2024年移动数字政府白皮书-数字政府发展分册

指导单位中国移动集团公司政企事业部编写单位西安交通大学-中国移动数字政府联合研究院中移系统集成有限公司西安交通大学管理学院主编房超、王平辉（西安交通大学-中国移动数字政府联合研究院）陈志刚、刘金樱、李天泽、于庆军（中移系统集成有限公司）于本江（中国移动集团公司政企事业部）参编张宏云、郑维博、刘祺、张剑如、刘昀皓、邢晋、李思齐王子洋、焦敏、徐思琪、王源、杨婉莹、刘昌辉、童娇慧（西安交通大学管理学院）戚霁、刘杰、梅迪菲、郭毅峰、孙海涛、李遥、胡珉、许大虎、张宝海、要顺和、张雷、张长江、韩东旭、张顺利、张岩、田康、蔺怀强、韩诚、赵清山、高长祺（中移系统集成有限公司）王勇、顾冠楠（中国移动集团公司政企事业部）——数字政府政策与文献评述——数字政府服务能力要素构建——数字政府产业链分析——数字政府典型案例总结——数字政府的发展趋势1政策篇——数字政府政策与文献评述2数字政府建设是推动政府治理体系全局性、整体性变革的关键抓手。党中央高瞻远瞩的科学谋划与地方政府数字治理改革的良性互动，使得我国的数字政府建设呈现出从自为到自觉、从试点探索到全面铺开、从蹄疾步稳到加速演进的发展特征。数字政府建设驱动的政府治理变革，正在成为提升政府治理绩效，实现政民良性互动，于危机中育先机、从变局中开新局的关键举措。数字政府概念随着数字技术的发展而日趋复杂，且总体上呈现出技术、组织、制度等层面的渐序深化。数字政府不仅渗透于微观组织管理层面，更多是宏观制度治理层面的变革。我国数字政府建设发展历程主要经历了三个阶段。第一阶段自上世纪九十年代起，伴随计算机、传真等硬件与相应办公软件进入政府工作环境，政府部门的办事效率大大提升；第二阶段自本世纪初开始，各政府部门积极推进与完善相应线上政务系统建设，我国线上政务平台建设渐成体系；伴随通讯技术与人工智能科学发展，当今数字政府建设要求已逐渐向可满足我国政府职能转变的方向倾斜，更注重政府的“服务性”职能体现，鼓励运用新兴技术，共享数据资源，以民生、产业“智慧化”为建设目标。1.1.1数字政府相关政策党的十八大以来，党中央、国务院从推进国家治理体系和治理能力现代化全局出发，准确把握全球数字化、网络化、智能化发展趋势3和特点，围绕实施网络强国战略、大数据战略等作出了一系列重大部署。加强数字政府建设是适应新一轮科技革命和产业变革趋势、建设网络强国、数字中国的基础性和先导性工程。2022年6月，《关于加强数字政府建设的指导意见》由国务院正式发布。（国发〔2022〕14号为我国下一阶段数字政府建设指明了方向，提出了我国数字政府建设2025与2035的“两阶段”目标，明确了数字政府建设的各方面重点任务。“数字政府建设”多次被写进国家发展五年规划。对不同时期国家相关政策的列示可以发现，不同时期政策具有不同特点。数字政府建设的初期大力推进依托互联网平台的政府内部体系建设，提高政府内部办事效率，依托平台建设，通过“政务公开”等方式促进公众监督，提升政府公信力水平，如国务院办公室发布的《关于开展依托电子政务平台加强县级政府政务公开和政务服务试点工作的意见》（国办函〔2011〕99号），指出监察部、工业和信息化部、国家预防腐败局要联合编制依托电子政务平台加强县级政府政务公开，加强对电子政务平台建设的指导。在完善平台建设中，国家对相关的技术应用进行了规范性指导，如《关于政务信息资源共享管理暂行办法通知》（国发〔2016〕51号对数据安全与各部门数据权限问题进行了明确的规范与说明。伴随“大数据”“云服务”技术飞速发展，数字政府建设已从国家层面进行统筹发展规划，国务院办公室2021年105号）精神指出：要加快推进全国一体化政务大数据体系建设，加强数据汇聚融合、共享开放和开发利用，促进数据依法有序流动以提4高政府管理水平和服务效能，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。2022年6月《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》明确提出数字政府顶层设计的两阶段目标：到2025年，与政府治理能力现代化相适应的数字政府顶层设计更加完善；到2035年，与国家治理体系和治理能力现代化相适应的数字政府体系框架更加成熟完备。2022年10月国务院办公厅印发《全国一体化政务大数据体系建设指南》，旨在加强数字政府建设，明确了全国一体化政务大数据体系建设的目标任务、总体框架、主要内容和保障措施。2022年12月《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》正式出台，标志着我国数据要素市场进入了有序规范的探索和发展阶段。2023年2月中共中央国务院印发《数字中国建设整体布局规划》提出以数据资源要素为核心驱动，全面深化数字政府建设。1.1.2数据要素相关政策随着数据价值的日益凸显，推动数据要素化，让数据要素进入社会化大生产，在千行百业中发挥数据要素的乘数效应，成为推动数字经济发展的新抓手。2019年党的十九届四中全会正式把数据列为与土地、劳动力、资本、技术并列的重要新型生产要素。2020年，《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》明确提出“加快培育数据要素市场”的要求与任务。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》着重指出要激活数据要素潜能。这些政策不仅引领了我国数字经济发展的新方向，同时也5提出了一系列需要研究的重要问题，其中数据要素价值实现成为社会各界关注的焦点。2023年12月，国家数据局联合16个部门共同印发了《“数据要素×”三年行动计划（2024-2026年）》，目的就是让沉睡的数据活起来，结合不同行业的基础条件和数据禀赋，挖掘和释放数据要素典型领域应用场景，以场景为牵引，推动数据要素供给和流通使用，加快数据要素化进程，从而更好实现数据价值，构建以数据为关键要素的数字经济。与2015年“互联网+”行动相比，“数据要素×”实现了从连接到协同、使用到复用、叠加到融合的转变。《“数据要素×”三年行动计划（2024-2026年）》提出了到2026年底，数据要素应用广度和深度大幅拓展，打造300个以上示范性强、显示度高、带动性广的典型应用场景，数据产业年均增速超过20%的目标。该计划强调坚持需求牵引、注重实效，试点先行、重点突破，并通过五大举措和十二项行动促进我国数据基础资源优势转化为经济发展新优势。构建“市场主导、政府引导、多方共建”的数据资产治理模式，逐步建立完善数据资产管理制度，不断拓展应用场景，不断提升和丰富数据资产经济价值和社会价值，推进数据资产全过程管理以及合规化、标准化、增值化。具体而言，《指导意见》明确了依法合规管理数据资产、明晰数据资产权责关系、完善数据资产相关标准、加强数据资产使用管理、稳妥推动数据资产开发利用等12方面主要任务。通过构建这种治理模式，可以促进数据资产更加高效地流通使用，为各行业提供更广泛的数据支持，从而推动数字经济的发展，提升各行业的数6字化水平，进一步促进经济社会的数字化转型，实现更高质量的经济发展。1.1.3数字政府与数据要素政策的协同关系数字政府和数据要素政策之间的紧密联系和互动，在推动数字中国建设中起到了至关重要的作用。它们共同构建了一个协同、高效、安全的数字化发展环境，为经济社会的全面数字化转型提供了有力支持。首先，两者在实施过程中相互支撑。数字政府的建设需要数据要素政策提供的数据共享、开放和利用的制度保障，如《数字中国建设整体布局规划》中强调的“构建国家数据管理体制机制，健全各级数据统筹管理机构”。