健康城市建设中的政府角色定位分析

PAGEPAGE7论政府角色合理定位与健康城市建设宋君宋君（1979--），男，安徽巢湖人，常熟理工学院管理工程系讲师，管理学硕士。（常熟理工学院管理工程系，江苏常熟215500）内容摘要：在健康城市的建设中，政府必须合理定位其角色。本文在对健康城市和政府角色相关问题进行梳理的基础上，以常熟市政府为个案将规范分析和实证分析结合起来，对常熟市推进健康城市建设中政府角色的合理定位作了相关的分析并提出了对策和建议。关键词：健康城市政府角色常熟市一、引言围绕以大众健康为目的，1978年世界卫生组织(WHO)在阿拉木图发起了一场名为“人人享有卫生保健(Healthforall)”的大规模的公共卫生运动。1985～1986年世界卫生组织欧洲办事处又提出了开展一项健康促进计划的动议，其目的是将“人人享有卫生保健”的原则运用到地方城市一级，这个项目后来就被称为“健康城市计划”(HCP)。WHO对于健康城市的定义是：“健康城市是一个不断开发、发展自然和社会环境并不断扩大社会资源，使人们能够在享受生命和充分发挥潜能方面能够互相支持的城市”府采芹韩卫主编：《苏州市建设健康城市指导手册》[M].苏州:古吴轩出版社，2004.1，P1。府采芹韩卫主编：《苏州市建设健康城市指导手册》[M].苏州:古吴轩出版社，2004.1，P1。府采芹韩卫主编：《苏州市建设健康城市指导手册》[M].苏州:古吴轩出版社，2004.1，P1。政府角色则是本文关注的另一问题。“政府角色”（theroleofgovernment，theroleofstate）在英文中也可指“政府的作用”，与政府的性质、地位、权力、功能、职能、任务等紧密相关，涉及政府的权力界限、功能范围、行为方式等，彭澎对此做了相应的表述，认为“政府角色是将政府人格化来定位其功能作用。”彭澎：《政府角色论》（M），中国社会科学出版社，2002年12第一版，P2。有学者认为：“政府角色，通俗地讲是指政府在整个社会中起什么样的作用，也就是指政府在什么范围内并以什么方式行使行政权力。”齐明山：《界定政府角色转变政府职能》（J），人事行政管理，1999年第10期，P20。然而长期以来，在政府实际工作中存在着不同程度的角色定位问题，进而严重制约了政府效能的发挥和绩效的实现。纠正角色定位中存在的问题并在实践中找准政府的角色定位，是政府特别是地方政府强化自身效能的一个重要内容。可以说政府角色问题一直是个非常重要的问题，它不仅关系政府自身能力的提高和功能作用的发挥，也直接关系到整个公共行政管理的成败。彭澎：《政府角色论》（M），中国社会科学出版社，2002年12第一版，P2。齐明山：《界定政府角色转变政府职能》（J），人事行政管理，1999年第10期，P20。健康城市的建设当然离不开政府作用的合理发挥，这其中政府的角色如何定位，则成为关系到健康城市建设成败的重要因素之一。目前世界卫生组织在全世界各个地区都成立了健康城市项目办公室，认为健康城市的实施涉及七大领域，即：政治领域（领导参与、政策制定）、经济领域（就业、收入、住房）、社会领域（文化、教育、福利、保障）、生态环境（生态平衡、污染控制和资源保护）、生物、化学和物理因素（医疗卫生技术及其服务和营养供给及其安全卫生等）、社区生活（健康的社区邻里关系、文明的风尚等）、个人行为（心理卫生、行为矫正和健康生活方式的鼓励等）。正因为健康城市涵盖了广泛的领域并涉及到众多的因素，因此，一方面，健康城市虽然以公共部门、私人部门和城市居民为行为主体，但是私人部门和城市居民积极的参与和有效的介入在很大程度上有赖于政府相关政策的制定，并需要政府的统筹和协调；另一方面，从市情民意出发，紧扣地方特色，以现代健康观、科学发展观的理念，出台一系列的健康城市政策，有效调动城市各种资源，与时俱进地推进健康城市建设进程，不断提升城市的公共健康水平和健康发展能力，这些都需要地方政府角色的合理定位和职能的适当介入和发挥。那么在建设健康城市的过程中政府应承担什么样的角色？