浅析城市管理行政执法存在的问题及对策-以云南昆明市为例

浅析城市管理行政执法存在的问题及对策-以云南省昆明市为例目录前言 2一、城管执法的核心概念界定 3（一）城市管理行政执法的特征 41城市管理行政执法的同步性 42城市管理行政执法的关联性 43城市管理行政执法的对立性 44城市管理行政执法的突击性 4二、当前云南昆明城市管理行政执法中存在的问题及原因分析 4（一）城市管理行政执法人员暴力执法 4（二）城市管理行政执法人员执法不作为 5（三）城市管理行政执法人员执法腐败 5（四）行政相对人对执法工作不配合 6三、解决当前云南昆明城市管理行政执法问题的对策 6（一）完善城管执法的相关法律法规 6（二）健全城管执法的运行体制 7（三）加强城市管理执法队伍的建设 7（四）重视城管队伍的形象建设 8结语 8致谢： 8参考文献： 8摘要：随着城市化的步伐不断加快，市民对城市管理的要求不断提高，文明执法中融进柔性执法理念更有利于管理效率的提高。本文对云南昆明市行政执法现状进行研究，找出存在的问题并提出相应的对策，以提升云南昆明市城市管理行政执法能力。关键词：城市管理；行政执法；昆明市前言在我国社会文化、经济水平持续提高，现代化发展加速，城市化也发展迅猛的同时，城市的结构和功能日益复杂。这些新发展给予城市管理行政执法建设新的机遇和挑战，城市管理的任务也日益繁多，涉及到市政设施、街头游商、违章建筑、城市节水和停车场管理等，很大水平上增强了行政执法的工作强度。城市管理行政执法与我们的日常息息相关，它承担着保障城市居民的切身利益、维护社会和谐安稳和城市持续发展的重要责任。李忠贵李忠贵.晋江市城市管理行政执法问题研究[D].华侨大学，2017.城管执法的核心概念界定（一）城管执法的概念城市管理，在我国有“广义”和“狭义”之说。广义：指的是市政府对管辖范围内各方面的活动进行管理，包括社会中经济生活的、自然文化的和市容市政的等城市的管理和规范。狭义：市政管理，即政府对城市情况和基本的措施，城市部署以及公民事件等相关问题处理。文中的城市管理主要指的是相对之中行使行政权益的法律机制。（一）行管执法的特征1.城市管理行政执法的同步性城市管理行政执法必须同城市经济发展保持步调一致。一方面，城市管理行政执法必须坚持以人为本的理念，以此为基础，明确为人民服务的思想意识，尊重每一个行政相对人的合法权益，为人民管理塑造一个优秀的市容市貌，营造一个干净和谐稳定安全的社会环境，使得城市居民感受到城管行政执法是城市管理的有效措施。另一方面，城市管理行政执法要一直鼓励群众积极参加城市管理，不断扩大公众参与，使每一个城市居民都能意识到自己是这个城市的主人，有责任为城市管理做出贡献，让城管执法人员与群众的关系不断得到改善，让城市管理行政执法工作更加顺畅地进行。史晓琛史晓琛.上海城市管理行政执法难点问题研究[J].科学发展，2017(03):84-91.2.城市管理行政执法的关联性城管的行政执法不只涉及到一个部门，而是涉及到多个部门的职责。城管执法的部门与政府每个部门都有紧密的联系。城市管理是政府每个部门都需要担起的重要工作。需要城市管理执法机关与各部门协商来完成执法工作。除此之外，城市管理行政执法工作并不只是与公职人员有关，执法工作涉及环境整洁、绿化工程、市场规范等方面，与我们每一个城市公民都息息相关。虽然城市管理行政执法仍存在不少问题，但是在具体工作中通过城管与市民的共同努力，城管执法工作会得到不断地改进，社会环境也将更加和谐稳定。因此，要准确了解城市管理行政执法的关联性特点，把握其中的重要联系。3.城市管理行政执法的对立性准确认识到城市管理行政执法的对立性是必要的，不能忽视它，也不能放大。一方面，城管执法部门和广大城市居民有着一致的追求和根本利益，都渴望能够在清洁干净、舒适平安、有序规范的环境里学习、工作和生活。因此，认可城市管理行政执法具有对立的属性，可不是把城管行政执法部门与人民群众隔离开来，也不是把他们之间的关系对立化。另一方面，城市管理行政执法者在执法过程中会在一定程度上触及人民群众的利益，因而在具体执法活动中不能忽视城管执法部门与人民群众存在一定层面上的对立性。