第三章-3-1-公共政策系统

第三章公共政策系统3-1政策系统的构成3-2政策系统的划分3-3现代政策研究组织3-4我国公共政策系统的完善公共政策是公共政策系统输出的公共产品。公共政策系统不仅是公共政策运行的载体，也是公共政策过程展开的基础，因而构成公共政策学研究的一项重要内容。公共政策系统是一个由若干个相互区别又相互联系的公共政策子系统（要素）构成的政治巨系统，它与公共政策环境持续不断地进行着物质、信息和能量交换，从而使公共政策系统成为一个动态的、开放的系统。但是，现有的公共政策科学文献对公共政策系统的地位和作用并没有引起足够的重视，缺乏对这一问题的深入、全面的探讨。3-1政策系统的构成按照某些西方学者的观点，公共政策系统是公共政策制定过程所包含的一整套相互联系的因素，包括公共机构、公共政策制度、政府官僚机构以及社会总体的法律和价值观。政策系统为由公共政策主体、公共政策客体以及与公共政策环境相互作用而构成的社会政治系统。公共政策系统内部各因素的联系是否得当，直接影响到公共政策运行是否顺畅，并决定公共政策效果的好坏。政策主体政策客体政策环境政策系统3-1-1公共政策主体

公共政策主体可以一般地界定为直接或间接地参与公共政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。但是，由于各国的社会政治制度、经济发展状况、文化传统等方面的不同，各国的公共政策过程存在着差别，因此，公共政策主体的构成因素及其作用方式也所不同。政策主体的构成因素：官方决策者立法机关行政机关司法机关政党（执政党）非官方决策者利益集团公民大众传媒构成因素公共政策主体的构成从个体与团体的关系来看公共政策主体分为：个体主体——政治领袖、公务员和公民个人团体主体--国家机关、政党、利益集团、智囊团、大众传媒从政治体制内外来看公共政策主体分为：主导者或决定者介入者与参与者从政策运行的不同阶段看公共政策主体的构成：政策规划、制定主体政策执行主体政策评估主体3-1-1-1立法机关（国家公共法权主体）立法机关在西方指国会、议会、代表会议一类的国家权力机构；在我国则是指全国及地方各级的人民代表大会及其常务委员会；立法机关是政策主体的一个最重要的构成因素，他的主要任务是立法，即履行制定法律和政策这一政治系统中的主要职责在西方，尤其是美国，立法机关通常能够在独立决策的意义上行使立法权。如，国会中的常设委员会对提交的法案常常拥有生杀大权，甚至可以不顾议会大多数成员的反对行事。但在外交和国防政策的制定方面，总统拥有比国会更大的权利，国会要服从总统的领导。我国的人民代表大会是权力机关和立法机关，它是我国政策制订及立法的主要机关，也是政策执行和监控的制约机构我国的人民代表大会的法律地位至高无上，作为最高的权力机关，有着两个重要的职能：一是把执政党即中共对国家级社会的政治领导及其政治路线、政治纲领、政治意志以法律的形式体现出来，使其成为国家意志---国家权力的灵魂；二是建立政府权力体系---国家行政机关、司法机关等。它享有最高立法权、最高任免权、最高决策权、最高监督权；我国人大所制定的政策的特征：（1）权威性（2）强制性我国的人民代表大会是权力机关和立法机关，它是我国政策制订及立法的主要机关，也是政策执行和监控的制约机构。西方的公共选择理论分析了西方代议民主制条件下立法者或政治家的行为特征及模式。根据这一理论，政治家或立法者在政策过程中是以“经济人”的面目出现的----即追求自身利益的最大化，这种最大化的利益表现为在选举中当选或再次当选，而为了获取选民的支持就必须许诺制定并执行某些能够给选民带来利益的政策或提供更多的公共服务。公共选择理论揭示了西方政治体制下的立法者或政治家的利己本性，粉碎了西方政治家为公共利益服务的神话。3-1-1-2行政机关（国家公共法权主体）行政机关及其官员是政策主体的一个重要组成部分，尤其是在当代，行政权力扩张，出现了“行政国家”或“以行政为中心”的趋势，行政机关在政策过程中的地位和作用就显得更加突出了。在西方，特别是美国，无论是政策的制定，还是政策的执行，政府的效能从根本上说取决于行政领导尤其是总统。行政机构在政策过程中的作用巨大，这不仅在于行政机构是政策执行的主导机构，而且在于它日益参与政策制定的事务。在一些发展中国家中，行政部门在政策制定过程中所拥有的权利和影响，甚至比发达国家的行政部门所拥有的权利和影响还大。在我国，政府作为管理机关，是政策主体的一个重要组成部分，国务院是最高权力机关的执行机关，是最高国家行政执行机关，而各级地方人民政府是各级权力机关的执行机关。国务院享有行政立法权、提案权、监督权、人事权以及人大及其常委会所授予的其他方面的职权。我国政府部门制定的政策有如下的两个特征：（1）具体性（2）补充性关于行政官员在政策过程中的行为，公共选择学者的分析强调：尽管行政官员与政治家不同，不是由选民选出的，而是由行政机关任命的，但是这些官员同样按照“经济人”的假设行事，即追求自己利益的最大化，他们在公共行为的动机中包含了自利的动机。因此，我们必须注意政府官员在政策过程中存在自利动机，防止公共政策被当作官员谋取私利的工具，而最终损害公共利益。3-1-1-3司法机关（国家公共法权主体）作为国家或政府组成部分的司法机关，在公共政策中也有一席之地，也是政策主体构成因素之一。美国的司法机关---法院，能通过司法审查权和法令解释权而对公共政策的性质和内容产生很大影响；通过判例对经济政策和社会政策产生影响；法院不仅参与政策制定，而且在其中扮演重要角色，它不仅规定政府不能做什么，而且规定政府应该采取何种行动以符合宪法和法律的要求。在我国，司法机关也在政策制定过程中起到某些类似的作用，它也是我国政策主体的一个有机组成部分。4-1-1-4政党（国家公共法权主体）政党尤其是执政党是政策主体中的一种核心力量，公共政策在很大程度上可以视为政党的政策。现代国家的政治统治大都经过政党政治的途径来实现。西方国家一般采用两党制或多党制，在我国则采用中国共产党领导下的多党合作制。因而中西方的政党在政策制定过程中的地位和作用是相当不同的。在西方两党制或多党制条件下，政党首先与权力而不是与政策相联系，只有在大选中获胜、取得政权的政党才能成为直接的政策制定者，他的纲领、主张才能转变为公共政策。在我国，中国共产党是全国人民的领导核心，他在政策的制定、执行、评估和监控中起着主导作用。其在政策制定过程中的主要作用是政治领导和向国家机关尤其是政府部门推荐重要干部。政策方面的领导是党的政治领导下的主要内容。中国共产党制定出具有综合指导性和根本性的总政策。政党在政策制定过程中的行为类似于政治家的行为，政治家是政党的代表。在西方，各政党为了确保本政党的当选，要通过政策承诺来获取更多选民的支持，会出现“短视效应”3-1-1-5利益团体（社会政治法权主体）