这样的体制机制能够确保政府内部和外部的数据流动畅通，支持跨部门、跨地区的数据共享和协作。反过来，数据要素的有效管理和利用也需要数字政府的推动和实施，以实现数据资源的最大化利用。例如，政府可以通过制定相应的政策和标准，鼓励和引导企业和个人参与到数据的共享和交易中来，同时保证数据的安全和隐私。再者，两者在目标上具有一致性。无论是数字政府政策还是数据要素政策，都旨在通过数字化手段推动经济社会的高质量发展，提升国家竞争力。如《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）》中提出的“充分发挥数据要素乘数效应，赋能经济社会发展”。这种一致性体现在两者都追求通过数字化带来更高效的资源配置、更智能的决策支持和更公平的服务分配，以及通过创新驱动经济增长和社会发展。7最后，两者在实施机制上相互衔接。数字政府政策强调了顶层设计和统筹协调，如《关于加强数字政府建设的指导意见》中提到的“成立由国务院领导同志任组长的数字政府建设工作领导小组”。这个领导小组的目标是确保各项政策的顺利实施和协调，解决实施过程中可能出现的各种问题。而数据要素政策则需要在这一框架下，通过具体的制度安排和政策措施来实现数据资源的合理分配和利用。比如，建立数据交易市场，制定数据所有权和使用权的规则，以及保护数据安全和隐私的法律法规。综上所述，数字政府相关国家政策和数据要素相关国家政策在推动数字中国建设中相辅相成，共同构建了一个协同、高效、安全的数字化发展环境。通过这种政策互动，可以更好地发挥数据作为新型生产要素的作用，促进经济社会的全面数字化转型。我国数字政府的建设是一个不断演进的过程，政策的制定和实施都在努力适应技术发展和公众需求的变化。主要政策的发展可以分为以下几个阶段。第一阶段：基础设施构建期（2002-2011）这一阶段标志着中国数字政府建设的初步探索，是中国数字政府建设的起始阶段，重点在于构建电子政务的基础设施，如政府网站建设和基础信息化设施的建设。2002年的《国家信息化领导小组关于加强电子政务建设的指导意见》奠定了电子政务的基础，强调了政府信息化对于提高行政效率和服务质量的重要性。随后，政策逐步扩展到政8府网站建设和管理工作，如2006年的《关于加强政府网站建设和管理工作的意见》，这不仅提升了政府信息的透明度，也为公众提供了更加便捷的服务渠道。2011年，《关于开展依托电子政务平台加强县级政府政务公开和政务服务试点工作的意见》进一步推动了县级政府政务公开和政务服务的线上化，为后续的电子政务服务打下了坚实的基础。第二阶段：服务便民化推进期（2012-2016）推动政务服务的线上化和便民化。2012年的《关于“十二五”国家政务信息化工程建设规划的通知》为政务服务的线上化提供了宏观指导，明确了信息化建设的方向和目标。2014年的《关于加强政府网站信息内容建设的意见》加强了政府网站信息内容建设，提升了政务服务的质量和效率。2016年的《加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》和《关于政务信息资源共享管理暂行办法通知》进一步推动了政务服务资源的整合和共享，为实现政务服务的一站式办理奠定了基础。第三阶段：系统整合与共享期（2017-2018）这一阶段的政策着重于政务信息系统的整合与共享，以及电子政务服务的质量评估和规范化。2017年的《关于政务信息系统整合共享实施方案的通知》和《“十三五”国家政务信息化工程建设规划的通知》标志着政务信息系统整合共享的正式启动，为打破信息孤岛、实现数据互通提供了政策支持。同年，政策也开始关注公共信息资源的开放，推动了数据的共享与利用。2018年，随着《关于加快推进全国一体化9在线政务服务平台建设的指导意见》的发布，中国政府在构建全国一体化的政务服务平台方面迈出了重要步伐，为实现政务服务的便捷化、高效化提供了有力支撑。第四阶段：数据驱动与智慧化转型期（2019-2024）在最新阶段中，政策文件更加聚焦于数据要素的作用和智慧城市的建设，推动政务服务的全域数字化转型。2019年，十九届四中全会提出“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制”，在全球范围内率先将数据作为生产要素正式提出，是我国重大理论创新和突破，意义十分重大。2020年，《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》首次明确提出加快培育数据要素市场，正式提出“数据要素”一词，并围绕推进政府数据开放共享、提升社会数据资源价值以及加强数据资源整合和安全保护等方面做出重点部署。2023年的《“数据要素×”三年行动计划（2024-2026）》和《关于加强数据资产管理的指导意见》则明确了数据要素在数字政府建设中的核心地位，强调了数据资产管理的重要性。到了2024年，政策如《深化智慧城市发展推进城市全域数字化转型的指导意见（征求意见稿）》进一步推动了城市服务和管理的数字化，标志着中国数字政府建设进入了全面数字化的新阶段。综合以上四个阶段，中国数字政府建设的政策不断深化和创新，不仅提升了政府服务的效率和质量，也为公众带来了更加便捷和个性化的服务体验。随着技术的不断进步和政策的持续优化，预计未来中国数字政府将在数据治理、智能服务、跨部门协作等方面实现更多突破，引领政务服务进入一个全新的智能化、个性化时代。数字政府建设是全球范围内的趋势，不同国家根据自身社会、政治和技术发展水平采取了不同的策略和措施。发达国家在数字政府政策方面都采取了积极的策略，以维护其在全球数字经济中的领先地位。1.3.1美国数字政府相关政策举措自20世纪80年代以来，美国政府逐步推动数字政府的建设，并在多个阶段取得显著进展。在克林顿政府时期，美国启动了“国家信息基础设施行动计划”，将建设“信息高速公路”提到战略高度，并推进社会信息化和电子政务的发展。这一计划标志着美国数字政府建设的开端。此后，小布什政府提出了“电子政务”概念，实现政府服务从单纯的信息浏览到在线办事的转变，更加强调以公民为中心的服务理念。到了奥巴马政府时期，美国进一步推出数字政府服务和D计划，强调政务信息的公开和透明，利用大数据及信息技术提升公共服务质量。2011年，奥巴马政府发布《数字政府——建设一个21世纪平台更好服务美国人民》，提出建设共享平台，旨在通过技术手段提升民众获取政府信息和服务的便利性，并确保政府能够适应新数字时代的发展需求。特朗普政府签署行政命令，成立美国科技委员会，推动政府数字化转型，并提升公共服务智能化水平。2024年美国还发布了《美国国际网络空间和数字政策战略》，明确提出“数字团结”的概念，旨在帮助合作伙伴建设安全、有弹性和可持续的数字生态系统。1.3.2英国数字政府建设相关政策举措英国政府在数字政府建设过程中，通过一系列国家政策推动数字化转型，以提升公共服务效率和民众的数字生活体验。在2009年，英国政府发布了《数字英国》白皮书，这一政策文件标志着英国数字政府英国政府提出了“政府即服务(GaaS)”的概念，并相应地推出了一系英国政府进一步深化了其数字战略，出台《数字发展战略》，旨在推动政府、企业数字化转型，致力于打造一个更加透明、方便和高效的政府服务体系。这一阶段的重点是加强基础设施建设，提升数据治理能力，培养数字技能，以及优化资金支持机制。英国政府通过《政府转型战略(2017-2020)》等一系列战略规划，推动政府数字化转型，提升公共服务的质量和效率。