产业政策法初论

认为，产业政策的实践伴随最古老的产业-农牧业的出现和国家的诞生就已存在了，如鼓念，包括规划、引导、促进、调整、保护、扶持、限制等方面的各个产业为直接对象，保护和扶植某些产业，调整和整顿产业组织，置，实现经济稳定与增长，增强国际竞争力，改善与保护生态环境等积极或消极的干预，直接或间接地介入市场的形成和市场机制。”[①产业政策的实质是政府对经济活动的一种自觉干预，以实现经济振兴与赶超、结构调整与转换以及保持经济领先地位与维然，这种政策是对社会整体利益的维护。“一般说，在产业政策府代表的是社会共同利益，而不是某种政府利益。这是产业政策的一大特由经济下的其他一些政府政策相区别。”[②]显然，若从产业政策的目标来看，产业政策对社会整体利益的维护在国际层面上则是为了增强和维持本国经济整体有利地位，其实质体现了国家之间的经济竞争。“产业政策是市场竞争的赶超的思想。”[③需要明确的是，在市场经济条件下，政府制定与实施产场机制对经济活动的基础性调节，而是在充分尊重并利用市场机制的对市场缺陷的必要补充。现代的产业政策是普遍建立在关于产业政策的体系究竟由哪些部分组成，国内外认为，产业政策由产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和产业布成。当然，这个体系不是静态的、封闭的，而是动态的、开放的，可以根政策包括产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和产业布局政策，出口政策）和产业环境政策（产业可持续发中间存在着彼此交叉滲透的关系，难以截然点产业发展的途径和支撑政策，也关系到全国地区经济的布局和引进国民族工业的政策，它所涉及的关系具有长期性和广泛性的特点，因此在调整，以对产业政策的制定和实施进行规范和提供保障。对产业政策进很多人在分析日本等国产业政策的成功经验时，往往是将产业重要方面。确实，日本是非常重视对产业政策进行法律调整的。业结构改善法等，直接影响产业发展。根据法律的作用，日本三大类：第一类是对扶持、保护、促进其发展的战略产业和新兴产会通过振兴法；第二类是对需要加以援助以顺利压缩过剩设备、转定萧条产业临时措施法；第三类是对介于前两者之间，需调整其结善结构法。这些产业临时措施法有效期一般为5年左右。[④]在经济恢时期、产业调整时期和结构转换时期，日本产业政策都是通过围绕国产业结构，提高产业组织素质，从而促进经济增长方式的转变起了多方面的积极作用。但是，在这一过程中也存在着一些不尽如人意的地方，一些方面的产业理想。这除了产业政策本身的局限性之外，不重视法律手段在实现产业一个重要的原因。因此，要保证产业政策得到有效实施，将产业政策法。产业政策是一种政府政策，也是政府的干预或调控行为，在此领域实行为政府要依法制定和执行产业政策，要受法律的约束，这突出地体现了法要求，其意义重大。如果政府制定和执行产业政策的行为不受法治原则的政策就可能变成行政专权，增加其任意性，产生严重的后果，因为“如果为追求其目的而采取任何被政府官员认为是便利的手段方面的权力加以限法便是同法律背道而驰的，因为这将沦为纯粹的权力统治。”[⑤]所以，对政府制定和执行产业政策的行为进行法律上的控制是法治国家的必然要求。“产业政策就不再是政府意志，而是国家意志、全民意志。即使是政府的有关规定触，也必须以法律为准，服从法律的要求。”[⑥]因此，对产业政策进行法律调整不仅意味着要规制被调控主体的行为，而且也意味着要规制调控主体产业政策法是调整产业政策制定和实施过程中产生的经济单地说，产业政策法就是规范和保障产业政策的法。它是经济法的一个重认为法与政策不能兼容。然而，我们认为使用产业政策法的提法并没社会经济活动的政府行为。作为基本方针或原则，政策对计划制定或为和企业行为、对生产和消费等都有指导作用；作为政府干预经济的社会财富的分配或再分配产生影响。在西方经济学中，政策概念一般义。[⑦]在前一种意义上，即产业政策是指产业发展的基本方针或原则，产业政策法的提法体现了产业政策与法之间的内在联系以及产业政策法作为产业政质。