城投类企业转型发展路径研究

摘要：城投类企业的发展历程可以追溯到20世纪80年代，当时我国正处于改革开放的初期阶段，城市建设和基础设施建设面临着巨大的资金压力。为了解决这一问题，各地政府开始设立城投公司，通过发行债券等方式筹集资金，用于城市建设。随着市场经济的发展，城投类企业在城市建设中的作用越来越大，已经成为推动我国城市化进程的重要力量。然而，随着经济环境的变化和政策的调整，城投类企业面临着一系列挑战。首先，由于过度依赖政府信用，城投类企业的债务风险日益突出。其次，随着城市化进程的推进，城市建设的需求已经从基础设施建设转向了更高层次的公共服务设施建设，这对城投类企业的业务能力提出了更高的要求。最后，随着市场化改革的深入，城投类企业需要找到新的盈利模式，以实现可持续发展。基于此，本文针对城投类企业面临的困境进行系统的分析，在此基础上提出几点转型建议，仅供参考与借鉴。关键词：城投类企业；转型发展；困境城投类企业多肩负所在区域城市基础设施建设投融资功能，在城市面貌提升改善方面发挥过重要作用。但在新预算法、疏堵结合的地方政府债务管理背景下，城投类企业所面临的生存环境发生颠覆性改变，原有的发展模式难以为继，转型提上日程。目前，有少部分城投类企业摆脱了对政府的依赖，能在市场化竞争中存活，但大部分城投类企业还处于提升造血能力和可持续发展路径的探索中。因此，城投类企业必须正视当前面临的挑战，充分结合市场经济动态，不断创新和改革，提高自身的竞争力，才能更好地应对未来复杂的市场环境[1]。一、城投类企业面临的困境（一）缺少市场化收入来源城投类企业在承担基础设施建设任务的同时还承担与之相关的融资职能。城投类项目普遍具有投入大、周期长、回报低的特点，在项目建设初期就需要大量的资金投入，承担此类项目的城投类企业一方面背负巨额债务，另一方面持有的基础设施类资产大多并不能为企业带来经营性现金流，收益来源主要依赖政府部门，为维持现金流，城投类企业往往陷入借新还旧、融资规模越滚越大、利息越垒越高的往复循环之中，企业长期处于疲于还债的状态。随着政府隐性债务管理持续收紧，地方政府性债务受到严格的约束与管控，在严格划清政府债务界限的同时，亦规定地方政府不得违规提供担保。企业与政府间债务界限的厘清，使得城投类企业与属地政府之间的信用捆绑逐渐解锁，城投类企业无法像以往一样借力政府的信誉为自己的融资行为进行背书，政府部门也不再对城投企业的债务承担连带责任。市场化收益来源的短板使得城投类企业融资日趋艰难，借新还旧等拆东墙补西墙式的融资方式使得城投类企业资金链危如累卵，债务危机呈现显性化趋势。无法解决融资难的问题，将会使得城投类企业面临较大的发展瓶颈。（二）缺少主营业务的涵养伴随我国经济发展进入新常态，以及城乡基础设施的日臻完善，城投类企业无法再像前期那樣获得大量的基础设施项目并获得政府资金支持。传统基础设施项目的减少使得城投类企业不能形成良好的内生循环，抗风险能力进一步削弱，只能另寻高质量发展之路，通过优化治理结构、增强核心竞争力，来减少对政府收入来源的依赖，降低经济环境和政策变化对自身发展带来的负面影响。（三）缺乏核心竞争力的培育城投类企业前期的蓬勃发展离不开政府资金和政策的支持，政府的庇佑使得城投类企业对政府的依赖性普遍较强。部分城投类企业前期主要承担投融资功能，对于市场化运作未给予过多关注，经营机制不灵活，组织架构不健全，功能职责不完备，管控流程不清晰；重要部门、关键岗位专业人才缺失；创新意识不强，市场化经营意识不强，业务结构单一，市场化运作经验不足。政策转向后，无法迅速实现独立成长，发展需求与管理能力不匹配的问题逐渐突出。（四）亟需新的资金链支撑点在以政府项目为核心的传统城建发展模式下，城投类企业可以不计资金投入、不计经济回报地进行建设投资，但在与政府债务界限厘清后，其融资受限，资金需求无法得到满足，无法保持对项目的持续投入，城投类企业也需要摈弃投资大、周期长、回报低的城建主业，寻找新的增长点。此外，城投类企业在发展过程中，往往需要大量的资金投入，这就使得它们面临着巨大的债务风险[2]。一旦资金链出现问题，或者投资项目的收益无法达到预期，就可能面临债务违约的风险[3]。由于城投类企业与政府的紧密关系，它们的债务问题也可能影响到政府的财政稳定。二、城投企业转型策略高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，实现高质量发展是中国式现代化的本质要求。党的二十大报告提出：“深化国资国企改革，加快国有经济布局优化和结构调整”。城投类企业应当以提高核心竞争力和增强核心功能为重点，贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展，为推进中国式现代化贡献国企力量。（一）做好战略规划城投类企业的诞生、壮大都深深受益于国家宏观经济环境和地方经济发展，当政策层面发生转向时，城投类企业应当发挥属地优势，抓住时代与地方发展机遇，调整战略定位、发展目标、业务布局、治理管控，从外部环境变化、行业发展的机遇与挑战、地方资源禀赋和区位条件以及自身资源能力的优势与劣势着手，制定适应市场化发展的战略规划，明确发展方向、目标愿景，有序地谋划市场化转型，增强发展定力，构筑核心竞争力。