新加坡“花园城市”建设经验的启示

新加坡“花园城市”建设经验的启示市规划局浦口直属分局张弨新加坡“花园城市”建设，不仅增强了国民的凝聚力和自豪感，更为新加坡的发展寻找到了突破口，培育了国家的核心竞争力。至２００９年，新加坡连续１０年赢得最适合亚洲人居住城市这一称号，同时，随着经济、交通、教育等方面的建设发展，新加坡更是成为全球最佳经商地点，竞争力在全世界名列前茅。“花园城市”建设的主要经验建设“花园城市”不仅是种植和绿化，还包括了编制规划、合理布局、综合利用、部门协调、景观设计、民众参与等等内容，是一项长期的、全方位、系统性的工程，新加坡通过４０多年的实践，经历和积累了许多经验。１．把“花园城市”建设作为一项长期坚持的国策。新加坡早在１９６５年就成立了“花园城市行动委员会”，委员会由国土局、市区重建局、建屋局、陆路交通局等部门首脑组成，专门负责制定各项政策和措施，出台了有关绿地的供给、执行与建设、保护政策等各项建设法规，使得土地的供应、建设的协调、绿地的保护等等都有法可依。正是由于长期的坚持和统一的领导，确保了建设工作的科学性、连续性和严肃性。２．从“花园城市”到“花园里的城市”，与时俱进，理念、内容、措施不断更新。新加坡从一开始以绿化街道和建造公园为主，到在绿地中增加休闲娱乐设施和加强垂直绿化，发展主题公园和建设公园联道系统；从制定道路专项绿化规划，到制定园林绿化规划总蓝图和街道景观总蓝图，明确公园面积绿地指标；从投入绿化建设，到保护现有自然遗产，增加生物物种的多样化；从政府主导，到推行民众参与绿化计划，建立城市绿化与生态中心，实施提高园艺景观行业水平计划。４０多年来，伴随新加坡城市发展，“花园城市”的建设理念和内涵也不断延伸，实施的广度和深度进一步拓展，绿化建设的系统性、功能性、参与性更强，新加坡绿化建设已经进入“花园里的城市”的新阶段。３．高度重视制定各类控制“蓝图”和计划，通过规划实现建设的统一管控。新加坡专门设立了“绿色和蓝色”规划部分，分别制定了“园林绿化规划总蓝图”、“公园及水体总蓝图”、“街道景观总蓝图”，作为规划建设实施的依据。同时，为了保护现有的各类绿化环境，新加坡还划定了自然保护区和树木保存区，制定了绿化遗迹路保护计划和古树保护计划，将树围大于一米的已成长树木和绿化遗迹老路纳入保护，在建设过程中尽量保留。科学的规划确保了发展过程中城镇化与自然生态保护的平衡关系，统一执行的规划则使各专业部门乃至整个社会的行动得以协调一致。

４．制定明确的规范和指标，保障绿化建设落到实处。新加坡制定了道路绿地规范，在道路断面中明确规定了绿化的范围，包括分车带绿地、地下管线铺设绿带、种植绿带等，在道路建设时即由陆路交通局实施绿化。在地块开发时，新加坡也规定了沿地块边界设立３－５米的绿色缓冲区，保证了道路绿化向开发地块的延续。在总体层面，新加坡规定了０．８公顷每千人的园林绿地指标（专指具有休闲、娱乐等功能的公园，而不包括自然保护区、道路绿化等），在每个建屋局建设的镇区中应有一个１０公顷的公园，每个居住区５００米范围内应有一个１．５公顷的公园，在私人开发项目中每千人应有０．４公顷的开放空间，等等。明确的规范和指标使得绿化建设在规划和实施阶段都有了具体的操作依据。５．通过多样化的绿化方式，实现与多种土地功能的集约利用。为了解决土地资源有限产生的绿化和建设用地需求矛盾，新加坡除了划定自然保护区、公园外，还致力于用地功能与绿化的复合，拓展绿化空间的渠道，如地面停车场的绿化种植及植草砖的广泛采用，加强天桥、立交、墙面等的垂直绿化，采用政府津贴鼓励开发地块和普通民众在屋顶和阳台进行空中绿化等。此外，新加坡还充分利用预留地进行绿化，将闲置土地和空地进行临时绿化或暂辟为树苗库等等。此外，新加坡绿化建设的投入、养护方式及绿化教育等方面也有许多成功经验。其绿化投入９５％为财政拨款，养护则采用了种、管、养分离的方式，向企业招标委托，强化绿化的管理养护。同时，还注意加强绿化教育，提高国民绿化意识，对损坏绿化等行为实行严厉处罚。由于新加坡在“花园城市”建设过程中的不断努力和创新，最终在７１０平方公里、５０８万人的土地上，实现了４７％的绿化覆盖率（１９８６年为３５．