调研报告：基于政务大数据提升政府治理能力的思考

基于政务大数据提升政府治理能力的思考近年来，伴随着人类社会数据种类和规模指数级的增长，大数据的概念应运而生，并深度地影响政府、社会和企业的运行方式，数据将逐渐实现战略化、资产化和社会化，将大数据运用到政府治理的诸多领域，必将革命性地推动政府治理走向现代化。一、以大数据提升政府治理能力的背景及必要性（一）以大数据提升政府治理能力的背景随着以云计算、物联网、移动互联网为代表的新一代信息技术与经济社会的交汇融合，引发了数据量的迅猛增长，数据已成为社会经济的重要生产要素和国家基础性战略资源。我国高度重视大数据发展，将大数据作为推动经济转型发展、重塑国家竞争优势、提升政府治理能力的重要突破口。2015年8月，国务院发布《促进大数据发展行动纲要》，作出“全面推进大数据发展和应用，加快建设数据强国”的战略部署；同年11月，党的十八届五中全会首次将大数据写入全会公报，提出要实施“国家大数据战略”，标志着大数据正式上升为国家战略。而作为互联网经济强省，浙江省早在2015年初，就把以互联网为核心的信息经济列为七大支撑未来发展的万亿级产业之首，积极推动包括全国云计算产业中心、全国大数据产业中心在内的“七中心一示范区”建设。我市积极响应国家互联网+、大数据战略，以智慧城市、信用城市建设等为载体，全面贯彻“运用大数据促进经济发展、完善社会治理、提升政府服务管理能力、服务改善民生”的思路理念，通过抢抓大数据发展历史机遇、推动大数据开发应用、发展大数据产业，将数据资源转化为经济发展的动力，对于推进XX经济社会跨越发展，强化社会治理能力提升，重塑XX城市核心竞争力优势，具有重大的现实意义和深远的战略意义。（二）以大数据提升政府治理能力的必要性1、政府管理决策的现实需求。社会管理技术基础的改变，要求政府治理能力现代化做出调整，要求政府管理通过创新进行自我适应。不断涌现的工作新内容和管理新难题给政府治理能力带来全新的挑战，它要求社会管理决策快速准确，社会异常发现做到快速定位，重大危机事件能够预警预判，部门协同共享可以及时到位，公共服务供给精准有效，社会良性互动积极充分。这就需要依靠大数据提供技术支撑。2、政府简政放权的必要途径。简政放权是政府推进治国方略的主要抓手。但推进过程中简政放权却遭遇各种难题，集中表现在简政未尽，放权不力。深入研究这些问题，重要的原因就是不同政务部门之间缺乏必要的政务信息数据沟通，出现信息孤岛，不敢轻易放手放权。就此意义上讲，政府简政放权需要政务大数据的配合和助推。3、政府职能转变的必要措施。从内部管理的角度看，政府需要降低行政成本、提高决策的科学化水平。随着大数据和云计算技术的发展，通过统一的信息平台，实现数据的标准、格式的统一和共享，利用大数据技术，数据获取、处理及分析响应时间大幅减少，工作效率明显提高，有利于压缩开支，降低行政成本。大数据在政府和公共服务领域的应用，可有效推动政务工作开展，提高政府部门决策的科学化水平、服务效率和社会管理水平。4、促进对外服务的必要手段。从对外服务的角度看，政府提供公共服务、促进经济社会发展的职能发挥同样需要大数据支持。政府掌握了大量关于人口、法人和城市空间地理等数据，提供满足群众需求、针对性的公共服务需要对所掌握数据的精细分析。凭借大数据，城市公共卫生、教育、城市规划、交通服务能够得到改善，基于大数据分析结论的政府公共服务决策能够更好地满足市民需求。二、以政务大数据提升政府治理能力的现状（一）我市政务大数据的建设情况基础设施建设初步完成。2013-2015年，三大运营商共投入10亿元，用于我市4G移动通信网络、无线网络、宽带光纤建设。城域网出口带宽达到800G，实现全市4G网络、光纤到户全覆盖，4G用户达140万，光纤用户占比超过99%。市区重点公共区域免费无线网络（i-zhejiang）建设项目正在稳步推进，项目共建设开放无线AP8000个，开通免费热点200多个。数字城市地理空间框架建设走在全省前列。已集成了市域1105平方公里1：1万，1：2000，1：500系列比例尺的矢量数据，多个年份的影像数据，主城区实景影像，典型区域360度全景影像，主城区精细三维模型，地名地址及多项专题空间数据，已实现与国家、省“天地图”网站主节点的互联互通与服务聚合。政务数据交换平台建设正在稳步推进。2014年启动以来，我市已建立了政务数据资源交换平台的系统软硬件支撑环境；打通了各个部门之间的数据交换共享通道，已完成15个部门的信息采集和交换；建设市政务信息资源目录体系，形成《XX市市级部门政务信息资源基本资源和指标目录》；目前落地数据总量有4000多万，每天的交换量30万条。我调研组梳理统计分析后，发现我市政务信息主要类型：行政审批类、行政执法类、统计类、规划类以及部门基本信息等。政务数据资源主体是行政审批、行政执法和由此产生的人口、法人、地理等数据如下表：数据主题数据分类主要来源部门行政审批类数据行驶许可、确认、给付、征收等行政权力形成的审核、审批、核准、核发、年检、登记、备案等数据行政服务中心、市场监管局、国税、地税、国土、城管、教育、人社、民政、财政、教育、卫生、环保等人口数据姓名、身份证、住房、籍贯、参保、新生、死亡、救助、卫生防疫、流动人口等数据公安、民政、人社、卫计委、教育、流管办、公积金、法院、住建、残联等法人数据企业名称、工商注册号、法人、税务信息、组织机构、检验检疫、处罚、司法等数据市场监管、国税、地税、人社、民政、法院、国土、统计、执法、编办、出入境、行政服务中心、环保等地理数据GIS地图信息、管网GIS信息、建筑物GIS信息等数据城管、国土、勘测院等表1