城市管理行政执法时执法人员采取适当合理的方式方法，与群众进行良好的沟通处理，这时相对性就不会那么突出。但是如若相反，执法人员采取方式不当，暴力执法，得不到群众的理解，那么这时对立性就会较为突出。黄仕红黄仕红，宋小娥.关于提升行政执法能力的思考——以成都市城市管理为视角[J].吉首大学学报(社会科学版)，2016，37(S2):67-73.4.城市管理行政执法的突击性因为我国的城市化开始的较晚，不少行业正处在逐步规范与改善的过程中，这造成了城管执法的难度。另外，城市人口流动大，执法人员有限，也为城管执法设置了阻碍。因此，城市管理执法过程往往通过成立检查组来突击整治。虽然，检查组一过，乱象又回潮。但这种管理方式符合我们当前城市管理的实际，也确实解决处理了不少问题。因此，在我国现阶段下，城市管理行政执法具有突击性的重要特性（三）城管执法范围城市管理是指以城市这个开放的复杂巨系统为对象，以城市基本信息流为基础，运用决策、计划、组织、指挥等一系列机制，采用法律、经济、行政、技术等手段，通过政府、市场与社会的互动，围绕城市运行和发展进行的决策引导、规范协调、服务和经营行为。（四）城管手段城市管理行政执法（简称城管执法）是城市管理的重要组成部分。其执法依据是1996年颁布的《行政处罚法》、以及各城市颁布的地方性法规。他主要是指城市管理行政执法局或城市管理综合行政执法局，简称“城管局”、“城管”对市容环境卫生、城市规划管理（无证违法建设处罚）、道路交通秩序（例如处罚摊贩违法占路）、工商行政管理（无照经营处罚）、市政管理、公用事业管理、城市节水管理、停车管理、园林绿化管理、环境保护管理、施工现场管理（含拆迁工地管理）、城市河湖管理、黑车、黑导游等城市管理的各方面进行综合行政执法。其中的城市市容市貌、占道摆摊、乱搭乱建等影响市容的现象整顿治理由于经常引发社会矛盾而引起媒体关注和热点报道。城管有权对违规当事人进行教育或罚款，对违规物品在出具暂扣证明后进行暂扣，当事人可凭暂扣证明去前往接受教育或罚款后，保证以后不会再犯后可以领回被扣物品，理论上城管没有没收物品和毁坏他人物品的权力。章雅婧章雅婧.城市管理行政执法多元主体参与治理模式及其优化研究[D].浙江理工大学，2017.二、当前云南昆明城市管理行政执法中存在的问题及原因分析（一）城市管理行政执法人员暴力执法城市管理行政执法人员与行政相对人发生暴力冲突的事件时常成为社会新闻的热点，城管打人、暴力拆迁等字眼常常出现在新闻标题，尤其是与作为弱势群体典型的摆摊小贩和农民工发生冲突，格外引人注目。即使在报道内容上新闻媒体为了吸引眼球可能放大了冲突的细节，但是不能否认城管执法过程中确实发生了许多暴力冲突。虽然有《行政强制法》明确的规定对城管执法权利行使方式进行了一定的限制，但是执法暴力冲突没有完全消失。如2017年4月9日午后，昆明市古城保护管理局综合执法大队的执法人员在巡视时，看见人行道上有小贩违规摆摊，在执法过程中发生暴力冲突。云南昆明市古城保护管理局通报称该局综合执法大队执法人员在执法中存在不文明执法。这是近期发生的暴力执法事件，结合这些事件分析城管暴力执法问题的原因，主要由以下几个方面的原因：一是城管执法者没有转变执法理念。城管执法者依旧在用过去的执法理念执法——重视解决问题的效率。执法人员本可以用和平沟通的方式，但是经常选择简单快速的手段，用粗暴的方式代替，强制没收物品、群殴群打、摔坏摊位货物等，然而这种手段大大损害了行政相对人的利益。二是城管执法人员的素质问题。城管执法工作量较大，需要招聘大量的协助执法人员，由于缺乏针对这些人员的完善的考核机制，导致协助执法人员素质参差不齐，法律意识也较欠缺。“再加上未加入固定编制和没有较高的工资薪酬，让这些协管者没有归属感和约束力”，以致于协管人员更容易采取暴力的手段。三是城市管理行政执法缺少必要的监督。张忻.张忻.大连高新区城市管理行政执法协管员队伍建设调查研究[D].大连理工大学，2016.（二）城市管理行政执法人员执法不作为在城市管理行政执法中有暴力执法，也存在执法不作为。