对可能的行动进行分类在实现机会最大化和威胁最小化的前提下，该步骤旨在突出增进优势的行动和消除威胁的行动。步骤6评估策略该步骤可以看作是行动的“投资组合”，主要是基于内部可行性、优势、弱势及外部环境、机会、威胁进行策略选择。策略包括：最小与最小策略（WT策略），即考虑弱势因素和威胁因素，目的是努力使这些因素都趋于最小；最小与最大策略（WO策略），着重考虑弱势因素和机会因素，目的是努力使弱势趋于最小，使机会趋于最大；最小与最大策略（ST策略），即着重考虑优势因素和威胁因素，目的是努力使优势因素趋于最大，使威胁因素趋于最小；最大与最大策略（SO策略），即着重考虑优势因素和机会因素，目的在于努力使这两种因素都趋于最大。14.分合法（Synectics）（1）个人类比（PersonalAnalogies）（2）直接类比（DirectAnalogies）（3）符号类比（SymbolicAnalogies）（4）幻想类比（FantasyAnalogies）15.决策研讨（TechniqueofDecisionsSeminars）（1）管框架（TheManagementFramework）（2）问题解决任务（ProblemSolvingTasks）（3）社会过程模式（SocialProcessModel）（4）社会价值范畴（CommunityValueCategories）（5）决策阶段分析（DecisionsPhaseAnalysis）第四节政策议程的设置一、政策议程的含义中西学者对于政策议程涵义的不同界定，典型体现了中西政治文化的差异，以美国为代表的西方社会是一种多元政治文化，列入政策议程的政策问题更多的是反映了不同利益集团的利益诉求，而中国政策议程反映更多的是政府制定规则的决策。综合以上学者的观点，简单地说，政策议程就是政府将注意力集中到其关心的问题上，并使问题获得政府认可的过程。政策议程，通常是指有关公共问题受到政府及公共组织的高度重视并被正式纳入其政策讨论和被确定为应予以解决的政策问题的过程。二、政策议程的类型（一）公众议程和政府议程1.公众议程（PublicAgenda）公众议程又称之为系统议程（SystemAgenda），是指某个社会问题已引起社会公众和社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求，要求采取措施加以解决这样一种政策议程。

公众议程形成条件2.政府议程（GovernmentalAgenda）政府议程又称之为正式议程（FormalAgenda），是指某些社会问题已引起决策者的深切关注，他们感到有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题列入政策范围这样一种政策议程。

（1）界定问题议程。其功用在于积极而慎重地研究被认定的政策问题。（2）规划议程。从总体设计被认定为优先解决的政策项目。（3）议价议程。根据政策规划的构想和规定性，政策关系人进行价值标准和利益的讨价还价。（4）循环议程。正式进入政府议程的政策，不断接受科学评估和利益修正。（二）实质性议程和象征性议程1．实质性议程（SubstantiveAgenda）实质性议程一般涉及的是实质性政策问题，这些政策问题社会影响深远、强度高，而且由于它们的重要性和复杂性常常使其在公众中、决策者中以及二者之间引起争议，进而不可避免地带有冲突的特性，这就迫切需要政策制定者做出实质性的回应。实质性议程处理的议题涵盖经济问题、政治问题、民族问题、宗教问题、环境问题、人口问题、卫生问题等等。2．象征性议程（SymbolicAgenda）象征性议程注重的是价值而不是资源。象征性问题引发关于政治价值的决定，而实质性问题则涉及到政府的资源分配。如果问题是象征性的，那么用宣言或意向声明就可以满足，更多的问题则不加论述。但是一个问题越是具有实质性，政策制定者就越是迫切要满足竞争的利益和目标。三、公共政策议程的触发机制