英国还建立了政府数字服务机构(GDS),负责推动政府数字化转型，并通过GOV.UK网站提供统一的政府服务入口。在2022年，英国政府发布了新版的《英国数字战略》，这是一个标志性的事件，整合了跨政府的科技和数字政策。该战略涵盖基础设施、数据治理、人才培养、资金支持和国际地位等多个关键领域。1.3.3欧盟数字政府建设相关政策举措欧盟数字政府政策的演进始于2000年的《里斯本战略》，该战略战略的发布标志着数字化战略的正式起步，旨在通过提高政策执行力，实现经济革新与可持续增长。2015年，欧盟启动单一数字市场战略，旨在整合资源和促进数据自由流动。该战略不仅加速了数字领域的一体化进程，也促进了数字创新和投资。工业数字化转型在2016年被提上议程，同时数据经济和人工智能也成为焦点，如构建科学工程云数据基础设施的“欧洲开放科学云”。此外，还强调了信息通讯标准和电子政府建设的重要性，为后续的数字政府建设奠定了基础。2020年代，欧盟强化数字主权与竞争力，通过《塑造欧洲的数字未来》、《欧数字罗盘计划》，加强数字经济领导力。最近，《2030年数字化十年政策计划》成为欧盟数字政府的新篇章，旨在增强数字主权、弹性和竞争力。它重点关注数字技术、数字基础设施、企业数字化(包括人工智能的使用)以及公共服务数字化，呼吁成员国集体行动以加速数字化转型。整体来看，欧盟通过持续的政策创新和战略布局，致力于构建强大且具有竞争力的数字经济体。1.4.1文献计量研究由Webofscience发起数字政府主题检索，统计数据可得：截止2024年4月，全球在数字政府这一话题下共发表论文39320篇。图1-1展示了全球数字政府相关研究的地区分布。从地区分布上，论文发其次是中国，发表量为5471篇，占全球文献总量的13.91%；可以看出关注数字政府发展相关理论研究的国家与地区主要集中于发达国家与世界主要经济体。图1-1数字政府相关研究的国家/地区分布图1-2展示了关于数字政府研究文献的时间分布。从图1-2可以看出，全球对于数字政府的相关研究大致可以分为两个阶段，第一阶段是2017年之前，此时全球关于数字政府的研究尚处于起步阶段，这10年间关于数字政府的论文发表量虽然在逐年上升，但总体上升速度较慢；第二阶段是2017年至2023年，这一阶段关于数字政府的研究快速发展，发表量明显增加，研究热度上涨明显：2023年的发文量较2017年上升了249.89%。图1-2全球数字政府相关研究的时间分布推动政府数字化转型，构建数字政府，是加快建设“数字中国”的必然要求。党的十八大以来，政府信息化和数字化建设得到中央和地方政府的极大重视。2016年，政府工作报告中提出“互联网+政务服务”的理念；2019年，党的十九届四中全会首次提出“推进数字政府建设”，积极推进数字政府假设在国家层面成为加快政府治理能力现代化的重要举措，此后，相关研究数量呈现出快速增长的趋势，如图1-3所示，2023年我国数字政府的文献发表量较2016年增长了604.08%。图1-3中国数字政府相关研究时间分布“digital-government”关键词的外文文献进行研究主题分析，运用CiteSpace对各研究的关键词进行聚类分析。如图1-4所示，全球近年来关于此领域的研究主要聚焦于“IT-Governance”、“EnvironmentalGovernance”、“SmartCity”等主题，体现出对政务数字化转型过程中和社会发展、自然环境各方面联系的综合考虑，在主要研究主题中，“PlatformGovernance”已成为关于数字政府建设研究的重要领域。图1-4全球数字政府相关研究主题分布如图1-5所示，对近5年来国内引用量较大的相关理论文献进行关键词聚类分析：以“数字政府”为主题，与“政务服务”、“数字经济”等场景应用紧密相关，政务服务相关研究体现了数字政府建设对社会治理的关注，数字经济体现了数字政府推动社会经济发展另一大职能，“大数据”“区块链”“数字化”等主题体现了技术水平发展应用对数字政府建设的基础作用。各主题之间存在紧密连接，“数据”、“服务”、“经济”等主题或成为未来研究热点。图1-5中国数字政府相关研究主题分布1.4.2理论文献综述从数字政府建设的重要意义来看，何枭吟（2013）指出建设服务型数字政府是匹配当前开放型的企业经营模式与市场环境的必要措施，提高政府服务数字化水平对提升我国数字经济的国际竞争力具有重大意义；Falco（2018）基于地方公民参与政府治理的数据发现：通过先进技术对政府服务能力的更新可以同时在线上与线下加强公民参与地方治理的意愿；王伟玲等（2019）提出：基于我国正处在信息化发展新阶段，数字政府战略愿景对我国政府转型十分重要，并在分析我国数字政府建设现状与发展中面临的阻碍因素后提出加快数字政府建设的战略性建议；周文彰（2020）指出：推动数字政府建设除对政府治理效能有重大提升之外也对政府的决策科学化、治理民主化以及政府权利的纯洁性提供了保障；Luna-Reyes（2021）以司法系统的数字化转型为背景，通过相关系统动力学模型介绍了技术发展与社会反应之间的相互影响作用；Yuan等（2023）通过对政府线上媒体的群众反馈数据分析发现政府线上媒体的信息质量对公民对政府服务的信任感有显著正相关影响。从数字政府建设经验方面来看，何枭吟（2005）对美国数字经济发展进行了整体研究，对我国数字经济及数字政府发展提供了一定借鉴思路；张晓和鲍静（2018）分析了英国政府数字化转型的特征与路径选择，指出在加速我国数字化政府转型过程中应重视数据安全技术、平台建设等方面的协同发展；刘俊祥（2020）指出，在乡村振兴战略推动下，大力发展乡村政府数字化建设的重要性不容忽视；孟天广（2021）通过深入分析我国数字政府建设现状表示新的政府服务机制对构建新型的社会-政府关系、政府-市场关系存在重要影响；Wilson和Mergel（2022）通过对个体访谈总结了应对数字政府建设中的社区问题的经验；乐益矣（2023）结合四川省相关已落地政策的有效实施结果指出“区块链”技术在推动数字政府发展中的重要作用。从数字政府建设对政府公共服务能力的影响来看，Mergel（2019）提出在政府内建立一支“数字服务团队”的重要性，以保证技术手段在特殊情况或特定社会环境中的应用；翟云（2019）通过对我国沿海部分省区的数字政府建设模式的案例分析总结出“互联网+政务服务”通过墨西哥洲级政府的数据说明了技术推动下政府的政务服务能力提升同时受到政府内部组织与外部公民的观念与行为影响；黄璜（2020）总结了我国数字政府建设相关政策的核心特点与主线目标，强调了技术推动政务服务信息化与监管措施之间的统一性；陈迅（2022）指出数字政府建设将对地方政府治理能力现代化建设产生深远影响，使政策执行从“封闭化”向“开放化”过渡，政务服务从“单一化”向“多元化”转变；刘梦娟和秦芳（2023）基于“物理-事理-人理”的系统性理论构建了用于评价数字政府转型过程中的政务服务质量指标体系。通过以上对数字政府建设相关的理论研究可以发现：数字政府建设不仅是技术层面的革新，更是政府治理模式、服务方式、与公民互动关系等多方面的深刻变革。它涉及到政府决策的科学化、治理的民主化、权利的纯洁性，以及公民参与和信任的提升。同时，数字政府建设也需要借鉴国际经验，注重数据安全、平台建设、社区问题应对等方面的协同发展。此外，数字政府建设对地方政府治理能力现代化建设产生深远影响，推动政策执行和服务方式的转变，以及构建新型的社会-政府关系。能力篇——数字政府服务能力要素构建2.1.1数字政府的概念数字政府的概念起源于1998年美国前副总统戈尔提出的“数字地球”，在数字社会的形成、治理理论的丰富和新兴技术的发展过程中不断完善。