利益团体是非官方公共政策主体的最重要的构成因素之一，它在公共决策过程中起着重要作用。公共决策过程主要表现为利益或价值的分配过程。为了保障或增加个人的利益，必须参与或影响公共决策过程，利益团体是由具有共同的立场、观点和利益的个人组成的社会组织，它的职责就是履行利益聚合功能，以保障或增进其成员的利益为最高目标。在一个国家或社会里，会现各种利益团体。这些利益团体向政府提出要求和愿望，希望政府的公共政策更多地考虑其利益。因此，公共决策在某种角度上可以看作利益团体之间的互动、争斗和妥协的过程。由于各国的社会、政治、经济和文化等方面的具体情况的不同，利益团体的数量、成熟程度、合法化、组成方式、对政府决策的影响力是有区别的。在西方发达市场经济同家，利益团体成为最主要的社会组织之一，利益团体之间的争斗成为政治过程的一个主要内容。按照安德森的说法，在美国，利益集团经常要求政府采取公共政策行动，他们是公共政策行动要求的主要来源之一。美国社会多元化的性质导致利益团体数量众多，以及利益、规模、结构和活动方式的多样化。利益团体对公共决策的影响力取决于若干因素，如团体成员数量、财力和其他资源、团体的凝聚力、领导的技巧、团体的社会地位、与之相竞争的组织是否存在、官方人士对团体的态度以及在政治系统决策中所处的位置等。在西方，利益团体影响公共决策的途径或方式是多种多样的，如游说、宣传、捐款、抗议等等。关于利益团体在公共决策过程中的行为及其作用是一个有争论的问题。按照公共选择理论的观点，利益团体的行为动机及原则也是按“经济人”行事的，即追求自身利益的最大化；利益团体、政治家和行政官员在公共决策过程中相互勾结，一起追求预算的最大化，其结果总是有损于公共利益，浪费社会资源。也有学者认为，利益团体的存在及活动是西方民主社会的一个基本前提，它促进社会的多元化、决策的民主化和合理化。应该说，利益团体参与公共决策过程在某种程度上有助于决策的合理，特别是在那些利益团体的利益与社会公共利益不矛盾的场合更是如此。但是，这种参与也使得政府的决策受操纵，容易使公共政策走样，有利于特殊利益团体的利益，而损害公共利益。在我国，随着市场经济体制的建立和完善以及利益多元化格局的出现，各种利益团体也将进一步形成或发展，成为一种重要的社会力量，并将对政府的公共决策产生日益重要的影响。如何充分发挥利益团体的积极作用，尽量限制其消极作用．将是我国公共决策过程中面临和必须加以认真处理的新问题。3-1-1-6公民（选民）公民是政策主体的一个重要的组成部分，或者说是一个最广泛的非官方主体。在现代民主社会中，公民通过各种政治参与途径，去影响或制约政府的公共政策的制定和执行。公民不仅是政策主体的构成因素，而且也是政策发生作用的对象及政策的客体。在现代国家中，公民决定或影响政府公共决策的主要途径有：（1）对某些重大问题直接行使主权，即直接投票来决定大选、基本国策等。（2）用间接或代议的方式，选出自己的代表制定或修改并执行公共政策；（3）用各种威胁性方式去反对某些政策，迫使政府将问题提上议事日程；（4）通过参加利益集团，借助团体的力量去影响政策，或通过制造舆论或游说的方式去影响政策；（5）对政府通过并实施的政策采取合作或不合作的态度，以此影响政策结果等。

西方国家的公民可以通过以上的途径去影响政府的决策，但其影响是有限的。在我国社会主义民主政治制度下，人民群众是国家的主人，他们在政策过程中起着重大作用。党和国家的政策实质上反映了广大人民群众的根本利益，是他们的意志和要求的集中体现。“从群众中来，到群众中去”中国公民参与民主决策的方式：1通过民主选举制度参与民主决策（间接参与）通过民主选举，选举代表人民意志的人进入决策机关，参与、审议、监督、制定决策。参与方式：民主选举意义作用：使各项决策能够反映最广大人民群众利益的重要保证2通过社情民意反映制度参与民主决策3通过专家咨询制度参与民主决策4通过重大事项社会公示制度参与民主决策5通过社会听证制度参与民主决策2通过社情民意反映制度参与民主决策注意：市民要遵循法律、规则和程序，反映情况要真实，不得任意夸大事实。举例：南京的市民论坛、中国南京网2006.2.24的市长在线交流、市长信箱等主要形式：电话、信函、传真、电子邮件、新闻媒体意义作用：拓宽民意反映渠道，是决策机关进行科学决策的重要前提Eg:某市交通局和财政局联合发布一个文件，规定市内每辆出租车一年增加交纳车牌营运使用费1万元，用于出租车的管理。这一文件得到了市政府的批准。对此，多数出租车司机认为上述做法不合理。经过讨论，大家统一了意见，决定派代表将情况反映给《焦点访谈》栏目。《焦点访谈》播放后，该市政府纠正了错误，撤消了该文件，退还了司机的钱款。3通过专家咨询制度参与民主决策