政府议程引爆点：触发机制社会问题（一）触发机制的影响因素1．范围：触发机制影响的人员数量2．强度：公众对问题的反应程度3．时间:触发事件产生、维持的时间（二）触发机制的类型触发机制根植于内部（国内）和外部（国外）两种不同的环境。据此可以将触发机制区分为内部触发机制和外部触发机制。内在触发机制自然灾害经济灾难技术突破生态变迁社会变迁外在触发机制战争行动间接冲突经济对抗新式武器与力量失衡四、公共政策议程设置的途径和策略（一）公共政策议程设置的途径1.政治精英的作用关键作用2.利益集团的作用3.公民个人的作用4.大众传媒的作用议程设定的功能影响公众5.政府体制的作用利益表达机制信息公开6.问题本身的作用剧烈冲突较为清晰维基解密Wikileaks（维基解密）是一个大型文档泄露及分析网站，成立于2006年12月，目的为揭露政府及企业的腐败行为。该网站声称其数据源不可追查亦不被审查。“维基泄密”没有总部或传统的基础设施，该网站依靠服务器和数十个国家的支持者，它本身具有秘密特征，相对而言很少受到律师或地方政府的压力。2010年7月26日，“维基解密”在《纽约时报》《卫报》和《镜报》配合下，在网上公开了多达9.2万份的驻阿美军秘密文件，引起轩然大波。这一大宗军事情报泄密事件，被认为是美国1971年“五角大楼文件泄密案”的“2.0版本”。“维基解密”网站创始人朱利安.阿桑奇(JulianAssange)对美国有线新闻网说，40万份伊战文件逐层记录了伊拉克战争6年时间里，美军在伊拉克作战的情况，包括美军纪录他们所见、所闻以及所做事情的报告。这些文件中纪录到，6年来，有10.9万人在伊战中丧命，其中63%是伊拉克平民；与此对比，此前的报告称，9年的阿富汗战争导致2万人丧命。对此阿桑奇表示，伊拉克战争的丧生人数是阿富汗战争的5倍，与阿战相比，可谓是一场名副其实的“大屠杀”。（二）政策议程模型

1.外在创始模型、动员模型、内在创始模型（1）外在创始模型该模型描述非政府团体创始政策问题的过程，通常先形成公众议程，再介入政府议程，它适用的情境包括：创始者身处政府结构之外，表达或提出一项需求，并试图将问题散布到其他社会团体，先行进入公众议程，最终向决策者施加足够的压力，以进入政府议程。该模型通常在民主和平等的社会中比较常见。（2）动员模型该模型描述政府直接创始政策问题并将该问题扩散到公众议程的过程。该模型下的政策问题一般都能顺利地进入正式议程，但为了以后更好地执行该项政策，政府也需要将该问题提交公众议程加以讨论。在该模型下，政府领导人及其有关机构的主要任务是考虑如何将政府正式议程中的政策问题提交到公众议程。该模型通常出现在民主程度较低的社会中，其领导者和政府具有超自然的权威，公共政策问题通常都是由官方首先提出，再通过一定的形式提交社会讨论。（3）内在创始模型该模型描述政府因解决纯政府内部的事务而提出政策问题且不愿将该问题扩散到公众议程当中的过程。显然，该模型企图排除社会大众参与的情形，使得此类问题远离公众议程，社会大众便没有任何参与的机会和希望。在该模型下，仅限于政府内部的单位或接近于决策者的团体才能提出此类政策问题。问题最多会扩散到一些认同性团体，以争取更多力量的支持，向决策者施加足够的压力，促使决策者将此类问题列入正式议程。该模型在财富和权力高度集申的社会较为流行。2.芭芭拉·尼尔森的四阶段模型（1）议题确认（IssueRecognition）某一问题受到关注，并被察觉到需要政府的行动。这一问题必须达到足够重要的程度，能够引起决策者的严重关切。（2）议题采纳（IssueAdoption）政府决定对公共政策问题是否做出反应。政策问题可能因为很多公众认为该问题处于政府的法定职责范围之内，并且没有得当措施予以解决，致使政府采纳该问题。也可能政府对该问题不做出任何反应。（3）议题重要程度排序（IssuePrioritization）一旦政策问题被采纳，就需要对议程做出相应调整。这种调整主要是对议程中各问题的相对重要程度进行排序。（4）议题持续（IssueMaintenance）。议题提升到决定阶段。针对问题的建议被提出来以待决策者的考虑。只要这些建议能够得到考虑，那么这一议题就保持在政府议程之内。如果议题不能够保持决策者的兴趣，那么这一议题就不再保留在政府议程上。

3.约翰·金登的信息流模型（三）公共政策议程设置策略