地方政府隐性债务化解进展、问题、难点、风险与建议

地方政府隐性债务化解进展、问题、难点、风险与建议本文梳理了近年来全国31个省（自治区、直辖市）的政府工作报告、地方财政预决算报告等公开信息，从中提炼出关于隐性债务的相关信息，可以看出各地从遏制增量与化解存量两方面持续防范化解隐性债务风险，部分地区开展建制县区隐性债务化解试点和全域无隐性债务试点，取得了一定成效。但审计报告显示隐性债务化解中存在债务统计数据不准确、部分地区偿还压力较大、个别地区违规化债、融资平台转型不彻底等问题。同时，债务化解面临债务信息不透明、化债资金来源不稳定、新增隐性债务仍有发生、化债能力区域差异明显、融资平台缺乏偿债能力等难点。由于隐性债务化解可能会对经济、金融、财政等运行造成影响，须防范债务化解过程中可能存在的经济下行风险、财政运行风险、局部金融风险、处置风险的风险。对此建议，要稳妥推进隐性债务化解工作，健全债务风险监测处置机制，切实推动融资平台转型发展。一、隐性债务化解进展情况为准确掌握全国隐性债务化解进展，本文详细梳理了近年来全国31个省（自治区、直辖市）的政府工作报告、地方财政预决算报告等公开信息，从中整理汇总了各地隐性债务的化解机制、措施、成效等相关内容。公开信息显示，各地积极采取措施防范化解隐性债务风险，隐性债务风险稳步（一）隐性债务化解取得积极成效1.逐步完善化债机制。一是健全债务风险化解制度体系。根据中央防范化解地方隐性债务的决策部署，各地相继成立专门的债务风险管理机构，出台防范化解隐性债务风险、债务风险等级评定、举债问责、债务风险监测预警与应急预案等制度，形成债务风险管控长效机制。二是制定落实隐性债务化解方案。各地在摸清债务底数、做好数据监测的基础上，按照“一地一策”的原则详细制定风险化解实施方案，将债务风险化解情况纳入政府考核体系，压紧压实债务管理主体责任，推动存量隐性债务有序化解。2.持续推进债务化解。各地根据化债计划通过安排预算资金、盘活存量资产、债务借新还旧与展期、发行政府债券等多渠道化解存量债务，逐步降低债务率。一是部分地区较有部分省份提前或者超额完成当年化债任务。河北、河南、宁夏、内蒙古自2018年起连续3年均超额或提前完成年度半年，贵州债务风险等级实现红转橙。3.有效应对债务风险。一是着重指导促进高风险地区化债。各地针对辖内高风险地区进行重点监管，督促其完善债来，积极争取将高风险地区纳入存量政府债务风险化解试点范围，通过发行政府债券置换存量债务。二是部分地区建立债务化解周转机制。如贵州省财政安排20亿元资金设立省级债务风险应急资金池，推动各市州比照省级建立债务风险资金池，有效防范和化解债务风险。湖南省资产管理有限公司牵头发起设立100亿元湖南省债务风险化解基金，为融资平台偿还存量隐性债务提供短期资金周转。（二）部分地区开展债务化解试点1.建制县区隐性债务化解试点表2），纳入试点地区可通过发行置换债券偿还部分确需财政资金偿还的、截至2014年末的存量或有债务，首批试点为甘肃、贵州、湖南、辽宁、内蒙古、云南6个省份，合计2020年以来，建制县隐性债务化解试点地区逐步增多，并由建制县扩容至建制区，各地利用新增债务限额发行再融资债券，偿还2015年以来形成的新增隐性债务。财政部共下达建制县区隐性债务风险化解试点再融资债券额度6128—4—天津发行量较大，超过400亿元，广西、甘肃、西藏发行量2.全域无隐性债务试点2021年，财政部在北京、上海、广东开展全域无隐性债务试点。试点地区在统筹财政资金偿还等方式化解隐性债务存量的基础上，可以利用法定债务限额空间部分替代隐性债务，并要在2022年底之前完成隐性债务全面清零，为全国务的再融资债券，或为助力全域无隐性债务目标的实现。与建制县区隐性债务化解试点相比，全域无隐性债务试点主要针对经济体量大、财政实力强、债务压力小的地区。二、存在问题地区隐性债务化解过程中存在一些问题。（一）部分地区隐性债务统计数据不准确，错报、漏报情况时有发生。隐性债务形式多样且缺乏统一口径，地方政府隐性债务统计数据的全面性与准确性有待提升，山西、内蒙古、浙江、河南、海南等多个地区存在数据不准确的情支出责任纳入财政中长期规划;2020年河南省安阳等3个市本级和清丰等8个县因错误录入或未及时更新，隐性债务监测平台数据不准确。