在学术界的理论研究中，对于数字政府的定义比较多元化，目前还尚未形成统一的定义。例如，有学者从组织层面进行考虑，认为数字政府是政府转型的最终结果，提出数字政府是信息技术革命的产物，是工业时代的传统政府向信息时代演变产生的一种政府形态。有观点从技术实现手段层面出发，提出数字政府是将政府与其他主体之间的互动、政务服务、社会治理等政务活动统统数字化并存储于云端等，是政府事务在数字化、网络化的环境下展开的政府存在状态和政府活动实现形式。也有学者同时考虑了技术和组织层面，将数字政府的概念界定为：在技术层面即政府基于数字技术以更有效率的方式分配信息，在组织层面即政府基于数字基础设施的赋能、协同与重构。此外，也有观点从设计具体方案层面出发，提出数字政府是通过灵活方式支持跨部门合作，提供统一的服务渠道，实现安全的数据开放和基于数据驱动的决策等。另有基于过程视角的观点认为，数字政府是通过数字化思维、战略、资源、工具和规则等治理信息社会空间、提供优质政府服务、增强公众服务满意度的过程。也有学者将数字政府定义为，政府或公共部门信息和通信技术（ICT）向公众或企业提供信息或服务的过程，以及鼓励公民参与决策过程，使政府更加负责、透明和有效。在地方政府的具体实践中，对于数字政府的概念存在不同的认识，特别是对主体和层次上的不同理解。例如，广东省在数字政府建设总体规划中指出，数字政府是对传统政务信息化模式的改革，包括对政务信息化管理架构、业务架构、技术架构的重塑。而浙江省则提出，政府数字化转型是政府主动适应数字化时代背景，对施政理念、方式、流程、手段、工具等进行全局性、系统性、根本性重塑，通过数据共享促进业务协同，提升政府治理体系和治理能力现代化的过程。综上所述，本研究认为数字政府是指政府运用信息技术深度改造自身治理模式和服务方式，以实现数据资源共享、业务流程优化、决策科学化、服务便捷化为目标，推进政府运行方式、业务流程和服务模式数字化、智能化发展的新型治理体系。2.1.2数字政府服务能力的发展随着我国数字政府建设步伐加快，众多学者对数字政府进行了深入研究，通过对2018-2023年之间的数字政府相关研究成果进行分析发现，国际上关于数字政府的研究主要聚焦于“IT-Governance”“EnvironmentalGovernance”“SmartCity”等主题，体现出对政务数字化转型过程中和社会发展、自然环境各方面联系的综合考虑，在主要研究主题中，“PlatformGovernance”已成为关于数字政府建设研究的重要领域。国内关于数字政府研究与“政务服务”“数字经济”等场景应用紧密相关，政务服务相关研究体现了数字政府建设对社会治理的关注，数字经济体现了数字政府推动社会经济发展另一大职能，“大数据”“区块链”“数字化”等主题体现了技术水平发展应用对数字政府建设的基础作用。各主题之间存在紧密连接，“数据”“服务”“经济”等主题或成为未来研究热点。从数字政府建设重要意义来看，有关学者指出建设服务型数字政府是匹配当前开放型的企业经营模式与市场环境的必要措施，提高政府服务数字化水平对提升我国数字经济的国际竞争力具有重大意义。从数字政府建设经验来看，学者分析了美国与英国等发达国家政府数字化转型中的数据安全、平台建设等经验做法对我国的借鉴作用，还有学者针对国内各省份政府数字化转型梳理，指出了数字政府建设不仅需要注重政府内部职能完善与结构优化，还需要满足社会实际需求以实现内外联动。从数字政府建设对公共服务能力影响来看，学者们更多聚焦数字技术的应用对政府治理模式与治理职能的变革作用。与理论研究并进发展，我国数字政府建设政策体系也在不断完善，主要经历了三个阶段。第一阶段自上世纪九十年代起，伴随计算机、传真等硬件与相应办公软件进入政府工作环境，政府部门的办事效率大大提升。第二阶段自本世纪初开始，各政府部门积极推进与完善相应线上政务系统建设，我国线上政务平台建设渐成体系。第三阶段，伴随通讯技术与人工智能科学发展，当今数字政府建设要求已逐渐向可满足我国政府职能转变的方向倾斜，更注重政府的“服务性”职能体现，鼓励运用新兴技术，共享数据资源。由该发展阶段可以看出，在数字政府建设初期，其服务能力主要依托互联网平台的政府内部体系建设，通过“政务公开”等方式促进公众监督，提升政府公信力水平。在完善平台建设过程中，国家对相关的技术应用进行了规范性指导，并明确了个人移动终端在数字政府建设技术应用层面的重要性。伴随“大数据”“云服务”技术飞速发展，数字政府建设通过加强数据汇聚融合、共享开放和开发利用，促进数据依法有序流动来提高政府管理水平和服务效能，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。2.1.3数字政府服务能力的内涵根据数字政府研究理论发展与政策演进可知，在通信技术与数据科学高度发达的今天，推动政务数字化已成为提升我国政府服务能力的必然趋势。但是，相对于发达国家，我国政务数字化进程发展起点较为滞后，相关政策与配套技术设施还存在完善空间。与此同时，数字政府建设一方面提高了政府治理效率，另一方面也带来了关于数据安全与公民隐私问题等挑战，各地各部门政府需要结合自身实际业务现状与社会状况制定合理的政策措施，规范技术应用，在满足民生与经济运行要求的同时不断提升数字政务服务能力。同时发现，在数字政府研究与建设过程中，数字化技术与应用是数字政府建设的基础，相应的数字化平台及智能化水平为衡量数字政府政务服务能力提供了依据。数据隐私安全为政府治理过程中的数据利用提出了高要求，数据资源治理是数字政府政务服务能力的重要内容。为社会提供高质量的政务服务是数字政府建设的主要目标，提升政府协同管理水平与群众参与程度是数字政府建设的主要应用领域。随着数字化智能化技术的持续创新变革，数字政府服务能力内涵也在不断完善，目前普遍聚焦于数字政府政务服务能力的提升优化，从社会治理角度来看，数字政府服务能力是指在新一代数字化智能化技术变革驱动下，政府通过数字化转型来不断推进其治理方式、组织机构与治理理念等全方位革新转变，构建能够持续优化提升政府组织运转效率、群众服务效果与社会治理效能的综合能力体系，从而构建政府与社会多元主体协同共治、高效互动、智慧运行的人民满意的服务型政府。2.1.4数字政府服务能力发展新挑战当前我国数字政府建设仍处于成长阶段，数字政府建设系统化布局必要性凸显，对技术标准、应用场景、配套管理机制的研究等仍有待成熟，政务数字化服务能力评价指标体系建设有待完善，数字政府项目的运营机制、数据管理也仍然有较大探索空间。从政民互动角度看，各级政府之间，各地域之间政民互动平台建设水平参差不齐，政民互动的渠道有限，互动效果不明显，互动限于官网政务公开、微信公众号互动等，较难实现有效的民众互动数据统计与利用，公民对互动平台的使用意愿不高，参与度较低。从数据共享、数据安全角度看，数据孤岛的问题依然存在，各部门之间的数据没有实现有效共享，数据质量参差不齐，各层级各部门之间未实现统一的数据接口管理，数据开放程度不足，导致数据的价值无法得到充分发挥，伴随数据共享工作推进，数据安全问题随即产生，更是推进平台建设的新挑战。从平台服务效率与智能化水平看，目前我国数字政府建设的智能化水平还比较低，许多政务服务仍停留在传统的业务流程上，智能化应用的覆盖面不够广泛，且相关智能终端技术的创新应用较为滞后，基层的技术应用人才储备不足，各级政府数字系统的智能化程度仍有待提高。从数字政府建设项目流程看，存在立项缺乏统一规划的情况，导致项目建设的目标不明确、资源分散和重复建设等问题，且在推进项目落地的过程中，预算制定流程审批标准不统一，流程不合理的状况时有发生，影响了项目的推进和实施效果。