在这种意义上，经济法的其他部分如竞争法、消费者保护法也可费者政策法，甚至整个经济法都可称为经济政策法。在后一种意指政府利用所属的各种职能机构对产业发展或结构转换等的干预正体现了其对政府干预产业行为的规范和保障的实质。因此，产策上升为法律形式的问题，而且更意味着制定和实施产业政策的障的问题。在这里，姑且将前者作为第一层次的产业政策法，而有人主张用产业法或产业经济法来代替产业政策法的称谓。但产业经济法，其所指的范围都超过了产业政策法的所指，实际上就是对的法。它除了产业政策法外，还包括了非由产业政策调整的但由法律直学中所包括的产业组织、产业结构、产业布局、产业技术、产业发展等经济内容。[⑧]虽然产业调控法与产业政策法的含义较为接近，但由于产业政策的概念在作为经济法的一个组成部分，产业政策法具有经济法的一般性、政策性、行政主导性和综合性等。[⑨]当然，产业政策法在体现经济法的一般特征时又有自己的方式，从而形成了其在经济法中的一些特殊性。从产业政策法的容和各国的产业政策立法、执法情况出发，我们认为产业政策法至少具有以第一，政策性。这是产业政策法在内容方面的的法律化。有的学者认为：“产业政策法是政策与法律相互交叉而形成的业政策法中，政策是内容，法律是其形式，或者说产业政策获得了法律的具有法律的一般性质，如规范性和约束力，或者说政策本身就具有法律性策和法律融为一体。”[⑩]产业政策法的政策性特征主要表现为产业政策法的制定、修改与国家的经济政策密切相关，这决定了产业政策法具有较大的变动性和灵家以及同一个国家的不同时期的产业政策法在内容和侧重点上往往差别很策法一般具有较明显的时限性和阶段性，如日本产业政策法所规定的产业持、发展性的扶持政策，还是救济、援助性的调整政策，都是有一定期限第二，社会本位性。这是产业政策法在实质方面的特征。产纯的国家利益、政府利益，也不是完全的社会个体的利益，而是同这有明显区别的社会公共利益，即广大人民群众所享受的利益。虽然政益的代表，但政府并非没有其自身的独立利益。“政府在法定的限度的宽松、程序约束的简化、职责履行责任的减轻和模糊化，甚至是办公条件的改善等等，都是司空见惯的常见现象。”[11]在产业政策的制定与实施过程中，一般说来，政府代表的是社会共同利益，但这并非在任何时候都能够自动实现的，而需要体现和保障。以社会利益为本位的产业政策法的调整，包括对某些行业、企业进行规划、引导、扶持、保护和限制等，其所要达到的直接目的都是为了维护社直接为了某个或某些私人（企业）的利益，尽管它在客观上和间接地种积极或消极的影响。产业政策法的社会本位性体现了经济法追求第三，综合性。这是产业政策法在形式方面的特征。产业政为由产业政策本身的综合性决定的产业政策法的内容的不是单一的，以此为内容的产业政策法也必然具有综合性。其次民事、行政和刑事的以外，还包括奖励；产业政策法的保障措施也购等；二是直接管制手段，它包括了鼓励、允许、限制、禁止等方制、许可制、对工资与价格的直接管制等；三是行政、信息指导告及提供其他信息为表现式样。[12]此外，产业政策法的综合性还范，又包括程序规范，两方面结合在一起构与前述产业政策主要由产业结构政策、产业组所构成相一致，产业政策法的基本制度体系也主要由产业结构政策策法律制度、产业技术政策法律制度和产业布局政策法律制度所构策法律制度和产业组织政策法律制度是产业政策法基本制度体系中产业结构政策是指政府依据本国的产业结构演化趋势，为定的产业政策。产业结构政策针对产业间的资源配置结构优化与调控推动产业结构的合理演进中求得经济增长和资源配置效率的改善。产目标和措施不同，可以划分为多种不同的类型，主要有主导产业选择业扶植政策和衰退产业调整政策。产业结构政策法律制度就是对这些产业组织政策是指政府为了获得理想的市场绩效而制定的行为的政策。产业组织政策针对产业内的资源配置结构优化与调控问题，正常的市场秩序，提高市场绩效。产业组织政策主要包括竞争（反垄断）政策和中小企业政策。产业组织政策法律制度就是对这些方面的产业政策产业技术政策是政府制定的促进产业技术进步的政策，是术结构选择和技术开发进行的预测、决策、规划、协调、推动、监督和服体现。其主要内容包括产业技术发展的目标、主攻方向、重点领域、实现施，是保障产业技术适度和有效发展的重要手段。