城市管理行政执法对城市中存在的一些问题没有及时的、合理的予以处理解决，一再地搁置，损害了人民群众的利益，不利于社会和谐稳定。云南东南西环高速路段因常年会有不同程度的交通拥堵引发民怨。据悉，该路段的双向治超站是于2009年设置的。多年之后，这种占道执法的方式已经不符合实际，也有云南人大代表提议把“固定检查桩”改为“可移动式检查桩”，但执法部门却未给出积极回应。不仅如此，执法部门都没有尽到治超的责任，执法人员未按时执勤，并存在长时间系统故障导致治超点未发挥实际作用。云南交委治超办已经知情，却未落实修复。这些都是典型的执法不作为事件，除了执法人员的原因，执法不作为的原因主要有:一是城市管理行政执法缺少立法保障。一方面，城管部门的性质、职能、职权等的尚未用法律法规明确。城市管理行政执法工作范围日益广泛，行政执法的任务多且重，城管执法部门与其它行政部门之间执法内容存在交叉，国家尚未有统一的相关制度、法律，各地区的城管规章也尚在探索。在这此条件下，城管执法工作本身存在一定难度，存有不少阻碍，城管执法的合法性得不到切实保障。另一方面，由于缺乏立法上对监督机制的明确规定，城管执法者可能因为执法成本过高或者本身不认真、不负责而选择不作为，逃避履行自身职责。二是城市管理行政执法的体制存在缺陷。袁礼.袁礼.城市管理行政执法体制构建分析[J].中国管理信息化，2016，19(01):206-207.（三）城市管理行政执法人员执法腐败城市管理行政执法工作范围广泛，涉及几百个职务，涉及到城市管理的各个领域，与我们的生活有密切联系。因此城市管理行政执法是不容忽视的存在，执法人员的每个举动，都会影响到行政相对人的利益。因此，城管行政执法人员极容易受到外界金钱等利益的诱惑，产生执法腐败的问题。依照公开媒体报道计算，从2009年9月云南成立城管委后，3年之内，该市城管系统市、区、街道三级总共有27人腐败犯罪。在这些腐败案件里，集中在保洁及物业公司、庇护违法建筑、环卫工程招标及环卫设备采购等领域收受贿赂，其中最多的是庇护违法建筑的案件，总涉案金额近千万元。2015年云南省多市县处理“苍蝇”式腐败的案件：城管局局长、副局长等21名执法人员违法使用职位权限并收取了贿赂。刘颖.我国城市管理行政执法的法理基础及法治建设[J].刘颖.我国城市管理行政执法的法理基础及法治建设[J].渤海大学学报(哲学社会科学版)，2014，36(06):49-53.城市管理行政执法存在腐败的原因主要有：一是云南省城管行政执法的自由裁量权过大。城市管理行政执法的工作领域的扩大，城管执法人员在工作中的自由裁量权过宽，缺乏程序性规定。以违规经营的摊贩为例，城管可以做出批评教育、罚款、没收物品等多个等级的处罚，而对等级的判断则凭执法者的主观臆断也就是主观选择，依据包括人情关系、个人好恶等。在案例中就有“给钱就给建，不给就拆除”的乱象，在这种的情况下，城管执法容易受利益诱惑走向腐败，损害政府权威，破坏政府形象。二是云南省城市管理行政执法人员侥幸心理。城市管理行政执法人员心存侥幸，认为利用职权便利进行利益输送，只要谨慎可能就不会被群众、媒体发现曝光。更有甚者，整个执法队伍大片搞集体腐败，这种情况更加剧了侥幸心理，有了集体的“安定感”，更加有恃无恐地腐败。三是云南省城市管理行政执法缺少监督机制。有些地方在城市城管上为了追求政绩、追求城市管理的效率，城管执法部门的职权范围越来越广泛。然而一旦该权力没有约束，缺乏监督，就必然会被执法者滥用，极容易形成腐败问题。若没有群众、新闻媒体的监督，对不良行政执法进行曝光的话，城管行政执法环境也将日益腐败。（四）行政相对人对执法工作不配合近年来，云南省城管执法工作日益繁多，也产生了不少问题，其中就有行政相对人对执法工作不配合的问题甚至有暴力抗法的事件发生。除了云南省城管执法部门及其工作人员方面的因素，还有行政相对人方面的原因：一是行政相对人法律意识薄弱。在城市管理行政执法中，面对的行政相对人可能存在自身素养不高，法律意识薄弱的情况。这时，如果行政相对人认为城管执法人员侵害了他的切身利益，那么行政相对人可能极为不配合行政执法工作，甚至暴力对抗执法人员，发生肢体冲突。