注意：专家咨询要有独立性，专家也要有自己的道德规范──诚信、公平、独立、严谨。对问题进行实事求是的论证，而不是盲目地迷信权威。参与方式：论证会、座谈会

意义作用：听取专家意见，集中学者的智慧，提高决策的科学性Eg:在奥运会主场馆“鸟巢”决策之初，就已经有中科院的专家提出反对意见，认为不该如此奢靡；然而工程还是上马了，领导们不听专家的意见。再后来直到四个院士上书国务院，认为应该节俭办奥运，“鸟巢”的部份工程可以不建，这才让“鸟巢”得以“瘦身”。4通过重大事项社会公示制度参与民主决策注意：社会公示制度是先有一个自上而下的过程，继而再有自下而上的过程参与方式：公示（板、报、网络等）

意义作用：有利于提高决策的透明度和公众的参与度eg：2004年9月5日，故宫周围将建保护缓冲区，两备选方案在网上公示。届时，缓冲区内的胡同、四合院将受到严格保护，同时兴建新建筑的高度、体量、色调、风格都将受到严格控制。北京市民可登录北京市文物局的网站查看两个备选方案，并提出自己的意见。2005年2月，最终确定的方案经批准报世界遗产中心备案后生效。由结果公示到过程公示──最近有些地方在干部考察中由“公示制”改为“预告制”5通过社会听证制度参与民主决策注意：不是什么都可以拿来听证，听证的问题必须是同公众利益密切相关的重大事项，听证的主题由决策部门提出，听证会上不做决策，公民在听证会上发表的意见建议供决策部门参考。参与方式：听证会意义作用：帮助决策机关发现问题，并加以修正、完善，听证于民的目的就是要决策利民。eg：2005年3月24日，从兰州到北京出差的张正春偶然发现圆明园湖底正铺设防渗膜。圆明园管理处解释这主要是为了节水。因为不铺设防渗膜湖水会渗入湖底土壤。这一工程通过媒体报道进入大众视野，引起政府有关部门的关注。3月31日，国家环保总局要求暂停施工，进行环境影响评价。4月13日，圆明园整治工程听证会举行，公众通过网上直播和媒体报道，了解听证会上的各种不同声音。7月7日，国家环保总局作出圆明园防渗工程全面整改的决定。中国公民的民主监督：守望公共家园

人民是国家的主人，有权行使监督权（一）选择民主监督的方式〔引〕人民当家作主体现在人民享有广泛而真实的民主权利，具体表现为：民主选举（选举权）民主决策与民主管理（政治自由）民主监督（监督权）。公民监督权的主要内容有哪些？（监督权是指公民有监督一切国家机关和工作人员的权利。这里是一切国家机关和人员，也包括权力机关，监督权内容包括批评权、建议权、检举权、申诉权和控告权等）（一）选择民主监督的方式1.信访举报制度。A.含义：公民通过向国家机关写信、打电话或者向有关人员当面反映情况来行使监督权的一种制度。B.作用：是行使宪法规定的提出批评、建议、申诉、控告和检举权利的重要途径，是实行民主监督的有效方法。举例：国务院总理温家宝签署国务院第431号令，颁布新修订的《信访条例》，该条例自2005年5月1日起施行。2.人大代表联系群众制度。A.含义：公民将自己的意见、建议和要求反映给人大代表，形成人大代表的议案，上传到国家权力机关的监督制度。B.作用：能够使公民行使监督权、参与民主监督得以真正的落实，得到切实的保障。举例：人大代表接待日制度3.舆论监督制度。A.含义：公民依法在新闻媒体（电视、广播报纸、杂志、图书等）上公开发表意见，行使监督权，参与民主监督的制度。B.作用：舆论监督具有透明度高、威力大、影响广、时效快等特点，在对国家机关及其工作人员的监督上起着独特的作用。举例：1994年开播的中央电视台的“焦点访谈”，“每周质量报告”，“直播南京”“南京零距离”，报纸的“曝光角”。4.监督听证会、民主评议会、网上评议政府、人民监督员制度等是民主监督的新形式、新方法。随着政治体制改革的深人，政府将为公民直接行使监督权、参与民主监督提供更多、更有效的渠道。（二）负责地行使监督权利

1.实行民主监督的意义你能举例分析，实行民主监督有哪些意义吗？A.有利于消除腐败现象，克服官僚主义和不正之风，改进国家机关及其工作人员的工作。举例：检察机关立案侦察的案件中，80％以上的线索来自群众举报。B.有利于维护国家利益和公民的合法权益。C.有助于激发广大公民关心国家大事、为社会主义现代化建设出谋划策的主人翁精神。2.公民如何行使监督权（1）态度──为了国家和人民的利益，要敢于同邪恶势力进行斗争，勇于使用宪法和法律赋予自己的监督权（2）行为──要负责地实行民主监督，依法行使自己的权利。A.坚持实事求是的原则，如实反映情况，不能捏造、歪曲事实，诬告陷害他人。B.不能以举报为名制造事端，干扰监察机关的正常工作，不能围堵、冲击国家机关、拦截公务车辆3-1-1-7大众传媒（社会非法权主体）现代大众传播媒介是政策主体的一个组成部分，是政府与社会之间的另一个重要中介。在当今信息社会，大众传媒对政府的公共决策有着重要的影响，有着甚至是决定性的影响。大众传媒的主要作用是传播信息、引导舆论、交流思想和传播知识，是政府、政党和其他利益团体的宣传工具3-1-1-8现代政策研究组织现代政策研究组织概述中国政策研究组织的现状与改革基本内容3-1-1-8现代政策研究组织概述1现代政策研究组织的定义现代政策研究组织又叫“思想库”、“脑库”，是政策主体的一个重要组成部分，在当代政策研究中起着重要作用，可以说，没有思想库卓有成效的研究，西方发达国家的政府就会在公共政策上束手无策，思想库的成熟程度是衡量一个国家公共决策水平高低的重要尺度。现代政策研究组织的定义：是指由各种专家、学者组成的跨学科的综合性政策研究和政策咨询组织，其主要工作是进行综合性的政策理论研究、政策规划、政策设计、政策分析、政策评估等帮助政府部门和机构进行决策，以提高公共政策质量。定义2现代政策研究组织的形成