（二）部分地方政府偿债压力较大，年度化债计划未能完成。河北、吉林、湖南、甘肃等地部分县区财政收支缺口较大，综合债务率较高，叠加政府债券进入偿还高峰，偿债存在较大压力。部分县区财力偏弱，可用化债资源较少，虽然制定了化债方案，但实际中难以按照化债计划执行。如海南省有2个市县未严格按照方案化解隐性债务，有1个市年山西省临县、小店2个县23.03亿元的当年政府隐性债务化解任务未完成。（三）部分地区存在违规化债现象，涉及挪用财政资金及虚假化债。由于已有的化债措施效果有限，部分地区为偿还债务而使用违规手段。一是违规使用财政资金化债。如2019年贵州省个别县将“特惠贷”风险补偿金808.60万元市财政专项资金3亿元用于化解企业债务；内蒙古自治区呼区改造专项资金1.25亿元用于偿还隐性债务本息。二是转为企业经营性债务依据不足。部分隐性债务项目不具备稳定的现金流，如果通过转化为企业债务方式进行化解，则涉及虚假化债问题。如2019年浙江省5个县将融资平台承担的225.41亿元隐性债务转列为经营性债务的依据不足。（四）融资平台清理规范不彻底，部分平台债务存在风险隐患。作为地方政府隐性债务的主要载体，一些地方政府融资平台公司运作仍然存在多种不规范问题，其债务化解高度依赖再融资、财政回款，潜藏较大风险。一是部分融资平台转型不彻底。如2019年山东省部分融资平台公司未按要求剥离政府融资功能，以前年度注入的公益性资产未剥离；贵州省个别县违规将36.59万平方米的行政事业单位办公用房作为资本注入融资平台公司；陕西省9个县区融资平台公司清理进展缓慢。二是部分融资平台债务到期无法续借。在加强政府债务管理背景下，平台融资环境趋紧，如2019年江苏部分政府平台公司因存量债务到期后无法正常续借，转三、面临难点（一）隐性债务信息不透明、共享机制不健全，难以形成有效适当的监管政策合力。隐性债务的多样性与隐蔽性导致其范围界定和规模测度较为困难，不同机构所估算的隐性债务规模均有所差别，并且，目前我国没有统一的隐性债务信息公开平台，信息的透明性、完整性、规范性欠缺，不利于隐性债务的全面监管和化债政策的精准制定。在隐性债务化解过程中，各地隐性债务规模、化解方案、化解进度数据的可获得性较低，财政部门对于信息公开较为谨慎，相关部门间信息共享机制不健全，不利于相互配合对隐性债务化解形成有效、统一的监测和管理，也造成在政策制定时难以进行科学的统筹规划并把握合适的政策力度，容易出现政策措施过急过严或者力度不足的情况。（二）化解隐性债务财政资金有限，政府性基金等偿债来源不稳定。各地虽然采取了多种隐性债务化解方式，但债务的实质性化解最终仍需要财政资金的支持。当前，我国经济面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，加之疫情的零星反复对经济造成较大冲击，需要实施新的减税降费政策，并保证财政支出强度，因此能够用于化解隐性债务的财政资金或资源日趋紧张。同时,地方政府财政收入中相当大部分来源于土地出让收入，当前在“房住不炒”的政策基调和“稳房价、稳地价、稳预期”三大目标下，我国房地产调控力度加大、政策趋严，“两集中”政策等土地新政使得土地市场出现波动，土地流拍事件时有发生，或对部分地方隐性债务化解带来不利影响。（三）地方新增隐性债务仍有发生，进一步加重化债负担。在经济增速下行、世纪疫情冲击、外部环境复杂严峻等背景下，地方政府亟需保证支出强度以稳定经济的运行，但增长趋缓的地方财力无法充分满足地方基础设施建设、社会民生等需要，使得地方政府仍然存在新增违规举债冲动。如2020年初，出于疫情防控需要部分地方政府融资平台举借贷款用于医院建设、医疗物资采购等，个别平台贷款偿还资金被纳入财政预算，形成新增政府隐性债务；近年来个别地方政府也通过向融资平台借款用于基础设施建设。在地方隐性债务负担仍然较重的情况下，部分地区仍有新增隐性债务产生，进一步加大了化解隐性债务风险的难度。（四）隐性债务化解呈现区域差异，风险较大地区化债力度反而不足。从全国来看，隐性债务化解呈现区域不平衡状态，经济实力较强的地区，财政收入水平较高、债务风险较小，可用于发行再融资债券化债的债务限额空间充足，化债措施较多、难度较小、进度较快，如深圳市计划2021年率先实现隐性债务清零。