2.2.1数字政府服务能力要素分类分析通过数字政府理论研究的文献计量与分析，确定了数字政府服务能力发展方向，在此基础上通过对国家层面政策文件约80万字的文本数据进行挖掘分析，并根据文本特征将其进行分类，最终得到数字政府服务能力的五大特征，分别为“平台建设”“数据资源治理”“智能化水平”“群众参与”“协同管理水平”等五个能力要素主题，如图2-1所示。图2-1数字政府服务能力构成体系平台建设为服务上线提供了硬件支持，是数字政府服务能力的框架与基础；数据资源是数字政府服务能力的血液，在数据安全的前提下，保证各主体平台之间数据资源的流动性是提高数字政府服务能力的有效手段；智能化水平是数字政府建设服务能力提升新一轮突破点，将显著提升各项业务运行效率与效果；群众参与是数字政府服务能力评价不可忽略的指标，作为政务服务的最终受益者，群众对数字政府的参与度与评价结果至关重要；最后，各负责部门内部的治理能力与组织间的协同能力是数字政府服务能力的根本保障。基于上述五个能力要素主题，对数字政府建设相关的政策文件进行文本数据的词频与主题分析，在进行数据清洗处理后的文本数据主题词分类明细结果如表2-1所示。表2-1数字政府政策主题词分类明细在平台建设主题关键词中，“平台”“统一”“证照”词频位居前三位，“平台”对应硬件设施的建设，数字政府平台硬件是提升政府工作效率的基础，是数字经济发展的重要支撑，通过建设高速宽带网络覆盖、云计算平台和大数据中心等基础设施的日趋完善，政府部门才能够加速实现信息共享、协同办公和数据分析应用，同时，硬件配套设施的规范制度也许要持续完善，应保证相关编码与密钥的精细标准化管理，因此“统一”管理至关重要。要重视电子证照的管理工作，电子证照能够实现快速、准确的签发和管理证件、证明，但需要保证其使用了合理并值得信赖的安全加密技术，最大程度发挥电子系统的便捷性，促进信息之间的流通效率，优化营商环境，提高各主体对数字政府建设的参数度，形成系统内的良性循环。在数据资源治理主体关键词中值得注意的是“资源”“共享”“安全”等关键词，基于平台日常运行中海量的业务流转，数据已不仅仅是跨越各平台的信息载体，对海量数据的深度分析更能实现新的价值创造，提高数字政府平台的治理能力，实现数据共享，打破“数据孤岛”刻不容缓，同时，考虑到政府在社会治理中的特殊地位，数字政务平台所产生的数据资源更可能为涉及国计民生的或宏观层面的经济数据，因此，保证数据安全势在必行，除强化保证平台安全性的基础硬件设施外，要制定严格的数据安全管理制度，加强数据访问控制和身份认证，加强数据备份和恢复技术。在与智能化水平相关的关键词中，值得关注的是“优化”“在线”“移动端”等与新智能化互联网技术相关的关键词。伴随各部门硬件设施的不断完善，加快软件更新与业务流程更新是促进数字政府服务能力提升的新蓝海，软件创新可以推动政府工作流程的自动化和智能化，减少人力物力的浪费，提高政府工作效率；应用物联网技术可将更多的移动端接入系统，实现信息的快速高效更新，流程与软件的优化措施将使信息及时通过线上服务器进行处理，省去跨节点的下载-办理-上传时间，推动政府服务的数字化和在线化，为公民和企业提供更加便捷、高效、个性化的服务，提升用户粘性，保证公民参与度，以软件更新促进硬件更新，淘汰老旧客户端，提高算力资源与存储资源利用效率。除了相关政府工作管理人员之外，“企业”“媒体”“群众”是数字政府平台的末端，在与群众参与主题相关的关键词中，这三个描述主体的关键词占的权重值得关注，法人企业对数字政务服务的使用多集中在较大经济利益业务的申请审批程序，企业对数字政务服务能力的评价可能还包含对营商环境与制度反馈方面的信息；媒体使用数字政务服务资源更多是对群众进行信息传递与实现民主监督，因为即使政府主动进行政务公开，群众可能并不会主动查阅相关政务信息，因此新闻媒体作为信息传播者的角色在数字政务建设的群众参与环节中的作用至关重要；对于公民等个体群众，对数字政务服务水平的诉求更多集中在便捷性等要素。组织建设与协同管理水平是要保证数字政务服务平台的良好运行的根本，在此主题相关的关键词中，“监管”“监督”“审核”“部门”“机构”“整合”等词引人注目，可见，仅依靠本单位与本地区资源或仅提升自身团队的智力水平，要提升本部门数字政务服务水平是较难实现的。在项目建设过程中，甚至在项目使用中，过度信赖数字化平台的电算机制，忽略人工审核是不合理的，因此，在完善平台硬件建设与软件开发的同时，优化管理层对先关工作的审批流程、明确权责关系、保持业务协同部门之间的沟通、重视人才培养等工作更需引起重视，以提高组织内的协同管理水平，更好的发挥平台效能，提升政府公信力。2.2.2地区数字政府服务能力建设需求分析基于文本分析方法对全国31个省市最新的数字政府建设工作部署的政策文件约63万字进行了词频与主题分类分析，结果显示，除上述国家层面政策文件所重视的五大基础服务能力要素外，不同的省份体现出各自对数字政府建设特定方向工作的特别关注。在此根据各地区所关注重点的不同，将各省市数字政府建设分为四类，如图2-2所示。图2-231省市数字政府建设类型上海、北京、浙江三地因数字政府建设起步较早，目前已处于数字政府建设引领型地区，政策偏好向推进“智慧创新”方向发展。广东、四川、安徽、山东、江苏、福建五省的数字政府建设项目硬软件配套设施已成熟，政策指出的关键工作与促进管理水平提升，抓好组织机构改革相关，政策倾向类型为改革型。天津、重庆、海南、贵州等14省（市、自治区）已处于数字政府平台建设的成熟期，政策分析结果显示其关键工作为推动存量未联网与未上云业务积极参与数字化转型，政策类型倾向为成熟型，注意到，成熟型地区所占比重最大，占所有省市与地区的45.2%。辽宁、内蒙古等8省（市、自治区）仍处于数字政府硬软件建设阶段，相关配套设施仍未完善，其政策导向类型为建设型。各地数字政府建设历程存在一定规律性，经历建设期后，硬件设施的完善促进自动化水平提升，同时产生数据治理需求与管理能力要求；进入成熟期，此时管理部门可能更偏向于数据治理工作，当关注到提升组织治理能力的必要性，当进入改革期，建成成熟的软硬件系统与完善的管理流程后，成为引领型地区，此时将更关注群众需求与新技术应用，以提高智能化水平与群众参与度。从五类服务能力主题来看，在平台建设主题中，建设型政策地区对该主题关注度较高，主要是因为此类型地区正在大力推进基础设施建设，完善网络与硬件设施，成熟型地区在对此主题的关注度在四种类型地区中最低，因其硬件系统建设均已完善，引领型地区对平台建设的关注度仅次于建设型地区，可见在引领地区积极探索数字政府建设新发展方向时，原本的硬件平台已不能满足业务要求也已逐批进行更深层次的更新。各地区均体现出较高的对数据资源治理的关注度，其中改革型地区对此主题的关注度最高；在对智能化水平的关注度中，引领型地区表现最为积极，可见数字政府服务能力的需求已向智能化方向发展。引领型地区在对群众参与主题的关注度表现上也较为积极，这说明新型数字政府改革应是以需求为导向的。各地区对协同管理水平的关注度均较高，其中，改革型政策导向地区政策词频占其总词频的29.64%，高于其他三个地区。各地区特色指标统计了在其他类型地区中不为高频词的特色关键词，其与自身数字政府建设所处阶段有关。2.3.1数字政府服务能力要素指标选取原则科学性原则。选择指标具有科学的基础和方法，并能得到可靠的数据支持，数据来源可信、数据质量高，能全面、准确地反映决策问题的实际情况。各个指标与目标之间的关系经过相关研究验证或存在可解释数学模型与统计关系，确保评价体系的建立和使用具有科学的可靠性。