现代政策研究组织是时代发展的产物，它是第一次世界大战后在美国首先出现的。主要有：胡佛战争、革命与和平研究所（1919）、对外关系委员会（1921）、布鲁金斯学会（1927）等。现代政策研究组织（思想库）的大量涌现是第二次世界大战后。并形成了独特而合理的组织结构和运行方式；开发了许多新的研究方法，形成了各学科综合性研究，推动了人类的政策研究从个体走向群体，从偶然走向必然。主要有：美国企业公共政策研究所（1943）、兰德公司（1948）、斯坦福国际咨询研究所（1946）、巴特尔纪念研究所（1955）乔治城大学战略和国际问题研究中心（1962）、野村综合研究所（1965）国际应用系统分析研究所（1966)、伦敦国际战略研究所（1958）、法国经济和社会委员会（1946）、加拿大公共政策研究所（1972）。思想库是现代社会发展的产物，反过来他又推动着西方国家社会、政治、经济的发展

形成3现代政策研究组织的特征

（1）以改进政策制定为目标（2）研究人员构成的多学科性（3）从事政策研究和咨询的独立性（4）运用现代科学理论和先进技术手段特征4现代政策研究组织的类型

（1）官方思想库（2）半官方思想库（3）民间思想库（4）跨国思想库类型5政策研究组织的功能

（1）提供政策建议，充当咨询参政机构（2）提供学术思想，充当认识机构（3）提供政策结果信息，充当评估机构；（4）向政府输送官员和专家，充当人才交流、储备机构（5）制造舆论、传播观点、充当宣传机构。功能6政策研究组织的研究方法与手段研究方法上：（1）促使研究人员的“反向学科”的思维方式或核心思想（2）鼓励研究人员从宏观角度出发，理解政策、拓宽思路、视野和专业知识（3）对行之有效的研究方法加以总结（4）鼓励创新，不断构建新的研究方法论（5）仍然肯定经验和推理的作用工具与手段：计算机、微缩胶片、表盘和全息图片研究方法与手段7中国政策研究组织的现状与改革中国政策研究组织的类型隶属于研究组织或政府部门的纯行政性政策研究组织行政性和学术性相结合的政策研究组织中科院、社科院及高校下设的相应系、所、室等学术性政策研究组织企业、公司、个人创办的政策研究所、咨询公司、研究会等民间政策研究组织由前政府官员组成的咨询小组、委员会等政策研究组织重点中国政策研究组织的现状评价积极的贡献：（1）研究长远发展战略、确定发展目标，为改革和建设指明方向；（2）为决策者提供具体的政策措施和建议；（3）对各案进行论证和分析，提供科学依据。存在的问题：（1）研究方法相对落后；（2）受制于决策者，行政干扰大；（3）各级政研组织自成体系，缺乏总体设计和协调（4）信息网不全、信息失真，造成政研工作失效；（5）文化层次和知识结构不合理，存在上高下低现象。中国政策研究组织改革与发展的思考（1）大力发展民间政研组织；（2）创造条件，保证政研工作的独立性；（3）加强政研机构总体设计和协调；（4）大胆借鉴国外的先进研究方法和手段，提高政研人员的素质；（5）正确处理决策者与政策研究组织的关系，做到多“谋”善‘断“案例咨询机构存在的重要意义美国兰德公司——世界智囊团的开创者，也是美国最大的咨询研究机构。研究的课题：军事、政治、外交、经济、文化、教育、科学技术等领域中最迫切需要解决的重大问题。研究目的是寻找解决问题的途径和措施，为决策服务。对外政策方面，主要与国家安全有关的地区研究，包括俄罗斯、中国，也有对欧、亚、拉的研究给政府和大企业创造了难以计数的效益。早在20世纪60年代，美国防部长就说：“美国空军对兰德公司的投资，已经收回了10倍以上的价值，他分担了五角大楼的将军们和白宫官员们在国防计划方面的一大部分责任。”兰德公司的经典案例1949年曾给美国政府报告，预言前苏联将于1957年发射人造地球卫星，提出的战略是应该加速制造人造卫星。1957年10月4号苏联卫星上天，预言相差不过一周；70年代中期，美研制成功中子弹后很得意，兰德公司其实在1958年就提出过，美国防部不重视，以致延误了10年；德著名的德林软件公司在朝鲜战争前夕，冒着亏本倒闭的风险，集中资金和人力，研究“美国如果出兵，中国的态度将会如何？”这一重大的决策课题。并在战争爆发前8天，欲将这一成果以500万美元卖给美对华政策研究室。结论是“中国将出兵朝鲜”。但有380多页的资料。并预言中国出兵，美国将会失败。后来的事实果然如此，美在错误的时间，错误的地点，打了一场错误的战争。美军司令麦克阿瑟说“我们最大的失策是舍得几百亿美元和数十万美国军人的生命，却吝啬一架战斗机的代价。”德林公司的这项研究成果，虽已时过境迁，但是仍以280万美元的代价卖给美在野党，以供其在国会上辩论时言之有理。结论：中西方的政策主体都具有多元化和多层次性的特点，但由于社会政治制度、经济发展状况、文化传统和意识形态等方面的差异，中西方政策主体的内容、地位和作用具有本质的区别：在我国无论是中共还是国家机关，都是广大人民群众的根本利益的真实代表；而西方的国家机器及执政党是资产阶级利益以及利益集团利益的代言人中西方政党在政策过程中的地位和作用以及发挥作用的方式也明显不同；中共直接对政策制定过程起核心领导作用，其他民主党派也积极参与政策制定过程中；而在西方，政党只有当选才能对政策起决定性作用；公民在政策制定中的地位和作用也有不同，与西方相比，在我国，人民群众作为政策主体，更加具有真实性、广泛性和协调性。3-1-2公共政策客体

公共政策客体是公共政策所发生作用的对象，包括公共政策所要处理的社会问题——即事的一面和所要发生作用的社会成员——即人的一面——两个方面。公共政策最基本的特征就是充当人们处理社会问题，进行社会控制以及调整人们之间关系特别是利益关系的工具或手段。事的方面：社会公共问题公共政策客体人的方面：政策作用的对象人们之间的利益矛盾3-2-1社会问题