（二）优化产业布局城投类企业发展至今，大多没有优质主营业务作为收益及现金流支撑，存量的城建项目大多带有公益属性，项目投资大、回收周期长，部分项目甚至本身现金流无法覆盖投资本金，进而导致大量城投企业资产负债率高居不下，因此，城投类企业应及早调整经营战略，重视对具有核心竞争力的主营业务的培育，在重点发展自身核心板块业务的同时，积极拓展上下游产业链，通过产业结构优化，实现提质增效。1.调整产业布局立足现有业务，加速布局战略性新兴产业。发挥城投类企业在基建板块的传统优势，以新发展理念为引领，在城市轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能、工业互联网等新基建领域发力，面向高质量发展需要，积极主动谋划提供数字转型、智能升级、融合创新等基础设施服务体系。2.延伸产业链提升在水务、燃气等公共服务领域的运营效率，在提供传统服务的同时，进一步发掘用户的潜在需求，拓展新领域，延伸产业链，提升产业附加值，实现稳定的现金流，为企业转型发展提供支撑。3.增强造血功能减少对地方政府的依赖，围绕核心定位，找到市场属性和公益属性的结合点，从政府项目的操盘手转变为市场竞争的参与者，增强自身造血能力。一方面，推动资产整合及业务重组，做实资产、做大规模、做强主业，提升自身盈利能力和综合竞争力。另一方面，加快存量资产处置，通过出租、转让等方式提高资产利用效率。还可以以现有金融、类金融板块为依托，开展具有协同效应的战略投资，形成新的利润增长点。4.提高融资效率一是提升主体信用级别，提高融资效率，降低融资成本；二是利用好政府间接信用，持续获取政府在政策、资本金、经营性资产、重点资源及项目上的支持；三是主动与金融机构加强合作，改变融资模式，优化融资结构，提高直接融资占比，加强与社会资本合作的深度与广度。（三）完善治理结构实现真正意义上的政企分开，地方政府国资监管机构代表政府通过股东会或董事会履行职责，通过顶层设计，明确战略规划，协助企业发展。企业内部也要尽快完善治理结构，从组织架构、运行机制、管理方式、绩效考核等方面加强现代企业制度建设，推动运行效率提高。在完善内部管理制度、做好成本管控、切实防范经营风险的同时，聚焦效率和效益，主动提升市场化发展水平，加强行业对标，进一步推进精细化管理，增强专业运营、资本运作等综合能力，提高市场化竞争能力。（四）强化资本运作城投类企业转型发展，资本是重中之重。这就需要城投类企业强化资本运作，全面提升资金利用效率，为转型发展奠定良好的基础。1.资产证券化与融资创新城投类企业应积极运用资产证券化等金融工具，将优质资产打包成证券产品，吸引社会资本参与，降低融资成本。通过资产证券化，企业可以将不易流动的资产转化为具有较高流动性的证券产品，从而提高资金周转速度[4]。同时，企业还可以通过发行债券、股权融资等多种方式筹集资金，拓宽融资渠道，提高资金利用效率。此外，企业还可以尝试与金融机构合作，开展供应链金融、绿色金融等创新业务，以满足不同类型投资者的需求[5]。2.引入战略投资者与合作伙伴城投类企业应积极寻求与国内外知名企业、金融机构等战略投资者合作，引进先进的管理理念、技术和资金，提升企业综合实力。通过与战略投资者合作，企业可以借鉴其成功经验，优化企业管理，提高运营效率。此外，通过与合作伙伴共同开发项目，企业可以实现资源共享、风险共担，提高项目成功率。例如，企业可以与建筑企业、设計院等合作，共同完成基础设施建设项目，实现产业链上下游的协同发展。3.优化资本结构与降低融资成本城投类企业应根据自身发展战略和市场需求，优化资本结构，降低负债率。可以通过发行长期债券、优先股等方式筹集资金，降低短期债务比例，提高企业的抗风险能力。还应加强与金融机构的沟通与合作，争取获得更优惠的融资条件。可以通过降低融资成本，企业可以减轻财务压力，提高资金利用效率，为企业发展提供有力支持。总之，城投类企业必须不断强化资本运作，优化资金结构，降低融资成本，提高资金利用效率，才能在市场竞争中保持领先地位，实现可持续发展。（五）立足区域发展以市场主导、政府指导、企业自主经营的模式，主动融入、深入服务区域发展。强化核心功能，聚焦优势领域，在区域重大项目建设、产业创新集群、产业载体建设、城市活力提升等方面多出成果。立足自身资源禀赋，在城中村改造、片区产业集群中发力，实现由土地收益导向型向综合收益导向型转变。积极向文化旅游、生态保护、健康养老等领域进军，培育新的经济增长点，带动上下游产业链快速集聚，实现国有资本保值增值。（六）不忘责任使命城投类企业除了基础设施建设，还在各地承担保障房、公用事业运营等多项民生保障任务职能。2020年以来，在防疫物资采购、安置点建设、方舱医院建设等方面发挥顶梁柱作用。2021年以来，在房地产不断下行的行业背景下，不少地方城投又投身土地市场托底摘牌。协助维护国计民生、经济秩序，是城投类企业作为国资国企的责任使命。除了以上提到的领域，城投类企业还在其他多个方面发挥着重要作用。例如，他们积极参与城市更新改造项目，提升城市品质；推动绿色建筑和节能减排，助力生态文明建设；支持