例如，数字政府服务能力指标应与政务服务、信息化水平等关键要素有关。全面性原则。要保证评价指标的综合性和多样性，在选择准则层的指标时需要全面考虑决策问题的各个方面，从而确保评价体系能够全面反映决策问题的实质，为决策提供更准确、更全面的依据。例如考虑数字政府服务能力基础设施建设水平时不应只关注硬件数量与更新程度，还应关注配套操作人员的技术与培训水平。可比性原则。所选指标之间应该具有一定的可比性，除衡量维度与一般指标区别较大但必须应涵盖的部分指标外，大部分指标应可在同一尺度上进行评价或可以转换为相同的评价标准，以便各个指标之间能够进行有效的比较和权衡。为权重计算步骤进行数据准备，避免权重计算标准不同而导致的不一致问题，从而更好地支持决策分析。可操作性原则。所选指标信息可有效获取、能够被实际操作和改善，以确保所选指标能够有效为决策者提供改进策略，各指标应直接与决策目标或决策问题相关联，并为决策提供实际的指导和支持。稳定性原则。指标体系同一客体的评价在不同时间和条件下要能够得到相似的结果，指标选取与权重得分要保证在方案某一指标发生较小变化时，不会影响整体评价水平，在同种情况下，尽可能选取量化取值范围固定且变化程度较小的指标，如采用某些相对指标替代绝对指标，这样可以增加决策分析的可靠性和稳健性。2.3.2数字政府服务能力要素指标体系构建综上所述，本研究依据理论、政策与实践三者相结合原则，从数字政府建设技术成熟度、服务成熟度、管理成熟度三方面进行数字政府服务能力要素指标体系构建。第一级指标确定。依据理论研究与政策分析结果，选择平台建设、数据资源治理、智能化水平、群众参与、协同管理水平等5个方面作为一级指标。平台建设主要衡量政府服务数字化转型发展的基础建设水平，包括数字化设施、数字化管理、数字化人员等数字化力量建设。智能化水平主要衡量政府服务数字化中的智能运行水平，包括设施智能化建设与智能交互能力等。数据资源治理主要衡量政府优化服务能力过程中的数据挖掘利用水平，包括数据标准化管理、数据流通效率、数据安全应用等数据治理状况。群众参与主要衡量政府数字化服务模式变革中各类主体参与便捷水平，包括政务公开及时性、服务反馈便捷性与用户参与积极性等。协同管理水平主要衡量政府数字化转型服务中跨部门协同水平，包括跨部门业务互通、服务流程效率、管理反馈处理等。第二级指标确定。第二级指标是在结合实践需求基础上对第一级指标进行分层次细分，共14种。在平台建设方面，分为电子证照签章管理、网络与硬件设施建设、业务人员配备等。在智能化水平方面，分为业务智能交互与服务智能保障。在数据资源治理方面，分为数据管理标准化、数据流通效率和数据安全效率等。在群众参与方面，分为政务公开、服务反馈与用户增长等。在协同管理水平方面，分为跨部门业务、项目服务流程与管理反馈等。第三级指标确定。第三级指标是综合数字政府建设理论、政策与实践需求等进行深入的细分设置，共30种，具体如表2-2所示。表2-2数字政府服务能力要素指标体系产业篇——数字政府产业链分析3.1.1数字政府产业链定义产业链的理论渊源最早来源于西方古典经济学家亚当·斯密对分工的论断，当时主要指企业内部资源的利用。之后，马歇尔将这一思想延伸到企业间的分工协作，可称为产业链理论的正式起源。国内关于产业链的研究很多，对其概念内涵的界定比较多元化，不同学者从不同研究角度对产业链进行了定义。从产品的角度，有学者认为产业链是指在一种最终产品的加工过程中从最初的矿产资源或原材料一直到最终产品到达消费者手中所经历的各个环节构成的纵向链条，产业链本质上是产业内企业间分工与合作的组织形式。从供求和生产角度，有观点从一种最终产品的生产与加工过程角度出发，从原始的资源到成为最终产品并到达消费者的过程考虑，认为产业链是指其各个环节所构成的整个的生产链条。从企业关联角度，有学者认为产业链是不同产业的企业之间的供给与需求的关联关系，从研发设计、原材料生产与供应、终端产品制造、维护和服务等多个产业领域，是由分布在这些产业领域的多个企业形成的链式结构关联关系。从产业关联角度，有观点认为产业链是指以产业关联度大的优势企业和优势产品为核心，以科技手段为联系，以资本为纽带，所形成的上下联结的产业链条，它是由具有上下游关系的企业组成的。从战略发展角度，有观点认为产业链是在一定地域范围内，同一产业部门或不同产业部门某一行业中具有竞争力的企业及其相关企业，以产品为纽带按照一定的逻辑关系和时空关系，连接成的具有价值增值功能的链网式企业战略联盟。近期一些文献将产业链定义为国民经济各个产业部门之间客观形成的，像机械系统的链条一样链接在一起的某种技术经济联系。即有学者认为产业链贯穿特定产品生产过程上下游的多个产业，是根据产业上下游投入产出关系所形成，由不同区域的多个企业形成的链条式产业组织形态。表3-1产业链的定义不同区域的多个企业形成的链条式产业组织形的矿产资源或原材料一直到最终产品到达消费者综上所述，本报告认为数字政府产业链是指为建设和运营数字政府所提供的产品、服务和解决方案的一系列经济链条，由涉及技术研发、系统集成、平台搭建、服务提供、运营维护等多领域的企业通过供需关系、技术手段、资本纽带等方式形成的链条式产业组织形态。3.1.2数字政府产业链图谱数字政府产业链是指为建设和运营数字政府所提供的产品、服务和解决方案的一系列经济链条。换句话说，数字政府产业链是一个包含了政府在数字化转型过程中所涉及的各个环节和领域的集合。与传统制造业产业链“上游原料、中游制造、下游应用”不同，数字政府属于一种传统业务的“数字化升级改造”，其产业链的梳理和形成主要借鉴了数字经济与数字产业，即“基础层-数据层-平台层-应用层”的逻辑。为实现数字政府产业链构建，课题组基于扎根理论，通过广泛调研，结合文献、数据等资料，首先构建了初步的产业链结构。在此基础上，通过收集各大数字政府权威榜单企业名单和中国移动数字政府生态联盟会员企业名单，对企业进行分类，并在此基础上完善数字政府产业链结构，形成了数字政府产业链的七大关键环节（详见图3-1政务安全、政务运维为数字政府产业的基础层，是数字政府产业的底层支撑，其中政务安全包括网安系统和安全算法，政务运维主要包括数字政府运维服务。智慧云网和数据中台为数字政府产业链的数据层，是数字政府产业的数据存储的关键载体，其中智慧云网主要包括政务云和云计算。基础平台是数字政府的平台层，主要为集成系统。项目应用为数字政府产业的应用层，其中项目应用的核心是政务应用，包括政务协同和垂直应用。顶层设计为数字政府产业的机制层，其中核心为智库工作和相关标准。政务安全主要在数字政府建设中负责为保护政府信息系统、数据以及网络环境，使其免受外部攻击、内部漏洞和非法访问。政务安全是数字政府建设的基石，它确保政府信息系统和数据的保密性、完整性和可用性。在当今数字化时代，政府面临着日益严峻的网络安全威胁，如黑客攻击、数据泄露、恶意软件等。因此，建立强大的政务安全体系至关重要。在产业链中，政务安全主要包括网安系统和安全算法。网安系统是数字政府运行的重要保障，确保政府数据和信息系统的安全。众多网络安全企业如启明星辰、奇安信、美亚柏科等，通过提供先进的网络安全防护技术、产品和解决方案，防止网络攻击、数据泄露等安全风险。而安全算法是政务安全的核心技术之一，用于加密、认证、访问控制等方面，保障数据的保密性、完整性和可用性。政务运维主要负责对数字政府的硬件设备、软件系统和网络设施进行日常监测、维护、故障排除以及性能优化，以确保数字政府系统持续稳定、高效运行。政务运维是保障数字政府系统稳定运行的关键环节。数字政府系统的复杂性和重要性要求持续的运维支持，以确保系统的高可用性、可靠性和性能。因此，政务运维是基础层的重要组成部分。