从事的角度看，公共政策所要处理的是社会问题、公共问题或公共政策问题。严格说，这三个概念是有区别的：社会问题是外延最广的概念；社会问题的一部分涉及社会上相当部分人或影响较大，那么，这部分问题就是公共问题；政府所面临的公共问题很多，只有少数能被政府摆上议事日程，并加以处理，这些被处理的问题就是公共政策问题。由此可见，社会问题以及公共政策问题不仅仅是一种客观的存在状况，而且也是人们主观构造的产物。它是被人们感知、觉察到的状况，是由于价值、规范和利益冲突引起的，需要加以解决的状况。因此，一种社会状况构成社会问题或公共政策问题与否，问题的严重性程度如何是与人的主观判断密切相关的。社会问题数量庞大、种类繁多，而且各种问题相互交织在一起，因此，如何加以分类也是一个值得注意的问题。根据受问题影响的人数多少及其相互关系，可将问题分为分配性的、调节性的和再分配性的三种；按问题的特性，也可将公共政策问题分为三类，即结构良好问题、结构适中问题和结构不良问题。有的学者把社会问题或公共政策问题分为实质性的和程序性的两种。实质性问题涉及人类活动所产生的实际后果（如言论自由、环境污染等）；程序性问题则与政府如何组织和如何采取行动有关。还有一种划分方法是将社会问题按问题的起因划分为内政问题和外交问题，内政问题包括教育、税收、犯罪、交通和福利等问题。在此，我们主张从通俗的角度来划分社会公共政策问题，即按社会生活领域的不同将公共政策问题分为政治、经济、社会（狭义）和文化等领域的问题：政治领域问题包括政治体制、机构、外交、军事、行政、人事、民族、阶级等方面的问题；经济领域问题，如生产、流遍、分配、消费等生产过程各环节的问题，或财税、金融、分配等方面的问题；社会领域问题，如环保、人口、治安、福利、保障等方而的问题；文化领域的问题，包括科技、文教、体育、卫生等方面的问题。显然，社会问题或公共政策问题的划分与公共政策的分类是一致的，用于处理特定领域问题的措施或办法就构成该领域的公共政策，如用来处理政治、经济、社会和文化领域的问题的措施或办法就分别是政治公共政策、经济公共政策、社会公共政策和文化公共政策。1政策问题发生的必然性工业的发展必然会带来政策问题利益的差异必然会带来政策问题社会的文明必然会带来政策问题2政策问题发生的客观前提政策问题的发生除了必然性的因素外，还应具备相应的主客观条件；客观前提：体制改革价值观更新自然灾害人文事件主观条件：人们对社会问题的发现与主观认定3-2-2目标团体

受政策影响和制约的社会成员即政策对象或目标群体。从人的角度看，公共政策所发生作用的对象是社会成员，这些受规范、制约的社会成员称为目标团体。公共政策有大有小，它们发生作用的范围不同，因而所要影响或调节、控制的社会成员及其行为的范围不同。党和国家的总公共政策和基本公共政策发生作用的范围最广，它们所涉及的几乎是所有的社会成员；而特殊政府部门或地方政府的公共政策法规发生作用的范围较窄，它们所涉及的仅仅是部分成员、某一阶层、某一行业或其一部门的就业者或某个地区的居民。公共政策所要调整或规范的是人的行为以及人与人之间的关系尤其是利益关系，它们鼓励人们去从事某些活动，而禁止人们去从事另一些活动，引导人们朝向政府所期望的目标前进。政策能否落实，能否实现，不单纯取决于政策制定者或执行者，他与目标群体的态度有着直接的联系。目标群体的态度有两种：接受----分为完全接受或部分接受，积极接受或消极接受；不接受----分为完全不接受或部分不接受，积极不接受（强烈反对）或消极不接受（不予合作）求，因而赢得了他们广泛的支持与积极的合作，为政策执行创造了极为有利的条件，很快取得了超出预想的政策成果。再如，一些基层政府打着发展地方经济的旗号，以修建公共设施为借口、制定相应规制政策，搞形象工程、政绩工程、在农民身上横征暴敛，使农民的利益受到侵害，造成了政府部门与农民群众的严重对立。这类严重损害农民利益的政策，必然会受到广大农民群众的强烈反对和抵制，不可能顺利推行，即使采取高压和强制措施，．也只能得逞于一时，失败于长久。3-1-2-1目标团体政策认同的缘由

目标群体之所以能够接受、遵从和执行某一项公共政策，通常是出于以下几个方面的缘由：政治社会化的影响。传统思想观念和行为习惯的制约。对政策形式合理与实质合理的看法。成本收益的权衡。大局或整体的考虑避免受到惩罚。环境条件的变化。缘由（1）政治社会化的影响。所谓政治社会化是指人们在社会化的过程中，政治观念的树立（对国家、政党、制度、权威、意识形态、权利义务的认识）和政治行为模式的形成（遵纪守法，拥护社会制度等）。任何国家都会设法通过家庭、教育、传媒等渠道促成人们的政治社会化。如果这一过程较为成功的话，社会成员就会逐渐树立起支持现行社会制度的观念，能够体谅公共政策中的一些无奈之举。

(2)传统思想观念和行为习惯的制约政策往往会对目标群体思想和行为的改变提出一定的要求，其变化幅度的大小在很大程度上会影响目标群体对政策的接受和服从。例如，我国的计划生育政策之所以在一些地区执行不力，关键是因为与当地传统的思想观念和行为方式产生了很大的距离。“重男轻女”、“传宗接代”、“多子多福”、“人旺家兴”等传统观念可谓根深蒂固。时间的塑造和历史的熏陶在一定程度上固化了人们的思想和行为，要想很快改变这些是极为困难的。在政策制定中必须要考虑习惯的因素，把握改变的幅度，如果能采取渐进方式就最好别搞激进变革。

（3）对政策形式合理与实质合理的看法政策不仅需要实质合理，更需要形式合理，二者相辅相成。只讲实质合理，不讲形式合理，必然会走向人治；反之，必然会导致教条。我们需要的是形式合理基础上的实质合理，这是迈向法治社会的必然选择。毫无疑问，如果政策制定不符合法定的程序或违背法律原则，其被目标群体接受的可能性就会大大降低。（4）成本收益的权衡目标群体对某一项政策的态度在很大程度上取决于其对利益得失的判断。如果他们认为接受此项政策比不接受此项政策所受的损失要大，他们就会采取抵制的态度。当然，现实中有许多条件限制了人们仅仅从利益得失角度考虑问题，但是，目标群体的利益得失是制度激励的关键，必须引起政策制定者和执行者的高度重视。（5）大局或整体的考虑虽然人是“经济人”，但也是“社会人”，他不仅会从成本和收益角度考虑问题，而且还会从整体和大局角度进行判断。如果他们认为某项政策从总体上看是合情合理的，是照顾大局的，那么即使牺牲一些个人利益和小集团利益、局部利益和眼前利益，他们往往也能够顾全大局，从长远考虑，接受和服从该项政策。