７％），取得了举世瞩目的成绩，不仅为国人提供了一个与自然和谐相处、健康、高品质的生活、工作环境，更成为其国家城市的特色和品牌，并进而向世界各国输出其“花园城市”建设理念和经验，支撑了新加坡国际化的发展战略。对南京城市绿化建设的借鉴绿化也是南京城市的品牌。南京是１９９７年第四批公布的国家园林城市，２００５年首届中国绿化博览会在南京举办，南京于２００７年又被建设部确定为“国家生态园林城市”试点城市。紫金山、雨花台、老山等城市（森林）公园，北京东西路、长江路等绿荫道路，共同构成了南京“山、水、城、林”城市特色的重要内容，也让南京闻名于世。进入新世纪，南京实施了绿色南京等战略，启动了钟山重振计划、老城添绿工程，在绿化建设上又取得了瞩目的成绩和丰厚的经验。但是南京尚处在快速发展过程中，土地开发和拓展与绿化环境建设、绿化保护之间的矛盾较为尖锐，山水绿化的特色也尚未成为南京城市形象和品牌，在此新加坡的经验也许可以给我们带来一些启发和借鉴。１．进一步提升认识水平，让绿化环境建设上升成为南京城市发展战略中的重要内容。新加坡借助“花园城市”建设，不但打造了良好的城市形象，而且也为城市的经济腾飞、打响国际品牌打造了重要的软环境，更成为国人凝聚力、归属感的源泉。而南京已经提出了“提升市容环境水平、提升城市功能品质、提升人居环境质量”的要求，应该充分利用好南京已有的很好的绿色基础和相当的知名度，在快速建设发展中，将绿化环境等软实力的培育和建设纳入城市发展战略和三个提升的内容中，制定不同阶段的发展目标和政策措施，在快速发展中保持、塑造自己的特色，与人才、创新等因素一起，打造城市的品牌和核心竞争力，寻求在激烈的城市竞争中脱颖而出。２．明确不同阶段的建设目标，并建立一套科学系统的绿化规划和管控体系。在快速发展时期，通过规划从不同层面对不同地区的发展要求进行明确，调控建设行为，保证平衡的生态关系是可持续发展的要求。目前，南京在总体规划层面已经构筑了大都市空间的生态格局，并在老城等高密度已建设地区采取添绿的办法改善环境品质，但在城市已经迈向“一主三副”的更大空间过程中，强化外围地区山水资源的保护，特别是大山大水资源的保护，串联、延续南京生态网架结构，还需要建立更为有力的规划调控体系。如针对老城与外围地区不同发展状况，明确阶段性的建设发展目标，并围绕目标，建立起有强制约束力的各类规划“蓝图”，划定功能区和控制线，按图实施，并对“蓝图”执行情况进行定期审视并调整，作为战略实施的保证。３．因地制宜，加强绿化系统的功能复合和实用性。城市绿化应满足不同功能需求，除了自然保护区和生态涵养区等尽量减少人的活动和干扰，其余地区绿地建设可以适度鼓励设置各类休闲娱乐设施或建设主题公园，通过复合功能，提高绿地使用率，也满足市民活动的需求，避免绿化工程成为单纯的形象工程。此外，鼓励政府和市场开发等各类建设项目通过各种方式建设配套绿化工程，如设置树阵停车场、绿色缓冲区等，建筑物设计时考虑墙面垂直绿化、屋顶绿化等立体绿化形式，并同步建设、同步验收；鼓励公路、市政河道等利用防护范围进行绿化；鼓励利用闲置土地、空地进行临时绿化，等等。政府和市场的多方、多渠道参与，将使城市绿化和景观建设得到有力的推动。４．利用现有公园等资源，强化绿色廊道联系，构建城市绿化网络。新加坡建有３００多个大大小小的公园，目前正在实施环岛和公园绿地联道系统。这些公园通过绿色廊道连接起来，将构成了“花园城市”新的基本脉络。南京曾有过利用明城墙打造绿化风光带的设想，近期又启动实施了百里风光带板块的规划建设，这既是实施历史文化保护、申报文化遗产的必要举措，也有条件成为南京建设生态园林城市的基本脉络。以此为基础，通过道路、水体等绿化廊道串联各个公园、绿地，并向郊外各风景区、山水资源及机场、车站等重要门户节点联系，就可以构建起覆盖全市的绿化网络框架，提升城市形象和品味，成为支撑绿色南京战略的重要内容。５．明确职责，强化协调，加强政策的制定和措施保障。绿化的战略、规划、实施、管理、养护等涉及多个政府部门。新加坡采用了“花园城市行动委员会”统一领导，规划制定统一扎