本文将结合常熟市的案例，在这一范畴内做出探讨。二、常熟市健康城市建设中政府职能的发挥近年来，常熟市加入了世界卫生组织的健康城市项目，常熟健康城市的建设也取得了不小的成绩。这其中，常熟市政府所发挥的职能和作用成为一个至关重要的因素，主要体现在以下几个方面。1、大力推进基础设施、城市环境和生态环境的建设。为配合健康城市建设，常熟市政府大力推进基础设施、城市环境和生态环境的建设。在基础设施和城市环境方面，市区城市设施得到了明显的改善。截止2004年底，市区城市设施水平如下表所示：表1:常熟市市区城市设施水平指标单位数值指标单位数值城市人口密度人/平方公里2131人均拥有道路面积平方米23.23人均住宅建筑面积平方米33.4排水管道密度公里/平方公里8.06人均住宅使用面积平方米25.3污水处理率%67.86人均日生活用水量升254.96人均公共绿地面积平方米47.12用水普及率%100建成区绿地率%48.44每万人拥有公共交通车辆标台4.49建成区绿化覆盖率%49.57煤气及液化气普及率%100垃圾粪便无害化处理%100在生态环境方面，近年来常熟市政府又投入巨资实施了48项重大生态工程，目前已完成33项，部分完成和正在建设的有15项，累计完成投资52.5亿元。与此同时，常熟形成了完善的市镇两级生态规划体系，实现了生态规划“全覆盖”。据统计，全市直接用于环境改善和生态保护投入所占的GDP比重，始终保持在2.5%以上。2004年10月，常熟市又荣获“国际花园城市”桂冠，成为全国首个捧回“绿色奥斯卡”的县级市。常熟在全国同类城市中创造了多个第一：第一个国家园林城市，第一个全国绿化模范城市；同时还先后获得了国家卫生城市、国家环保模范城市、全国生态示范区、中国人居环境范例奖等荣誉。2、发挥政府作为公共服务提供者的职能。提供公共服务是政府的基本职能。为推动健康城市建设，常熟市政府在推进基础设施、生态环境的建设之外，还积极发展教育事业、公共医疗卫生保健事业和公共交通事业，努力形成完善的公共服务职能体系，为健康城市建设打下了良好的基础。具体情况见表2-表4（截止2004年底）：表2：常熟各类教育事业基本情况指标普通高等学校普通中等专业学校普通中学职业中学小学特殊教育学校幼儿园成人中等职业学校学校（所）114221051473表3：常熟各类医疗卫生机构基本卫生情况机构分类名称总计医院卫生院门诊部采供血机构急救中心（站）疾病预防控制中心卫生监督所机构数（个）551027112121表4：常熟市区公共交通情况表1表1—表4数据来源：《常熟统计年鉴(2005年)》指标单位数值指标单位数值运营车辆数辆155市区客运量万人次664标准运营车数标台145市区出租车数辆609运营线路网长度公里3803、发挥政府组织职能，为健康城市建设提供组织保障。围绕健康城市的建设，市委市政府召开了建设“生态常熟、绿色常熟、健康常熟”动员大会，对建设健康城市工作进行了专门部署。2004年1月常熟市政府成立了建设健康城市领导小组，领导小组下设办公室和健康环境、健康服务、健康社会、健康人群、宣传教育和督查等6个专业小组，并完善了领导小组统一指挥协调、专业小组责任单位牵头开展工作、职能部门各司其职、协作配合的责任机制，联络员工作制度和信息报送、指导督查等制度，强化了专业小组、健康办和职能部门的功能作用。以此为基础，遵循“政府组织、部门推进、属地负责、行业促进、群众参与”的原则，围绕营造健康环境、优化健康服务、培育健康人群、构建健康社会四个环节，重点推出了八大工程，即健康教育“五进”工程、健康服务工程、生态环境工程、平安常熟工程、母婴关爱工程、健康食品工程、健康细胞工程、健康城市研究工程。狠抓了组织管理、舆论宣传、业务培训、指导督查，各项工作取得了较好的成效，为健康城市建设提供了良好的组织保障。4、发挥政府协调职能，为健康城市建设提供支持。