(6)避免受到惩罚公共政策的权威性是不争的事实。如果没有强制力作依托，政策就难以得到贯彻和执行。作为利益分配与调节杠杆的公共政策，不可避免地会触动一部分人的既得利益。如果没有一定的惩罚措施，他们很可能就会去做违背政策的事情。人们有时候会因为畏惧惩罚而接受和遵从政策。当然，惩罚只是手段而不是目的，为惩罚而惩罚实际上就是权力的滥用。(7)环境条件的变化政策在实施过程中会产生“振动效应”。随着时间的推移和客观条件的改变，人们的主观认识也会产生这样那样的变化。一项最初不受欢迎的政策可能逐渐被人们理解并接受；一项最初深受拥护的政策可能逐渐被人们认清并抵制。应该从辩证角度认识这个问题，事物的运动是绝对的，静止是相对的，没有一成不变的事物，也没有一劳永逸的政策。3-1-2-2目标团体政策抗拒的起因

目标群体之所以产生政策认同障碍，其原因主要表现在如下几个方面：（1）合法性危机（2）缺乏对政府官员的信任（3）社会心理负担过大。原因（1）合法性危机

合法性危机是当代政治学极为关注的一个研究课题。尽管它是一种传统性政治现象，但在现代社会，合法性危机已经成为各国特别是发展中国家所面临的一个普遍性问题。合法性危机的典型表现就是被统治者视为“合法”的事物反被被统治者认为“非法”，这种民众与政府权威之间的冲突无疑会导致合法性基础动摇。发展中国家之所以更为普遍地面临合法性危机，主要是因为传统社会向现代社会转型过程中出现的一些问题。一是传统价值观受到冲击：人们对政府权力的界限、政府建立的途径、公民应享有的权利、政策制定的程序等政治方面的问题产生一些新的认识，形成意见的分歧，使传统权威的社会心理基础逐渐崩溃；二是物质文化需求的攀升：现代化带来的开放刺激了横向比较的欲望，纵向比较时代形成的心理满足已经难以维系社会的稳定，社会不满情绪的波动必然对政府权威形成巨大的挑战；三是政府的许诺不能兑现：现代化进程本质上就是一场革命，社会的各个层面都会出现动荡和变革，政府要不断出台一些新的措施，作出多种许诺，可一旦不能兑现，公众就会对政府能力产生怀疑，从而失去对政府权威的信任。总之，一旦出现合法性危机，作为政府权威“代言人”的公共政策自然会在目标群体中产生认同障碍。

(2)缺乏对政府官员的信任信任作为一种复杂的社会心理现象，很早就引起了学者们的密切关注。在任何一个社会中，倘若人们缺乏必要的相互信任，社会运行成本必然会大幅度增加。正如美国著名政治学家亨廷顿所指出的那样：“社会文化中缺乏信任将给公共制度的建立带来极大的障碍。那些缺乏稳定和效能的政府的社会，也同样缺乏公民间的相互信任，缺乏民族和公众的忠诚心理，缺乏组织的技能。”对目标群体而言，对政策执行者的不信任会通过态度泛化机制向其传递的政策信息投射，即所谓“爱屋及乌”。政策执行者的个体特征对其所具有的信任度有着非常重要的影响。这些特征包括人格特征、能力特征、权威特征、态度特征和仪表特征等。

1)人格特征。人格魅力是信任的基础，“歪嘴的和尚念不出好经”，真理一旦失去人格的依托，光彩将不再照人。社会心理学的研究告诉我们，人们总是习惯于通过具体形象的事物去把握笼统抽象的事物。

2)能力特征。目标群体对政策执行者的信任不仅取决于他们对执行者道德因素的判断，而且取决于他们对其能力特征的评价。政策执行者光当好人没有用，关键还要看是不是能人。

3)权威特征。权威特征的形成受制于多种因素的影响，如职业、地位、名望、身份、家庭、年龄等。社会心理学的研究表明，带有权威特征的信息具有更大的影响力，因为权威本身往往就是一张信度的名片。凯尔曼试验

在这项心理试验中，同一个人就预防青少年犯罪问题作了三场内容完全相同的报告，只是对报告人的身份作了不同的介绍。第一场报告介绍他是一位著名的法官第二场报告介绍他是一位社会热心人士第三场报告介绍他是有过前科的悔过人员试验结果表明，报告人以法官身份出现，其报告内容最容易使人信服；而以悔过人员的身份出现，报告几乎起不到说服的作用。补充资料

4)态度特征。自信、执著、专注、热情，这些态度因素对信任度的影响并不亚于权威因素的影响。试想，一个自己都没有把握或不相信的事情，偏要讲给别人听，让别人去相信，这怎么可能呢？！

5)仪表特征。“远看是警察，近看像警察，仔细看一看，原来都是假警察”。各行业仿制警察制服的情况颇为严重，涉及的部门包括城管、文化稽查、技术监督、环卫、环保、市政、市场管理、烟草管理、环境监察、劳动执法、农机监理、客运、畜牧检疫、交通联防、国土监察、卫生监察、物价、动物检疫、进出口商品检疫、盐业、工商行政、商品综合治理、屠宰监察等，仿制的种类几乎涵盖了"99”式警服的所有品种，包括常服、值勤服、多功能服、制式衬衣以及警帽、领带、腰带、警衔标志、领花、胸徽、警号、臂章。其颜色款式与"99”式警服极其相似，足以乱真。警服不是儿戏

在任何国家和地区，制式服装都是公共权力的象征符号，特别是警式制服和大盖帽，更是执法权的典型象征。现在在一些地方，仿制警服和大盖帽遍地开花，貌似法治的加强，实际上却是公权力被放大或者被滥用。有的人以为有了一身制服和大盖帽就可以威风八面，就可以随意管人、吓唬人。更有甚者则“拉虎皮，作大旗”，借一身仿制警服滥罚款、乱收费，以增加本部门人员的收入。这种意识和行为助长了权力腐败，损害了百姓的利益，也伤害了政府与群众的关系，影响了政策和法律的尊严。启示