二是行政相对人与城管行政执法人员本身存有的利益冲突。城市管理行政执法机构的职权来自政府各部门的让渡权。各部门往往是将管理有难度的、与弱势群体相关的部分给城管部门管理，容易规范管理的留在本部门。因此许多地方的城管行政执法成为社会矛盾的焦点。云南省城管执法者为了履行工作职责需要采取一定的措施，但是一旦这些举措侵害了行政相对人的利益，影响到相对人的生存大计时，行政相对人会极为不配合甚至暴力抗法。三是行政相对人受媒体舆论的影响对城管执法者有消极情绪。近年来，随着新媒体迅速崛起，如：微博、微信，加速了信息的传播。然而无论是新兴媒体还是传统媒体，有关城管的报道都有负面、消极的倾向。一旦发生城管执法暴力冲突，媒体就会对其大肆报道，其中不乏有媒体放大的暴力细节，城管被认为是暴力欺凌弱势群体的代表，形象被扭曲“妖魔化”，没有疑问这阻碍了城管执法。行政相对人对城管执法有了抵触情绪，因此不积极配合执法工作甚至与执法者产生暴力冲突。王一品.我国城市管理行政执法制度初探王一品.我国城市管理行政执法制度初探[D].吉林大学，2012.三、解决当前云南昆明城市管理行政执法问题的对策（一）完善城管执法的相关法律法规城管执法需要完善的相关法律的支撑，建立与实际情况相符的、有云南省特色的城管法。通过立法，来明确界定城管部门的性质、职能、职权、职责等，使得城管执法在法律层面上具有合法性。在立法层面，规定城管执法部门的机构设置、内部职能分配，划定城管执法的范围，明确执法权力的来源与内容以及执法的法律依据，规范城管执法的程序，使得城管执法科学、合理、合法，以此来解决因为缺乏法律规定而导致的部分问题。在规范行政执法程序方面，明确城管执法具体的步骤和方法，对城管执法进行事前、事中、事后的管理。杜敏，安群，陶有军杜敏，安群，陶有军.城市管理综合行政执法体制、机制创新的法理学思考——以安徽省城市管理行政执法为例[J].安徽警官职业学院学报，2012，11(04):1-5+16.（二）健全城管执法的运行体制党的十八届三中全会明确指出，要“推进综合执法，着力解决多头执法、权责交叉问题，建立权威高效、权责统一的行政执法体制”。目前城管执法主体自身定位不明确，执法范围不规范，职权限制不清晰，执法方式单一。因此，城市管理行政执法需要在立法基础上健全它的运行管理体制，使得城管执法有法律依据和制度保障。第一，面对城管执法部门的复杂情况，迫切需要有上级部门对其进行统一管理、引导，并对其实施监督。在立法基础上，明确规定上级主管机构。第二，根据法律在体制上明确职能范围，规范职责权限，构建部门间的配合协作机制，在一定程度上解决机构重叠王仰文.城市管理行政执法领域法律冲突的制度成因[J].北方法学，2012，6(01):104-108.、职权交叉问题，减少行政执法成本，执法人员开展工作会更加有信心。第三，将执法规范细化，明确执法部门在行政执法时采用的执法程序、具体措施，提升了城管执法的效率，城市管理执法人员也能正确地做出执法判断。使执法方式得到更新、手段举措不再单一。通过更加灵活的方式来处理问题--疏堵结合，以前只堵不疏的方式只会激化矛盾，因此我们要重视科学疏导，争取群众理解。第四，健全城管执法运行机制，建立合理科学的绩效考核及奖励规范机制也使得城管执法更有积极性。第五，健全城管执法运行机制，根据法律建立监督机制。一旦权力缺少约束，执法者就有了随意使用权力的空间和机会。国务院相关文件反复强调，“要建立健全我国的行政执法监督制度，对行使行政处罚权的城管执法部门行政评议考核制和实行执法责任制”。通过建立内部的监督部门，对城管执法队伍进行事前事中监督纠误、事后评价考核，以此来督促城市管理执法人员尽职守则、合理科学执法、改进作风，提升行政执法的效率。与此同时，鼓励城市公民积极参加到城市管理中，接受群众与媒体对城管执法工作的监督，及时处理执法人员不当执法的举报，促使城市管理执法道路更加公正透明。此外，城管部门还可以建立综合执法信息的平台，记录现场执法活动、实行巡查制度等。王仰文.城市管理行政执法领域法律冲突的制度成因[J].北方法学，2012，6(01):104-108.