市政道路项目采用PPP模式适宜性分析

市政道路项目采用PPP模式适宜性分析

陈伯明摘要：2015年起PPP作为提供公共服务的一种方式在我国得到了大规模的推广应用，其中大量的市政项目特别是市政道路项目采用PPP模式。通过对市政道路项目建设运营特点的分析，采用物有所值理论对市政道路采用PPP模式进行定性定量评价，认为一般市政道路项目并不合适采用PPP模式。关键词：市政道路;PPP模式;VFM;适宜性：F23：Adoi：10.19311/ki.1672-3198.2019.16.0521前言我国于1984年引入第一个广义PPP（Public-Private-Partnership政府和社会资本合作）-深圳沙角B电厂BOT项目，以此为起点，PPP模式在我国经过了几轮发展。2015年5月以国办发〔2015〕42号《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》为标志，PPP在我国迅速铺开。截至2018年10月，财政部PPP中心项目管理库共入库项目8556项，行业分布为市政工程、交通运输、生态建设和环境保护等18个类别，其中市政项目3324项，占入库项目的38.85%，从具体项目看，市政项目中市政道路项目占了相当大的比重。PPP作为提供公共服务的一种方式，其初衷是为了提高财政支出的效率，包括提高公共服务供给水平，提高公共资源的配置与利用效率，方法是由专业的人做专业的事，即在PPP项目中社会资本不仅提供了资金，更重要的是提供其专业服务，并通过项目或财政支付获得补偿。从运行结果来看，PPP对于平滑财政支出，减轻当期和近期财政支出压力也起到了很大的作用。采用PPP模式的前提是项目必须属于公共服务领域，政府有义务提供此类的公共服务，除此以外的项目必须以市场化的方式开展运作。那么是不是所有公共服务领域的项目都适用采用PPP模式呢？答案显然是否定的。如何才能确定是否有必要采用PPP模式？评价标准则是PPP模式的初衷—提高效率。那么如何确定采用PPP模式比采用传统会提高效率呢？物有所值评价（ValueforMoney或VFM）是目前比较可靠的方法，可以用来验证采用PPP模式是否提高了效率。本文通过对市政道路项目建设运营特点的分析，采用物有所值理论对市政道路采用PPP模式进行定性定量评价，认为一般市政道路项目并不合适采用PPP模式。2市政道路项目建设运营的特点市政道路天然具备公共产品属性，政府作为提供公共产品的主体，负责对其进行投资、建设、管理和维护的全流程管理，是PPP在中国大规模应用前采用的最主要方式。市政道路的规划、建设、管理和维护具有以下特点：（1）市政道路的规划由政府规划管理部门负责，道路的規划不是单纯的道路规划还包括其他公用设施如：城市供水、排水、照明设施、绿化、电力管线、通信管线、燃气管线甚至包括地铁等交通设施的规划。（2）市政道路的建设方面，在道路建设前期，往往存在大量的征迁工作，而且耗费大量的资金，而在具体设计施工阶段如没有复杂地质条件的情况下建设相对比较简单、技术也比较成熟。（3）从项目全生命周期的费用看，市政道路项目的主要支出为建设成本，运营所需费用较低。（4）市政道路无法向使用者收费，社会资本只能通过向政府收费的方式收回投资并取得回报。（5）市政道路的维护包括日常维护和大修，大修及维护与建造质量和道路交通密切相关，但道路的损坏很难分清是由于建造质量问题造成的还是由于交通负荷超过设计标准造成的，而且社会资本方对道路交通也没有管理权。（6）我国很多城市的市政规划缺乏通盘考虑，拉链路情况大量存在，拉链路的开挖修复会对道路的日常维护和维修造成重大影响，实践中很难分清责任主体。3物有所值理论概述物有所值（VFM）这一概念最早起源于英国负责经济审计的相关部门，彼时的定义为“为得到想要的结果，采取最优化的方式利用可用资源”，包括三个层面：分别为：节约（Economy）、效率（Efficiency）、效果（Effectiveness）。PPP范畴下的VFM是一个相对概念，国际上没有其统一的定义，而PPP较为发达的国家分别给出了定义。最早提出VFM概念的英国，其财政部在《物有所值评价指南》中，针对英国主要的PPP模式一私人融资计划（PFI）把VFM定义为“在满足用于需求的目标驱动下，商品或服务的全生命周期成本与质量的最佳组合”。加拿大PPP中心将VFM定义为“项目采购管理部门使用PPP模式由社会资本交付项目时政府的预期成本现值与使用传统方式交付项目时经过风险等因素调整后的净成本的现值之差。”该定义建立在两种模式最后的效果相同，只需比较公共部门比较值和影子价格，若公共部门比较值大于影子价格，则说明采用PPP模式实现了VFM。在我国，财政部于2005年12月18日印发了财金[2015]167号关于印发《PPP物有所值评价指引（试行）》的通知，物有所值评价按该通知执行。其中定性评价采取专家打分制评估体系。通常采用问卷调查和专家咨询的方式进行。目前普遍的操作方式是按文件设定一系列定性分析指标、权重和评分标准由专家打分，每个指标满分为100分。专家小组由至少7名专家组成，包括工程技术、金融、项目管理、财政和法律等各个领域。