在政务运维产业链中，中国移动、中国联通、中国电信、华为、东软等企业，通过提供广泛的网络覆盖和专业的技术团队，提供了一系列集成解决方案，为数字政府的高效运行提供了有力保障。智慧云网在数字政府中负责依托云计算技术和网络基础设施构建用于存储、处理和传输政府数据及提供各类政务服务的数字化平台体系。智慧云网是数字政府的数据存储和处理基础的重要部分，也是数据层的重要力量。在数字政府实际运作中，政务云和云计算作为统一框架下的各有侧重的业务，为政府部门提供了强大的计算和存储能力。其中，政务云为政府部门提供安全、可靠、高效的云服务，满足政府数据存储、计算、应用等需求；云计算技术的应用，使得数字政府能够实现资源的弹性分配、高效利用和快速部署，提高政府的信息化水平和服务效率。互联网企业、通信企业和部分国际企业巨头在此产业中具有广泛布局。然而，智慧云网高水平运行需要先进存储、计算芯片和设备来进行保证，但当前相关设备由国外占据领先地位，且近年来，以美国为首的部分国家对相关技术和产品实时严格出口管制，严重限制了智慧云网的表现。如一些需要高性能芯片进行人工智能模型训练的云计算服务受到限制。数据中台在数字政府中负责建设对来自不同来源、不同格式的数据进行统一采集、整合、治理、存储和分析，以实现数据价值最大化，为政府决策和业务创新提供数据支撑。同时，数据中台也是数字政府产业链数据层的重要部分。在大数据时代，政府部门拥有大量的数据资源，但这些数据往往分散在不同的系统中，形成数据孤岛。数据中台的作用就是打破数据孤岛，实现数据的整合、管理和分析。在实际应用中，数据中台可以将来自不同部门、不同系统的数据进行统一采集、存储和处理，建立数据仓库和数据集市。通过数据治理和数据质量管理，确保数据的准确性、完整性和一致性。同时，数据中台还提供数据分析和挖掘工具，帮助政府部门深入挖掘数据价值，为决策提供科学依据。数据中台的建设可以提高数字政府的数据分析能力和决策水平，推动政府治理的数字化和智能化。基础平台是数字政府产业链中的平台层，同时也是重要的底层支撑架构，通过集成软硬件和系统和通信设施，为数字政府的各项应用提供基础服务和技术保障。基础平台是当前数字政府一体化建设的重点，其通过有效的整合，实现资源的优化和高效利用，提升数字政府的整体运行效率和稳定性。项目应用是指在数字政府的具体政务场景中进行实际落地和运用，涵盖政务协同和垂直领域应用，旨在为公众和企业提供高效、便捷的政务服务，推动政府治理能力和服务水平的提升。项目应用包括政务协同和垂直应用两个方面。政务协同体现了各部门之间的高效合作，通过信息化手段实现不同部门之间的数据共享、业务协同和流程优化。垂直应用则针对不同领域的特定需求提供精准服务，如教育、医疗、交通、环保等领域。众多企业在项目应用方面提供了丰富的解决方案，推动了数字政府在各个领域的深入应用和发展。项目应用是数字政府产业链中企业最为丰富、竞争最为激烈的子链，包括国内、国际的软件及互联网企业，以及通讯类企业、设施类企业等，均在本领域有所建树。顶层设计是指相关企业对数字政府建设进行全面规划和战略布局，包括制定政策法规、确立标准规范、设计总体架构等，为数字政府的有序建设和可持续发展提供方向指引和决策依据。顶层设计主要包括智库工作和标准工作。智库工作在顶层设计中发挥着重要作用。高校及研究机构如清华大学、西安交通大学等，通过深入研究数字政府的发展趋势、政策法规、技术创新等，为政府提供专业的建议和决策支持。他们开展专题研究、举办学术研讨会、发布研究报告等，为数字政府的顶层设计提供智力支撑。相关标准的制定是顶层设计的重要内容。中信协会等机构制定数字政府相关标准，规范数字政府的建设和管理。标准涵盖技术标准、管理标准、安全标准等多个方面，确保不同系统之间的兼容性、互操作性和数据共享，为数字政府的可持续发展奠定基础。图3-1数字政府产业链图同时，为验证上述产业链的科学性，课题组广泛收集了数字政府相关企业，共得到企业11917家。在这一基础上，筛选数字政府重点企业，共筛选出重点企业2351家。针对重点企业，课题组综合应用基于人工智能的机器学习算法、大模型算法等方法，将每一家企业与产业链各节点进行配对，共匹配2230家企业，企业匹配率达95%。其中，有数百家企业同时在多个子链有业务。匹配的企业具体分布图如图3-2所示：图3-2入链企业分布情况从匹配结果可知，项目应用企业数量最多，为845家；政务运维数量排名第二，为534家；基础平台数量为401家，智慧云网为193家，数据中台为11家，顶层设计数量最少，为39家。虽然顶层设计企业数量最少，但整体企业绝大部分为行业内大型企业或专业学术资讯类企业。结果表明，当前数字政府中企业在产业链分布基本满足反映了数字政府建设对企业的需求，但企业数量较多，呈现产业链聚集度不足。3.1.3数字政府重点企业分布根据企业清单（11917家）中的企业数据，我们绘制了全国数字政府企业区域数量分布图。按照地理区域分为七大地区，在图中通过不同的颜色加以标注，如图3-3所示。图3-3数字政府企业区域数量分布图根据上图可以得知，广东省、北京市和山东省的企业数量排名前三，而青海省企业数量最少，其次为宁夏回族自治区。总体来看，华东地区整体企业数量较多，显示出较强的数字政府发展水平。相比之下，西北、西南和东北地区的企业数量较少。华南地区的企业数量最为差异明显，极差高达约700家。可以看出，特别是在东部沿海地区形成了良好的聚集效应，显示出良好的数字政府企业生态。这些地区经济发达、信息化基础设施完善、政策支持力度大、市场需求强劲，不仅企业数量多，企业的整体竞争力和创新能力也强，具备较高的市场影响力和技术水平。而东北、西部地区由于基础设施相对薄弱、人才资源不足、政策支持力度有限等因素的制约，数字政府企业发展水平存在明显差距，企业整体数量及重点企业数均明显较少，企业规模和技术创新能力不足。综上所述，中国数字政府企业的区域分布呈现出明显的不均衡发展状态，东部沿海地区是数字政府企业的主要聚集地和创新高地，中西部地区数字政府企业数量及规模均相对有限。陕西和辽宁分别为西北和东北数字政府企业数量聚集度最高的省份，具有较大发展潜力。未来，发展薄弱地区需要进一步采取提升基础设施建设、培养和引进高素质人才、增强技术创新能力等措施，以缩小与东部沿海地区的差距，促进数字政府产业区域间的均衡发展。3.1.4数字政府产业链技术发展情况数字政府技术路线按照安全（运维）、智慧云网、数据中台、基础平台、项目应用、顶层设计六大模块进行分类，从各个模块的角度分析，数字政府主要涉及技术各有千秋，但是部分技术相对成熟，而部分技术具有创新性和探索性，因此，本报告按照成熟技术、创新技术、探索技术将技术分为三种大类。技术路线如图3-4。其中绿色为优势技术，黄色为补短板技术，红色为卡点技术。图3-4技术路线图（1）成熟技术成熟技术是指当前数字政府产业中技术相对成熟、创新性相对较低的技术。在安全（运维）方面，电子签名技术、系统检测技术、安全运营技术相对成熟。在智慧云网方面，数据库构建技术、集成开发技术相对成熟。在数据中台子链，数据分类技术，数据表示技术，数据可视化技术相对成熟。在基础平台方面，系统运营技术和系统内容治理技术相对成熟。在项目应用方面，数据自动化处理技术、系统构建技术、软件开发技术相对成熟。在顶层设计方面，可研编制和政策咨询相对成熟。（2）创新技术创新技术是指当前数字政府产业中已具备完善的技术体系，但目前仍有大量创新和改进空间的技术。在安全（运维）方面，入侵检测技术、漏洞挖掘技术和防火墙技术属于创新技术。在智慧云网方面，硬件存储技术、硬件计算技术、虚拟化技术和弹性公网技术是创新技术，其中硬件存储技术和硬件探索技术是卡点技术，需要重点突破。