反之，经济财政实力较弱的地区债务风险较大，隐性债务化解能力较弱、难度较大，如2020限额空间差异明显。近年来部分经济薄弱地区出现化解任务未完成、挪用财政资金化债、虚假化债等情况，债务化解的能力与意愿偏弱。（五）政府融资平台转型进程较慢，缺乏持续的偿债能力。近年来，债务监管政策持续强调要清理规范融资平台公司，但融资平台仍存在诸多问题，导致大多数平台转型进展较慢。一是缺乏足够的转型动力，部分地方政府对融资平台仍有较大的融资依赖，仅是通过兼并重组等方式对融资平台进行了形式上的转型，实质上剥离其融资职能的动力不足。二是缺乏有效的转型方式，融资平台公司的业务仍以城市基础设施建设、土地整理开发、棚改为主，造血能力不强、盈利能力偏弱，回款周期较长。目前融资平台公司离治理结构完善、有稳定经营性收入的市场化主体的转型目标仍有较大差距，难以依靠自身经营消化所承担的隐性债务。四、潜在风险地方政府隐性债务具有不受预算约束、隐蔽性较强、风险集聚较大等特征，因此隐性债务的妥善化解是防范化解重大风险攻坚战的重要内容，有利于我国经济健康持续发展与财政金融安全稳定。隐性债务化解可能会对经济、财政、金融等运行形成扰动，须高度关注隐性债务化解过程中的各类风险隐患，避免出现各种可能的风险。年以来随着经济逐步恢复，多项政策相继出台强化隐性债务风险管控，加大隐性债务化解力度。一方面，坚决遏制隐性债务增量的要求使各地方政府新上投资项目态度较为谨慎，并减少部分非必要投资项目。同时，承担隐性债务的平台公司新增融资受限，也难以为拟建的政府项目获得配套融资，落20.1个百分点。另一方面，持续化解隐性债务存量的要求使地方政府更加注重隐性债务的加快化解，可能会影响融资平台的项目资金投入。据调研，个别地区存在压降融资平台债务规模的硬性时点要求，易与融资平台实际项目资金需求产生矛盾，使项目正常运转受到干扰。由于融资平台在基建投资中仍起到重要作用，融资端的缩减将影响基建投资增（二）化债资金占用过多可能引发财政运行风险。现行财政体制下，地方政府财政的核心职责是服务好社会民生，保障必要的民生领域工程投资，相关支出占地方政府财政支债券置换等方式暂时缓解偿债压力，但相当部分隐性债务仍需依靠地方政府自有资金偿还，各地化债方案中普遍要求每年在各类预算中安排一定比例的资金用于偿还存量债务。若短期内债务还本付息规模占预算支出的比重过高，将一定程度挤占财政支出空间，对于地方财力较弱、“三保”压力较大的部分基层政府，可能会无法保障相应支出，不利于当地社会民生稳定。同时，地方政府债券还本付息支出也进入快承担隐性债务的融资平台通过债券、贷款、非标等渠道新增融资难度明显增加。一是在不断压降隐性债务规模的明确目标下，金融机构审批趋严将会使融资平台资金周转压力加大，部分存量流动资金贷款规模较大的融资平台可能还会面临资金链断裂风险。二是若政策执行过严或操之过急，个别债务负担较重、偿债能力不佳的低层级融资平台或无力承担债务偿还责任，甚至出现恶意“逃废债”情况，进而会对相关金融机构资产质量造成冲击。三是当个别融资平台出现实质性违约、破产清算等极端情况时，由于所在地区融资平台间的紧密联系，以及政府对融资平台的隐性担保，易使个别风险扩散至整个地区的融资平台与金融机构，使区域整体信用状况恶化、融资能力减弱、债务成本增加，对区域金融稳定安全产生负面影响。（四）各项化解政策叠加可能引发处置风险的风险。为银保监会等相关部门从完善监测机制、坚决遏制增量、稳妥化解存量、推动平台转型、健全问责机制等方面，制定出台系列政策措施，积极防范化解隐性债务风险。相关政策密集出台、相互配合，有助于全方位加快消除隐性债务风险，最终实现全国范围消除隐性债务的目标，但政策在基层落实中若把握不好节奏，从快从严从紧政策叠加，反而容易导致矛盾爆发，出现处置风险的风险。从现阶段全国隐性债务化解实际情况看，部分地区化债能力和方式较为欠缺，隐性债务化解仍需要一定的时间和空间，在各项化解政策叠加影响下，个别地区已出现目标过严或措施生硬的情况，减少了风险平滑和缓冲机会，可能会引起相关隐性债务主体的风险暴五、对策建议（一）稳妥推进隐性债务化解工作。一是地方政府应根据经济发展与财政收入的运行情况，合理确定隐性债务化解的目标与措施，在确保稳定大局的前提下，利用合适的债务化解窗口积极稳