所得分数之和如果大于60，即在定性层面认为是物有所值的;若分数之后低于60分，则未通过PPP项目的VFM评价。4市政道路PPP项目的物有所值评价以下依据财政部财金[2015]167号关于印发《PPP物有所值评价指引（试行）》的通知对一般的市政道路PPP项目进行评价。4.1定性评价定性评价包括多个指标，是市政道路能否采用PPP项目形式所要首先考量的因素。从目前评价过程来看，PPP项目的定性评价指标难以取得较高的得分：第一，全生命周期整合程度指标主要是考核在项目全生命周期内，项目设计、投融资、建造、运营和维护等环节能否实现长期、充分整合。因第一段所述市政道路的特殊性，现有的大部分PPP项目设计主要由政府方完成，运营维护很难与设计和建造挂钩。因此在全生命周期整合程度这一指标上很难取得高分，得分应在21-40之间。第二，风险识别与分配指标主要考核在项目全生命周期内，各风险因素是否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行合理分配。在设计、投融资、建造阶段市政道路的风险识别与分配一般可以比较容易做到，但在运营阶段由于社会资本在很多方面没有管理权，很难对风险进行合理的分配，该项指标如仅考虑设计、投融资、建造阶段应该可得到较高的分数，但如把运营和维护考虑进去，该指标能到60分就比较高了。第三，绩效导向与鼓励创新指标主要考核是否建立以基础设施及公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制，是否落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策，能否鼓励社会资本创新。在进行PPP项目实施方案设计时可进行绩效考核，但在对市政道路进行绩效指标设计相对较难，市政道路得设计、建造、运维技术成熟难有创新，该项指标应在41-60之间。第四，潜在竞争程度指标主要考核项目内容对社会资本参与竞争的吸引力。潜在竞争主要取决于实施方案给定的条件，与是否采用PPP模式关系不大。第五，政府机构能力指标主要考核政府转变职能、优化服务、依法履约、行政监管和项目执行管理等能力。政府机构能力在市政道路项目上，与是否采用PPP模式关系不大。第六，可融资性指标主要考核项目的市场融资能力。我国从新的预算法实施以来，严格控制政府隐性债务，地方政府已很难从其他渠道取得建设资金，规范的PPP项目还是可以从金融市场得到融资的。从这一点来讲，PPP项目是有一定优势的，这也是市政道路不少采用PPP项目的原因所在。综上所述，全生命周期整合程度、风险识别与分配和绩效导向与鼓励创新是市政道路项目定性评价的主要指标，因市政道路项目固有的特点市政道路PPP项目在这几个指标上得分较低。4.2定量评价对PPP项目进行定量评价，考核的是以传统投资模式下政府的支出的折现值PSC与采用PPP模式下政府的支出的折现值PPPs的比较值，如果PPPs<1，则认为是物有所值的。目前PPP项目评估大多显示PPPs<PSC，但实际上市政道路的建设中要做到这一点難度很高。<p>PSC值由三部分组成，即参照项目的建设和运营维护净成本、竞争性中立调整值和项目全部风险成本;PPP值由四部分组成，即PPP项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值。市政道路项目基本上为政府付费模式的项目，按财政部相关文件。当年运营补贴支出数额=项目全部建设成本×（1+合理利润率）×（1+年度折现率）2财政运营补贴周期（年）+年度运营成本×（1+合理利润率）从以上组成看，要使PPPs小于PSC难度较大，原因如下：首先，从建设和运营来看，PPP项目优势不明显。一般而言，由于PPP项目的全周期管理，使PPP项目社会资金在建设中的质量提高，能减少未来的运营成本。但是政府在市政道路的建设中有丰富的经验，中国市政道路的整体质量得到了提高，采用PPP模式社会资本很难在建设阶段有所节约，从现实的操作来看，PSC下的建设成本基本上是小于采用PPP的建设成本。而市政道路的运维所占比重很小，社会资本在运维上的节约相对建设成本是很小的，因此，从这个角度来看，PPP项目在建设和运营中与建设风险相关的成本节约相对很小。其次，从筹资方面来看，政府获得的资金成本往往低于PPP项目的资金成本，这使得PPP市政道路项目在资金上没有优势。由于地方政府的信用等级高于PPP项目企业，政府通过发债所获得的资金的利率远低于项目企业，因此，体现到项目的折现率上，社会资本要求的年度折现率值几乎要高出地方债利率40%-60%。从国内外市政道路的建设来看，采用发行市政债券或者地方政府债券的方式，由于其风险特点，投资者要求的报酬率非常低，资金的偿还周期也长，是最适合的。最后，在项目的风险承担上，PPP项目的风险管理优势在于专业的人做专业的事，而市政道路相对来说管理难度较小，道路的复杂程度较低，因此，PPP项目管理的专业优势难以得到体现。从以上分析看，市政道路项目如按PPP模式实施，PPPs值一般都会大于PSC值。5结语从目前所采用的PPP项目来看，市政道路不少是采用PPP项目的，但实际上，从物有所值评价来看，市政道路采用PPP项目大多是不合适的，而目前采