产业间的技术结构是供素，是产业结构的一个侧面，产业技术政策的一些方面可以在产业结构论，但是由于它尚不能完全包容在产业结构政策之中，并且由于在知识天产业技术的重要性日益显现，因此产业技术政策完全可以构成产业政策部分。产业技术政策法律制度就是对这些方面的产业政策进行法产业布局政策是指政府为实现产业空间分布和组合合理化合理化，实质上是地区分工协作的合理化、资源地区配置和利用的合理化一般有经济发展、社会稳定、生态平衡和国家安全等方面的目标。虽然产家社会发展政策的重要部分，确实不能完全包容在产业政策中，但其主要涉及产业的经济因素，因此还是可以在产业政策的框架中加以讨论。例如部大开发的战略决策虽然不能仅仅归为产业政策，但它确实带有明显的产业政策的性质。产业布局政策主要包括区域产业扶持政策、区域产业调整政策和区域产容。产业布局政策法律制度就是对这些方面的产业政策1986年在《国民经济和社会发展第七个五年出：“计划管理的重点应转向制定产业政策，通过综合运用各种于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出“制定）；并且其法律化程度也在逐步提高，这对调整我国产业结构，提高产业水平，从而促进经济增长方式的转变起了多方面的积极作用。有人认我国推行的产业政策的数量和涉及领域，远远超过以产业政策著称的日产业政策领域的问题主要表现为我国产业政策的法律化程度不高，现没有纳入到严格的法律调整中来。虽然并不是所有的产业政策都需要是一些基本的、重要领域的产业政策还是要上升到法律的高度，特别的法规或规章，有些甚至连规章的形式都未策情况自不必说，那些在基本领域仅以法规、规章形式存在的产业整的应有效果，特别是难以收到前述产业政策法治化的基本要求-政府本身制定和实施产业政策的行为也要受到相应的法律约束。基于这种情况，有人认为业政策而没有产业政策法。从严格意义上讲，这是有道理的，尤其与有效的。但是，它也有一个明显的不足，那就是缺少法律责任的规定。连一个条款都没有，甚至能够体现经济法特色的奖励条款也没有。这样的对政府行为的约束和控制作用。这恐怕与我国经济立法过程中由部门起系。或许这是由一些学者所说的是经济法与行政法的分工和是以实体规范（授予行政权力）的方式实现政府控制经济生活的目标，行程序法规范（设定行政行为的程序）的方式实现政府控制经济生活的目标府对市场弊端的控制，实现经济生活的秩序价值；行政法控制行政权力的经济调控的适度，确保经济生活的自由价值。[14]但是，法治原则该贯彻的，在包括产业政策法在内的经济法中景），的前提下保护民族产业，提高产业竞争力，这是一个十分现实的问题。随着经济全球化、国际市场竞争日趋激烈，靠企业自身的力量来改变在国际分工和贸易非常困难的，必须在充分发挥市场功能的同时，积极利用政府的力量实施产业政策，并使其上升为法律，加快产业政策的立法，用法律来者认为，今后发展中成员的适当贸易保护要求将主要依赖运用产业政高中长期产业竞争力的技术开发；二是对本国经济落后地区进行扶持行扶持。[16]这些方面也就是我国今后产业政策立法所要解决的主企业促进法》虽已出台，但其不少问题还需要通过制定一系列配套的细化。技术创新和西部产业结构调整等方面的法律、法规需要制定和业凭借资本和技术实力，取得垄断地位，垄断我国市场，应加快制定源和最重要的生产要素，成为生产的支柱和经济发展的决定性因素。今天过立法形式制定了自己面向知识经济的产业扶植和产业调整政策，力图有源，推动结构升级，实现经济知识化的发展目标。在这样的背景下，原先建立在“知识、制定和完善有关产业政策法时，在内容上必须体现增加无形知识、技术供术产业化和传统产业高新技术化发展，提高人力资源素质，加强知识基础导向。无论在主导产业的确定和选择上还是在产业组织政策的确定上，都发展。”它强调代内公平和代际间的公平，要求经济增长必须绝对建立确保这些生态基础受到保护和发展，以便它可以支持经济的长期增长。学者提出了在西部开发中产业政策法的生态化问题。[17]实际上，仅是在西部开发中要注意的问题，而且具有全局的意义，成为在可持续增长型的产业政