王仰文.城市管理行政执法实践难题的化解之道[J].前沿，2011(15):19-22.（三）加强城市管理执法队伍的建设针对城市管理执法人员暴力执法等问题，我们可以发现这与城管执法相关人员的素质大有关联。城管执法人员的素质对到行政执法工作的公平与效率有直接的作用，因此需要提高城管执法者的综合素质，增强执法队伍的建设。首先需要改进城管执法人员的选拔考核机制，提高城市管理行政执法人员的入职门槛。如要求城市管理综合执法人员应当经过综合业务培训，并获得对应的资格证件，没有获得证件的，禁止参与到行政执法中，由此提高城管执法人员的个人素养和业务素质，从而有利于增强建设城管执法队伍。除此之外，还要重视对执法者的后续教育，提升城管执法者的素养，保证城管执法者知识更新、增强法律意识、树立服务意识，最重要的是保证城管执法者的优良品性不变质，一心维护市民利益和社会和谐。韦紫辰.当前城市管理行政执法问题研究韦紫辰.当前城市管理行政执法问题研究[J].山东行政学院山东省经济管理干部学院学报，2009(06):100-103.重视城管队伍的形象建设由于此前城管执法暴力冲突事件屡次成为社会关注的焦点，被新闻媒体大肆报道，城管执法队伍的形象遭到了重创，群众对城管的印象趋向消极。这造成群众对城管执法工作产生误解并不愿配合城管执法工作，为城管执法工作增加了不少困难，不利于社会和谐稳定，不利于城市发展。因此，我们需要重视城管队伍的形象建设。城管执法队伍自身要加强建设，改进工作作风，提高执法能力，做好本职工作，虚心接受社会监督，维护群众利益，从而改善过去形成的不良印象。只有真正做好实事，才是树立良好形象的基础。在此基础上，做好宣传工作。除了通过傲信、微博等新兴媒体进行宣传，城管还可通过传统媒体如报纸、电视台等展示城管执法的好事例，投放相关公益短片，展示城管队伍在环境卫生、市容市貌等方面的贡献，为城管队伍发声，改善群众对城管队伍的不良印象，构建与社会的良性互动关系，积极建设城管队伍为民务实的好形象，获得群众认可。1997年，我国城市管理行政执法的试点开始展开。20多年来，我国城管行政执法在逐渐地发展进步，但这过程中产生了不少问题。城市管理行政执法与我们生活息息相关，只有完善城市管理行政执法的机制，明确执法者的职责权限，规范执法程序和手段，为执法者提供法律保障，并加强城管执法监督机制，才能推动城市管理行政执法进一步发展。同时通过媒体宣传城管部门作出的贡献，树立城管执法人员的积极形象，争取群众认可。陈玉和陈玉和，孙作人，俞其慧.城市管理行政执法失范形成动力机制研究[J].青岛科技大学学报(社会科学版)，2009，25(02):26-30.结语本文以云南昆明市城市管理执法中存在的暴力执法和暴力抗法困境，由小见大，探究出城管执法存在的问题原因在于城管执法的法治问题、执法者形象和执法程序缺乏灵活性问题以及执法相对人的不理解，从而导致了执法者和相对人出现了冲突。城管不能以完成工作效率而暴力执法，摊贩也不能因为维护自己谋生方式而暴力抗法。城管应该改善在公众心目中的形象，文明执法，使执法合情合理被相对人理解。而执法相对人要理解和配合城管的执法。城管执法对于城市的文明发展存在着重要意义，我们要不断地探索和完善当中存在的问题，从而使城市发展得更好。吴刚吴刚.创建和完善新型城市管理行政执法体制[J].国家行政学院学报，2003(02):50-53.致谢：光阴似箭，四年的大学生涯转眼就要结束。这四年间，有过欢乐，也有过悲伤。大学生活丰富多彩，痛并快乐，收获颇多。经过一年的努力，在大家的帮助下，我顺利地完成了毕业论文。面临马上就要毕业，我要在此衷心的表达感谢之情。对于撰写论文并不擅长的我，毕业论文的完成可谓非常艰辛。而之所以能够顺利完成，我最应该感谢的是我的论文指导老师x老师。从论文选题直至答辩完成的定稿，x老师始终如一的无私的给予我帮助，在这个过程中不厌其烦的指导我解决任何问题，严禁的治学态度对于我撰写论文能力的提高发挥了关键作用。如果没有x老师，我想我不会如此顺利的通过论文答辩，在此表达我由衷的谢意，谢谢您，x老师！然后，我要感谢我的父亲和母亲，正是因为