健康城市的丰富内涵涉及到众多的领域和因素，因此推动健康城市建设也需要政府多部门的协调和配合，在常熟市政府的高度重视下，为推动健康城市的建设，政府各部门都在各自的领域中发挥着作用，如经济部门在经济领域的调控引导一方面为健康城市建设提供了物质保障，另一方面也将健康的县域经济纳入健康城市的诸多领域和要素之中；卫生部门重点加强卫生防病和妇幼保健工作，依法加强食品卫生、公共场所卫生和传染病防治，切实控制传染病、职业病、地方病、食物中毒和社会行为性疾病的传染和流行，让广大市民喝上放心水、吃上放心肉和放心菜；文化部门和教育部门深入广泛开展以健康教育、环境教育为主的健康城市市民教育活动，培养文明、健康、向上的行为方式，丰富业余文化娱乐生活、使市民自觉讲文明、讲道德，安居乐业，互相友爱；城市建设部门积极推动城市基础设施建设和公共文化设施的建设；公安和执法部门着力营造和谐的社会环境和良好的法制环境，等等。可以说政府多部门的协调配合，在各自的领域中共同地推动了健康城市的建设。三、常熟市健康城市建设中政府角色缺陷分析从上述分析中可以看出，常熟市健康城市的建设中政府发挥了一定的积极作用，但是健康城市作为一项综合性的系统工程，常熟市政府在健康城市的建设中，角色的定位还存在下列问题：1、政府角色的错位和越位。在健康城市建设中政府与企业、社会、公民应承担不同的分工，发挥不同的作用，它们的角色各不相同，不可代替。戴维·奥斯本曾经说：“任何想要把治理和‘实干’大规模地联系在一起的做法只会严重削弱决策的能力。”Ｄ·Ｄ·奥斯本Ｔ·盖布勒：《改革政府—企业精神如何改革公营部门》［Ｍ］.上海：上海译文出版社，1996，P7。常熟市政府在健康城市建设中虽然起到了积极和重要的作用，但是也有对政府角色认识的一些模糊不清，如政府是健康城市建设中的主要推动者，往往以“全能者”的身份出现，涉足企业、市场、社会的一些职责范围，管了许多不该管、管不了、也管不好的事情；进而政府的规划、调控、监督角色过弱，执行角色过重。政府角色错位和越位，给政府自身和社会经济各方面造成了不良的后果：一方面，政府干预过多，精力过散，负担过重，不可避免会出现忽略大局、决策失误、效率低下的问题；另一方面，压抑了企业、市场、社会的活力，延缓了它们的发育和成长，阻碍了它们对健康城市的参与。2、公共产品和公共服务的供给不足和供给不均衡。公共产品具有的特性是生产（供给）上的非竞争性和消费（需求）上的非排他性，“由于公共物品的非排他性和非竞争性等原因，市场一般不能有效提供公共物品或提供的数量很少。”李文星白冰主编：《公共部门经济学导论》[M]四川人民出版社，2001年4月第1版，P2这就决定了公共产品由政府提供的必要性，例如卫生、道路、社会治安等；公共服务是政府为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，具体指对社会提供的各项公共产品和服务。李文星白冰主编：《公共部门经济学导论》[M]四川人民出版社，2001年4月第1版，P2常熟市健康城市的建设，在公共产品和公共服务的供给上还存在明显的问题，即一方面在公共产品和公共服务的供给方面存在一定的缺失，如在公共医疗卫生、公共交通、社会治安等方面还无法完全满足城市健康城市的需要；另一方面是公共产品和公共服务供给的不均衡，如城乡差别和对弱势群体的关注不足等，也即没有实现公共产品和公共服务供给的公平化。表5对常熟市市民所做的随机调查也表明常熟市政府在一些主要的公共产品和公共服务的提供上还没有完全满足城市居民的实际要求，与健康城市的标准也还存在一定的差距。表5：常熟市市民随机调查情况满意程度项目满意基本满意不满意卫生服务78.8%20.2%1.0%社会治安46.2%42.3%11.5%交通状况46.2%42.3%11.5%城市管理60.6%35.6%3.8%社会保障74.0%22.1%3.8%3、多部门和多主体的参与和合作有待进一步完善。健康城市是一项规模宏大、涉及面广、需要城市的管理者、建设者和全体市民共同参与的工程，所以其主体并不仅仅是地方政府，还应该包括公共部门以外的社区、私人部门和城市居民等各行为主体。世界卫生组织在提出健康城市的项目概念时，也有一个重要的理念，那就是致力于形成政府、社会组织、个人之间良好的合作关系，共同改善影响健康的不良因素。