PPP项目绩效评价的现状及问题-以A市科技园区PPP项目为例

在此背景下，本文以A市科技园区PPP项目为对象，以PPP和绩效评价的相关理论为指导，针对项目原有的绩效评价体系中存在的问题进行分析，研究发现，A市科技园区PPP项目存在项目设计时绩效指标体系设计不科学，绩效评价方案设计不完善，以及绩效评价结果应用到可行性缺口补助不合规等情况。一、项目概况A市科技园区PPP项目规划设计和景观设计聘请国内知名设计公司，为入园企业缔造高氧低密、花园办公、开放自由、独享私立的现代感和品质感兼备的园区。该项目2016年开始实施，建设期两年，运营期25年，项目结束后移交政府。A市科技园区PPP项目本身具有向最终消费用户（入园企业）的收费机制，即最终消费用户（入园企业）直接付费购买项目公司提供的公共产品与公共服务。但是上述使用者付费不能满足项目公司的成本回收和合理回报。因此政府方应给予项目公司一定的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分。因此，本项目的回报机制为“可行性缺口补助”。考虑到A市科技园区PPP项目的基本情况，按照年化8%的投资回报（该回报包含融资费、自有资金占用费）为测算基础，在本项目进入运营期后的前13年内给予项目公司予以可行性缺口补助。同时，对可行性缺口补助的支付设置绩效考核指标，如果项目公司未达到《项目合同》约定的绩效标准，政府方的可行性缺口补助将进行相应扣减。该项目的可行性缺口补助由地方财政纳入跨年度预算和中长期财政规划。二、项目绩效评价概况A市科技园区PPP项目绩效评价旨在考核项目建设期和项目运营期两个阶段的实施情况。第一次绩效考核在竣工验收的同时进行考核，考核合格进行支付。其余年度绩效考核在每年的2月份之前完成。政府方将针对本项目成立考核小组。考核小组负责对该项目进行考核。考核采取查验资料、实地查看相结合，定期对项目运营维护情况进行检查，包括物业服务、创业法律服务、企业咨询服务、投融资业务等。年度分值达到80%，足额拨付费用；分值80%以下每降低一个百分点，扣可行性缺口补助金额的1%，最低扣至60%。（一）建设期绩效评价建设期绩效评价以政府为考核主体，在项目竣工验收时进行绩效评价，第一笔可行性缺口补助的支付必须满足如下全部内容，方可进行支付。具体绩效考核指标设置如下：1．项目公司在建设期严格按照《项目合同》的约定履行责任和义务，没有重大或者实质性违约情况的发生。2．项目公司遵守国家的建设标准和规范要求。3．工程质量。工程质量等级评定达到合格以上，验收合格。4．建设期。建设期不超过两年，以开工日起计。5．安全文明施工与环境保护。6．完成基础设施及科技条件的建设。（二）运营期绩效评价A市科技园区PPP项目的回报机制为可行性缺口补助，具体绩效考核指标设置如下：1．项目公司在建设期严格按照《项目合同》的约定履行责任和义务，没有重大或者实质性违约情况的发生，则得20分。如有任何一项非重大或者实质性违约的违约行为发生，则扣2分，扣完为止。2．满足A市科技园区PPP项目的产业发展措施和目标，则得40分。具体发展措施和目标如下：（1）产业定位（20分）根据A市的实际情况，结合社会资本的资源，确定明确的产业定位，并以投标文件的相关内容作为考核指标。如有任何一项违反，则扣5分，扣完为止。（2）产业发展目标（20分）1）保证孵化器每万平方米企业技工贸总收入不低于8000万元，加速器每万平方米企业技工贸总收入不低于1000元。2）园区应引进国家级实验室或工程研究中心以及国家级创新创业平台。3）应设立产业基金、天使基金等，支持园区及A市创新创业。4）A市科技园区PPP项目应建设成为国家级科技企业孵化器、国家级众创空间和科技部“创业苗圃一孵化器一加速器”科技创业孵化链条建设示范单位。如有任何一项违反，则扣5分，扣完为止。3．项目公司提供科技园区的物业租赁服务、公共服务、技术服务、金融服务平台、增值保值服务平台，以及其他可以直接向最终消费者提供的公共产品和公共服务满足A市科技园区要求的标准和规定。达到该目标，则得10分，未能满足，则按照相应情况酌情扣分，扣完为止。4．在项目期限内（建设期除外），项目公司应保证科技园区入园企业每一个年度为A市带来的税收总额增速不得低于A市整体税收增速。