在数据中台领域，数据结构化处理技术、数据集成技术、数据推理技术和可信可控计量流通技术是创新技术，其中可信可控计量流通技术是卡点。在基础平台方面，系统集成技术、系统管理技术和机器学习技术是创新技术。在项目应用领域，项目管理框架技术、垂直应用构建技术、系统融合技术是主要的创新技术。在顶层设计方面，行业洞察、产业统计、标准编制属于创新技术门类，且全部是相对重要的技术。（3）探索技术探索技术是指数字政府产业中技术相对不成熟，未来具有广阔发展空间的技术门类。在安全（运维）方面，量子加密技术和智能运维技术属于探索技术类型。在智慧云网子链，多源数据融合算法属于探索技术，具有较高的重要性。在数据中台方面，大模型算法当前处于发展的爆发期，属于探索技术，亟待深入研究。在基础平台领域，智能交互技术相对前沿。在项目应用领域，数字孪生技术亟待研究。在顶层设计层面，行业实时监测是重点探索的技术领域。经过以上分类和分解，发现我国数字政府产业链的技术路线图具有以下几个特征a）卡点数量显著降低。随着中国信息相关产业技术能力的不断提升、数字政府产业的不断发展和国产化产业工作的不断推进，当前，数字政府领域绝部分技术中国都已经掌握并处在世界技术的第一梯队，具有“卡脖子”特性的技术已经大大减少，目前，在数十项技术中，存在卡点特征的技术只有五项。（b）卡点特征各不相同，需针对性提出建议。卡点技术被“卡”的原因各不相同。存储和计算硬件等，与国际先进水平仍有一定的差距；可信可控计量流通技术，受制与体制机制原因，在技术上受到限制；在大模型算法和数字孪生技术上，由于处于探索的区域，技术相对前沿，且产业生态环境有一定差距，整体仍体现出卡脖子特征，但随着国内大力的推进，这两个卡点有望在近期内得到缓解。（c）创新技术较多，表明技术仍在大力发展。从图中可以发现，大部分技术位于创新技术这一层级，表明技术虽然已得到广泛应用，但技术水平、产品实例仍得到不断推进，实现技术发展的不断进步。这也表明数字政府技术领域仍存在稳步进步和高速进步的可能性。（d）探索领域少而精。当前，处于探索领域的技术分布相对较少，但各个技术都有较为的痛点和市场需求点，即使不属于卡点，也应得到大力的投资和研究。数字政府领域亟待突破的几个重要技术，如下表所示：表3-2亟待突破的重要技术技术等仍处于研发和初步应用阶段，整体技术与传统通络存在融合难的问题，由于QKD网络覆盖有限，建设成本用户承载能力有限。而在抗量子加密技术研发在大模型算法的构建、多模态大模型算法研发、政务大模型推理加速、定制化政务大模型、政务模型算力调度等问题上隐私泄露等安全风险广泛存在。数据流通过程可信度不高，过程难控制。亟需数据空间、高速数据网，应用差分智能化不足。运维阶段故障智能诊断、智能自愈能力仍需提受制于技术能力，重点行业的场景仿真和模拟我国数字政府产业良性发展生态还未形成，在体制机制、产业链协同、自主创新、数据赋能方面仍存问题，亟待解决。3.2.1管理体制机制不顺，统筹协调推进困难一是国家与地方牵头部门“对不齐”，协同推进困难多。国家层面由国务院办公厅负责推进数字政府建设，而省市层面牵头部门多样，如政府办公厅、大数据管理部门、政务管理部门等。上级部署的工作要求，直属下级部门往往因职权不匹配而难以有效承接，不利于形成省市县区一体化统筹局面。二是部分地区牵头部门“推不动”，呈现出“小马拉大车”困境。部分地区牵头部门职责权限不高，加之领导重视程度不足，在项目审批、资金分配以及流程监管等方面，难以对各相关部门的建设需求进行有效协调，导致项目推进缓慢。在数字政府的技术水平、覆盖范围、协作能力以及可持续运营能力等方面均暴露出明显短板，亦导致数字政府建设缺乏协调性，相似业务不同部门、上下级之间分头重复建设问题时有发生，造成资源浪费。3.2.2产业链协同性不足，可持续发展面临瓶颈一是产业链协同发展程度低。目前各地纷纷建立数字政府产业联盟，意欲提升数字政府的自主可控能力。但链内企业主要以经济利益为目标导向，链长企业权力弱、号召力不强，链内企业积极性不高、参与度低，先进技术和优秀运营模式扩散效率较低，不利于打造安全韧性的产业链。二是产业链供应链安全管理存隐患。数字政府整体产业链较长，涉及供应商数量众多、质量参差不齐，加之部分项目层层转包，导致数字政府产业链风险敞口大。攻击者容易通过对任意一薄弱点进行突破，实现破坏或控制整体系统的目的。三是建设和运维衔接不足。数字政府建设普遍重建设而轻运维，存在资源分配“重头轻尾”、建设运维衔接不畅、维保响应迟缓被动等问题，运维阶段面临资源匮乏的困境，运维厂商多以“微利润、低效率、差质量”运作，在投入资源和技术创新方面缺乏动力，给数字政府发展埋下重要风险隐患。3.2.3自主创新能力不强，关键核心技术受限一是关键技术受制于人。在数字政府的硬件设备中，如服务器、高性能计算机使用的高端芯片几乎完全依赖进口。在政务数据存储和在网络信息安全方面，目前广泛使用的加密算法（如RSA）和网络安全协议（如SSL/TLS等）大多是国外研发的，存在一定安全隐患。在数据处理和智能分析领域，先进算法的自主研发能力不强。比如在政务大数据的挖掘和分析中，用于识别风险、预测趋势的高效算法，大部分还是借鉴国外成熟算法体系。二是新技术引发新风险。新一代人工智能提供基于多源、多模态数据融合认知，数据关联分析及深度学习功能，可利用数据间隐含的相关关系，使用合法或容易获取的低安全等级政务数据便能推断难获取的高安全等级数据。相比传统窃取型范式，其威胁风险更高，防御难度大，传统被动检测、响应机制已无法适用。3.2.4政务数据质量不高，数据可控流通困难面向数字时代，政务数据要素价值释放仍处于起步阶段，在数据使能方面，全国仍普遍存在“不愿、不敢、不会”困境。究其原因，一是政务数据质量普遍偏低。不少地方在数据资源建设过程中，缺乏全生命周期的数据治理规划与推进举措，大量政务原始数据质量不高，可读性、可用性不强。二是数据跨层级流动共享意愿不足。国家和省级垂直管理系统的事项数目占基层窗口办事项目比重达到90％—95但地方服务窗口与垂管系统无法有效对接、数据无法真正共享，尤其是与本地区民生密切相关的、共享需求大的法人、人口、教育、生育、婚姻等数据，集约化平台对基层治理的赋能作用亟待提高。三是数据缺乏可控流通底层环境。目前网络常采用的TCP/IP传输协议，缺乏对安全性的考虑，数据加密程度不高，在传输过程中容易被窥探和截获；加之现有协议遭遇攻击追溯困难，难以满足政务数据流通的安全、合规、连接、算力等共性需求。3.3.1政治环境（Politics）数字政府产业链的发展依托于国家在法律和政策层面塑造的可持续环境，数字政府相关的政策法规对数字政府产业链的发展具有重要的指导和促进作用。本节将分析当前中国的政治环境，探讨其对数字政府产业链发展现状产生的影响。一是我国相关政策支持力度不断加大。国家和各地政府陆续出台各类政策文件，鼓励、支持和指导数字政府产业的发展。一方面，我国相关部门把握主方向，不断加强统筹规划。全力支持数字政府的建设和数字政府产业的发展，相继出台各类综合性指导文件，涵盖基础设施建设、数据治理、技术创新、安全保障、人才培养等各方面。另一方面，我国各地区政府因地制宜，不断出台建设规划。各地政府积极响应国家号召，根据中共中央指导、针对各自辖区内数字政府建设情况，出台相应鼓励数字政府发展政策，助推数字政府行业快速发展。但同时，值得注意的是，不同省市的政策力度不一，部分省市政策相对滞后。二是我国的数字空间法律体系正不断完善，近年来颁布了《网络安全法》《数据安全法》等，并在现有法律中加入了数字化相关内容，如《反不正当竞争法》中的“互联网专条”、《民法典》中的个