但是从目前常熟健康城市的建设现状看，其推动者主要是政府，政府工作的内容涉及政策制定、规划引导，具体实施等方方面面，虽然在一定程度上也促进了健康城市的建设，但是缺乏多部门、多主体的参与和合作也是其健康城市建设中客观存在的问题和不足。如在常熟市2004年健康城市建设评估报告中，其中市民对健康城市的知晓率为74.8%；又如虽然鼓励和支持循环经济的发展，但是由于很多企业在环保意识方面的缺失，导致市民对环境质量的满意度为79.8%。这些都说明常熟健康城市的建设在多部门和多主体的参与和合作方面都有待于进一步加强，进一步营造全社会共同促进健康城市的环境和氛围。四、合理定位政府角色推进健康城市建设的对策建议1、以健康城市的任务和目标合理定位政府角色，促进政府角色从“划桨”到“掌舵”的转型。新公共管理主张政府在公共行政管理中应该是制定政策而不是执行政策，政府只是起掌舵的作用而不是划桨的作用。因为“如果一个组织最佳的精力和智慧都用于划桨，掌舵将会很困难。”Ｄ·奥斯本Ｔ·盖布勒．改革政府—企业精神如何改革公营部门［Ｍ］.上海：上海译文出版社，1996，P7。原载：常熟理工学院学报2006年第3期因此，首先必须认识到过度的行政介入只会导致开发主体结构的恶化和开发效益的降低，从而出现“Ｄ·奥斯本Ｔ·盖布勒．改革政府—企业精神如何改革公营部门［Ｍ］.上海：上海译文出版社，1996，P7。原载：常熟理工学院学报2006年第3期因而常熟建设健康城市，政府在政治与政策领域中的角色应该是政策制定者和规划指导者，在经济领域中的角色应是市场调控者、引导者和运转秩序的司法保护者，在社会领域中的角色应是公共产品、公共服务的提供者和社会保障体系的建立者，把更多的精力放到健康城市建设和发展中宏观层面的把握上，真正实现政府角色从“划桨”到“掌舵”的转型。2、做公共产品和公共服务的有效供给者。以健康城市的品质和要求为基础，市政府在提供公共产品和公共服务时，首先要加强公用基础设施、公共文化设施、公共卫生设施、公共教育设施等方面的建设，积极发展义务教育和公共医疗卫生保健事业，建立健全社会保障体系，维护社会治安，加大环境保护力度，努力形成完善的公共服务职能体系，做到公共服务不“缺位”；其次要提高政府公共服务的总体水平，要根据人民群众日益增长的物质文化需要，努力提高公共产品的总量与质量，提高政府公共服务的水平，使公共服务与经济增长协调发展；第三，实现人人享有基本公共服务的目标，政府公共服务应以完善基础性公共服务为重点，着眼于两个方面:一是满足全体公民最基本的公共服务需要，如使每一个人都享有初级医疗保健;二是满足特定人群的生存需要，包括针对老龄人的基本养老服务、针对贫困人口和外来人口的生活保障、针对所有适龄儿童的义务教育等等。3、政府引导的同时，注重发挥社区、企业、公民作为健康城市建设的主体作用。建设健康城市，政府虽然也是健康城市某些项目的实践者，但是它主要或更多应起到的是监督、管理、规范和引导的作用，而企业和公众也应是实施健康城市建设的主体。在健康城市建设的过程中，政府需要提高公众的可持续发展意识，营造良好的社会氛围；运用各种管制手段，包括直接管制、经济激励、自愿参与等手段协助市场发挥作用；同时，运用政府自身的调控手段，优化资源配置，激励生态创新，调动一切积极因素扶助、支持企业的技术开发，并为其健康发展提供法律保障。因此，市政府必须进一步理顺政府、市场、社会、公众之间的关系，适当划分政府、市场和非政府组织的界限，使其各得其所，然后才能有效地合作互动，进而发挥社区、企业、公民个人作为健康城市建设的主体作用：如在社区参与方面，必须通过社区成员的参与才能确保健康城市的建设和发展，要健全公众参与公共事务管理和监督的机制，以便发挥好群众的积极性和创造性；同时对社区本身来说，社区成员积极主动地参与健康促进行动，将提高他们自己的健康水平与生活质量；在私人部门和城市居民方面，即便有健全完善的政策和合理的规划和控制，也必定需要地方企业和人士的积极参与，才能将这