达到该目标，则得30分，未能满足，则按照相应偏差率进行扣分，扣完为止。三、A市科技园区PPP项目绩效评价存在的问题（一）绩效评价模式未贯穿项目全生命周期财政部规定PPP项目的实施分为5个阶段，分别为项目的识别、准备，采购，执行和移交。在2018年12月23日举行的国家治理与财政绩效论坛上，国家发改委、财政部PPP专家指出，要尽快出台PPP项目全生命周期操作指南。当前，PPP绩效评价的主流观点是采用全生命周期的绩效考核模式，在项目的各阶段进行绩效考核，改变只重视产出和结果，应在项目的投入阶段进行考核监管。A市科技园区PPP项目在项目的识别、准备和采购期均未实施绩效评价。项目的建设期内，长达两年的时间缺乏绩效考核，采用后评价的模式应该进行改进。项目在识别阶段进行前期的测算帮助政府方判断采用PPP模式是否是真正实现了物有所值的本质，此时应当对实施方案以及机构的服务质量进行考核。项目的准备阶段，以及采购阶段的考核均未在方案中体现，绩效评价模式不完整。（二）绩效评价仅站在政府角度，忽视其他利害关系人的利益该项目的运营期将绩效考核作为可行性补贴的缺口的依据，仅站在政府角度，忽视其他利害相关人，较为狭隘。绩效评价主体应包括政府部门，社会资本方，债权人或者是项目公司本身等。绩效评价的结果应当面对所有的利益相关者，在绩效指标的设定时要结合各参与方的要求和项目本身成立时的需求。本项目设置的后续可行性缺口补助支付考核指标仅仅从政府的角度出发，忽视了其他利益相关者关注的指标，应当从满意度指标，产出指标，财务指标等多角度全方位的设置指标。（三）绩效评价指标体系设计简单PPP项目绩效评价涉及财政资金，在指标体系设计之初应当参考财政部印发的预算绩效评价共性指标体系框架。该体系框架涉及一至三级指标，从项目的投入，产出，过程和结果四个流程进行审核，指标细化至三级，包含财政资金项目的共性指标和个性指标。本项目绩效评价指标体系相比财政部出台的共性指标体系框架过于简单并且在项目建设期的绩效评价只设定了考核指标，第一笔可行性缺口补助考核指标未设置权重值，项目验收合格即可进行缺口补助，这种方式更加类似于项目的竣工验收，不符合项目绩效评价的基本要求。后续缺口补助考核指标项目虽然设置了指标的分值，但是指标体系简单，分值较高，在评价时考虑的因素较少，无法科学公正地对项目的实施情况进行评价。另外，按照合同约定每半年进行一次可行性缺口的补助是以绩效评价的结果为依据，本项目在运营期的绩效评价指标中前三项不属于延续性指标，是项目在运行之初必须达到的要求，指标设定缺少激励和及时纠偏的作用。项目目前尚未正式运营因此绩效方案属于初步方案，在实际执行过程中需要在进行细化和修改。（四）绩效评价未起到考核作用导致项目涉嫌固定回报绩效考核是政府“按绩效付费”的依据。A市科技园区项目绩效考核模式设计不合理，有可能固化政府支出，形成政府债务，加重政府负担。原因在于绩效评价的标准设置模糊，主观性较大。设置可行性缺口补助下限。财政部出台的一系列针对可行性缺口补助和固定回报的禁令，防止政府将存量项目包装为PPP，实际上政府兜底，明股实债，形成隐形的政府债务。财政部。2017年11月，《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）中要求“项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效评价结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的”不得入库。随着政策的不断变化，国家对可行性回报机制的范围和定义也逐渐清晰，地方政府在进行可行性汇报缺口补助是要严格按照国家的最新准则和规定，防止违规被清除出库。A市科技园区PPP项目中投资方从政府方获得的回报是否是固定回报也取决于绩效评价的机制，A市科技园区PPP项目运营期绩效评价指标，设置过于简单，人为主观性影响较大，分值设置随意。而且，绩效评价办法中规定年度分值达到80%，足额拨付费用；分值80%以下每降低一个百分点，扣可行性缺口补助金额的1%，最低扣至60%。按照该考核办法，门槛设置过低，当可行性缺口补助金额扣至60%