(3)社会心理负担过大“社会心理承受力”作为一个研究概念主要是指公众心理对社会刺激所能接受的程度，更多表现为社会成员对社会变革和政策措施的心理适应能力和心理反应程度，即对心理压力的承受能力。其形成因素有：理解能力、应激能力、耐压能力和平衡能力。

1)理解能力。越是理解的内容，越能够被接受，其与心理承受力成正相关关系。

2)应激能力。面临突发和意外情况时的情绪自控能力和随机应变能力。

3)耐压能力。亦称挫折忍耐能力，具有明显的弹性特征。

4)平衡能力。情感上不能接受，但理智上可以接受，沟通中的消极反应在行为中得到补偿，这种心理的平衡是一种重要的能力。由于不同个体在人格特征、成长经历、生活环境、受教育程度、价值观念、健康状况等方面存在很大的差异，而且人的心理意志力、适应力和承受力具有很大的可塑性，所以社会心理承受力的阈限多表现为一个很宽的范围，而并非是定量清晰的临界点，因此很难找到一个确定的指标对其加以明确的界定。尽管如此，“社会心理承受力”概念的提出仍具有重要的启发性意义。它提醒我们，政策变革如果超出了人们的心理承受力，政策认同障碍就必然会出现，即所谓“不能承受之重”。研究政策客体的意义：公共政策客体的识别具有不可忽视的重要意义。了解公共政策所发生作用的社会生活领域问题的性质和特点，了解公共政策涉及的社会成员（目标群体）的需要、利益和心态，有助于制定出适应具体情况，能被人民群众所普遍接受或能被多数人所理解的公共政策，有助于公共政策的顺利执行，充分发挥公共政策的作用，取得预期的公共政策结果。3-1-3公共政策环境

公共政策系统是由公共政策的主体、客体及其与环境的相互作用所构成的。公共政策受到社会与自然的各种因素的制约和影响，是众多因素综合作用的产物。公共政策环境及其对公共政策主体、公共政策客体的影响是公共政策系统研究的一个重要内容。人们对环境有两种理解：一是指某事物发生、存在或某种活动进行时的生态条件或背景，这是人们经常使用的环境的含义；二是从系统论的观点看，任何事物都能构成一个相对独立的系统，并处于更大的系统之中，成为更大的系统中的子系统，更大的系统则成为该子系统的生态环境。公共政策环境的定义：我们将公共政策环境界定为，一切影响公共政策产生、存在和发展的因素总和。从系统论的角度来看，凡是影响公共政策的存在、发展及其变化的因素皆构成公共政策环境，包括自然环境和社会环境两大部分。自然环境主要是指一个国家的地理位置、面积大小、气候条件、山川河流、矿藏资源等，它对一国的内外公共政策具有影响和制约作用。社会环境主要包括：政治状况、经济社会状况、文化状况、教育状况、法律状况、人口状况、科技状况、国防状况等等，它对公共政策起着更直接更重要的影响、制约、甚至决定的作用。定义公共政策环境的特点：一是复杂性和多样性。公共政策环境因素无所不包，有物质的，也有精神的；有社会的，也有自然的；有国内的也有国际的。这些众多因素构成了类型不同而又相联系的各种子系统，从而呈现出复杂性和多样性的特点。二是差异性。不同的国家、民族具有不同的公共政策环境，既有地理位置、地形地貌、气候资源等等自然条件的区别，也有社会结构、经济发展、民族文化、历史传统等方面的差别。这种差别是人类文化发展多样性的具体表现。三是变异性。从历史发展角度看，公共政策环境经历了巨大的变化，无论是人类对自然的改造能力，还是社会制度的进化和变迁，莫不如此。特点一、环境与生态

从广义来讲，环境是指事物周边的境况，几乎涵盖所有因素。“生态”用来描述生物体如何生存和适应他们的环境。生态是指生物体的生存空间和条件，他与生物体共同构成生态系统。从生态角度来看，生物体对环境有着明显的依存关系，特定的环境满足生物体的特定需要。如北极熊生长在北极，骆驼生活在沙漠；政策环境的理解政策环境是指作用和影响公共政策的外部条件的总和。它涉及诸多因素，从人到物，从自然到社会，从历史到文化，几乎无所不包。研究政策不能不研究环境，这种研究可以借助行政生态学的研究方法和理论成果，把政策和环境的互动视为一个生态系统。二、公共政策与政策环境的关系

公共政策是政策环境的产物，二者存在一种辩证统一的关系。他们相互联系、相互依存、相互影响，相互作用。就其关系而言，环境决定和制约政策，起主导作用；政策反过来改善和塑造环境，具有反作用。公共政策是由社会的发展由环境的需要而产生的公共政策必须适应政策环境，有什么样的政策环境，就有什么样的公共政策。政策环境的发展变化必然导致公共政策的发展变化。公共政策也不是完全消极和被动的，他对政策环境也具有一定的能动作用。三、政策环境的构成因素离开了公共政策得以产生的特定环境，人们就无法对公共政策的制定进行分析和研究。政策诉求产生于环境，并从环境输入政治系统。不仅如此，环境条件还制约着决策者的行动，限制政策实施的规模和程度，从而决定政策系统的现实特性。政策环境的构成因素形形色色，复杂多样，有物质的、精神的、社会的、自然的、传统的、现实的、国内的、国际的等等。下面只是对公共政策构成较大影响的相关因素。1地理环境的影响

是指一个国家所处的地理位置和自然状况，包括地形、地貌、气候、土壤、水系、矿藏甚至人种等自然构成。地理环境是人类生存的摇篮，他与社会发展和公共政策有着极为密切的关系。

18世纪的孟德斯鸠【法】“三权分立”“地理因素说”《论法的精神》一书中，到处都可以看到对各民族，热带亚热带或温带，高原或平原的法律的各具特色的描写。如，在热带尤其是靠近赤道附近的国家，法律时常会出现早婚和一夫多妻制的规定，而在温带的国家，法律则会出现晚婚和一夫一妻制的规定。为什么？由于自然条件的影响。不可否认，“地理因素说”的确会给我们很好的思想启示。地理环境与国家政治、经济、文化、军事等方面的相互作用及其对公共政策的重要影响是显而易见的。地理环境不仅为社会发展提供了各种可能性，同时也为政策的制定与执行提供了各种可能性。从经济角度看，澳大利亚拥有辽阔的草原，所以政府一直把畜牧业的发展视为国家的首要任务；加拿大有着茂密、广大的森林资源，所以木材的采伐与加工始终在其经济结构中占有突出地位；中东的沙特阿拉伯、科威特等国地处沙漠，虽然发展不了农业，但丰富的石油资源，使石油开发与连之成为整个国民经济的主要支柱。在从军事上看，英国作为一个岛国，发展海军非常重要；瑞士位于欧洲内陆，地处相邻强国的夹缝，陆军是国防主题。总之，地理环境作为政策环境的一个重要方面，对政策系统存在着直接或间接的影响，且这种影响不是一时的，而是永恒的。但过分夸大地理环境的作用，忽视政策系统自身的能动性是错误的。“中国板地理因素说”

《世界周刊》第38期刊登了许平中同志的一篇文章，他认为，地理因素事实上也是资本主义在古代中国无法发展的重要原因。众所周知，黄河流域属于暖温带的半湿润地区。两千多年来，东西方向的气候基本相同，夏粮小麦，秋粮获粟。东西方向上基本产品没有什么差异，各地之间不存在比较利益，不能刺激商品市场的发展。当然，尽管东西方向气候和产品基本相同，但南北方向气候和产品却差异较大，例如北部旱地产粟，南部水田产稻。为什么南北方向上基本产品的交换也没有发展起来呢？这就需要谈到制约商品市场发展的第二个条件—运输费用问题。现代水路、铁路和公路的运输费用比为1:5:10，但在古代的肩挑、背扛和牲口驮的运输条件下，陆路运费至少等于水路运费的30倍。西欧辐射范围广阔的大市场，主要就是由水路运输系统形成的。然而，在中国，夏秋两季河流涨水时往往会造成外溢，泛滥成灾，冬春两季则几乎干涸断流，河床变化太大，难以建立码头，根本无法发展水运生意。更重要的是，河流均为东西走向，上下游的产品基本相同，利用水路运输产品没有什么意义；虽说南北方向上存在产品方面的差异，但却没有河道可供运输。这是制约中国商品经济不能够发展的重要原因。资料2经济环境的影响

先看“按劳付酬”的分配政策。既同样质量和数量的劳动应得到同样的报酬，这是公认的、毫无争议的公平分配。但事实上，不同地区不同国家，劳动报酬不同，不论是简单的体力劳动还是复杂的脑力劳动。为什么？就是一个人的劳动报酬不但取决于他本人的劳动数量和质量，还取决于这个人所处的经济环境。这种观点给了我们新的启示，就是经济环境对政策效果的重要影响。所谓经济环境是指对政策系统有着重要影响的各种经济要素的总和。主要有社会生产力和生产关系的发展状况构成，包括生产力的结构、性质（科技发展、国民收入、资源分配等）和生产资料的所有制形式（个人所有、集体所有、国家所有等）。各国和各地区的经济环境不同。经济基础决定上层建筑，上层建筑对经济基础也具有反作用，从而说明社会经济环境对公共政策制定具有决定性的影响。无论什么性质的国家和地区，其政府决策体制、目标、职能、行为、原则、方法等都要受到经济环境的制约。因为经济环境是人类社会生活中最基本的环境。政策系统不可能超越经济环境所提供的条件和要求。另一方面，政策系统对经济环境的反作用主要表现在它可以促进或阻碍生产力和科学技术的发展以及生产关系的健全与完善。只有正确地认识经济环境，才能有效的制定和执行公共政策。社会经济状况或发展水平是一国或地区的公共决策的最主要的依据。政府要想制定出合理的公共政策方案，并使它取得预期效果，首要的和根本的一条是从本国或本地的实际情况尤其是社会经济发展的现实出发；任何超越或落后于社会经济发展水平的公共政策最终注定要失败的。首先，社会经济状况是一国或地区的政府公共政策制定的基本出发点。其次，经济实力是公共政策制定和实施的基本物质条件。再次，社会物质经济利益的分配调节，是一定历史时期公共政策体系，特别是大量经济社会公共政策得以确定的主要根据。3政治传统与政治文化的影响

文化的概念非常宽泛，但无论是知识的传继还是信仰的选择，无论是特定的思维还是行动的思维，无论是法律的制定还是习俗的形成，无不包括人的价值取向。因此文化归根到底还是一套价值体系。文化是对人类行为构成影响的因素之一。政治文化，是一个民族在特定时期流行的一整套政治态度、政治信仰和政治情感（阿尔蒙德）。政治文化是一个民族在政治制度方面有社会遗传下来的传统和行为特征的总和，包括公众对政治过程所持的态度、信念和价值观，以及由这些观点所产生的行为和制度。它起源于政治社会化过程，是一个民族的整个历史经验，以及公民所收的正式和非正式教育的共同产物。政治文化通过社会化过程代代相传。政治文化是影响公共政策的一个重要环境因素，不同国家中公共政策及其制定过程的差异至少部分的可以用政治文化的不同来解释。在不同的政治文化氛围中，政治系统表现出不同的特征。政治文化影响政治行为。每个国家、每个民族都有其在政治领域内年深月久积淀下来的、根深蒂固的特定行为方式和价值观念。就我国而言，传统政治文化伴有伦理化政治和政治化伦理的相互作用，带有很大程度的人治色彩。人情因素、血缘政治、地域观念、权力意识在政策领域有很大影响。需要指出的是，我们处于社会主义的初级阶段，正在发展社会主义市场经济。因此，文化必然反映这个特定历史时划物质和精神方面的总你性质特征；其发展方向，必须以弘扬民族文化的精华、以共产主义道德观念作为该文化的核心，从而实现文化更新、进步和发展。但是任何一种时代文化，总是夹带有前时代的泥沙，任何一个文化圈内的文化也总要渗透进圈外文化。我们当前的政治文化环境，除健康的主体文化之外，还有前社会遗传下来的惰性文化因素，也有与发达经济文化一并涌入的外来文化成分。但是，对于政治文化，无论是传统的，还是外来的，我们应坚持既定不变的方针，“取其精华、去其糟粕”、“古为今用，洋为中用”，以建设一个