政务数据类型与分布政务数据资源共享需求强烈。政府部门的政务数据已经不同程度实现了内部共享或对外公开，但由于涉及保密、共享物质条件限制等，资源以部门内部使用为主，公开、共享比例明显偏低。根据调查发现，各部门对数据资源共享的需求比较强烈，如下表。数据源单位源单位资源名称需要数据部门需要部门数量公安局人员基础信息执法局、住房公积金管理中心、城管委(房管处)、人社局、市场监管局、统计、国税7人社局人员社保缴纳信息城管委、民政局(居民经济状况核对中心、福利企业办、社会救助中心)、流管办、卫计委、统计、住房公积金管理中心6市场监管局工商登记信息国税、城管委(房地产管理处)、卫计委、民政局(居民经济状况核对中心)、人社局、统计6法院案件信息人社局、房管、国土、公安局车管所4公安局车辆信息、驾驶人违法信息行政执法局、人社局、统计、民政局(居民经济状况核对中心)4城管委(房管处）房产登记信息市场监管局、住房公积金管理中心、民政局(居民经济状况核对中心)，教育局4表2

政务数据资源共享需求（二）以政务大数据提升政府治理能力的探索与实践1、全面推进政务服务网建设，切实打造“网上政府”全市45个部门行政审批服务事项全部纳入政务服务网运行，平台访问量和办件量全省县市级第一。截止9月底，我市政务服务网统一运行平台权力事项2419项，在用164项，在用率6.8%，其中行政许可在用99项，在用率14.3%。全面完成政务服务网镇街延伸工作，完成14个镇街、2个开发区、40个社区和757个村站点建设，4325项镇（街）、村（社区）行政权力事项和公共服务事项上线运行，实际办件8000余件。推进网上办理，在外网全部开通“在线办理”功能，共有五星级（全程网上办理）事项19项、四星级（需现场确认一次）事项99项，占行政许可事项比33%。据初步统计，全流程网上办理的办件量已达全市总办件的15%。同时开展办理流程再造，提高网上办事体验度，如财政部门“会计证申领”事项申报材料从12份削减到2份。注重数据互联减少二次录入。积极推进“全网融合”工程，依托市政府信息交换平台，着力于市域范围内信息管理系统与政务服务网的全面融合。目前已实现与人社、规划、城管委、环保、国土、公积金、财政、公安等8个部门37个事项的办件信息对接，交换数据180余万条。解决了部分单位统一纳入和二次录入的实际矛盾。2、智慧城市试点建设，推进商贸应用成效明显2013年5月，“智慧商城”项目列入全省20个智慧城市建设试点项目，经过两年的建设，以“智慧市场”、“智慧物流”、“智慧服务”为重点的智慧商贸应用体系取得了较大进展。商贸公共服务平台建设进一步拓展。“XX购”电子商务平台，依托实体市场，致力于线上线下融合发展，2015年底，XX购平台市场网上商铺上线6.5万，网站注册买家50万，网上商品总数达到300万，英文网站商品数达100万。日均浏览量（PV）400万次，日均访问用户30万人，网站在线总交易额达到40亿元。跨境电商批发网站Yiwubuy于2015年10月21日正式上线，目前开通跨境发布权限的经营户683家，商品总数约9000个。新型的商业生态环境、在线服务体系初步建成。市场采购贸易方式海关监管代码“1039”落地后，市场采购贸易联网信息平台独立门户网站开通，为市场采购贸易各经营主体提供报检、报关、免税备案、结汇等各类电子政务“一站式”服务，并为海关、检验检疫、工商、国税等相关部门便利化监管提供数据信息共享、贸易流程管理和贸易综合服务三大功能。市跨境贸易电子商务通关公共服务试点平台跨境电子商务成交额达到15亿。高效畅通低成本的智慧物流体系积极探索构建中。构建综合物流公共信息平台，已进入试运营阶段。同时积极引进智慧物流知名企业——上海新跃物流企业管理有限公司，已成立运营公司，开发完成XX陆运物流信息平台，已进入试运营阶段。3、积极打造“信用XX”，探索商务诚信新路径自去年7月入选国家首批社会信用体系建设示范创建城市，我市立足商贸城市特色和优势，不折不扣做好共享平台建设、信用数据归集、联合奖惩实施、信用产品应用等工作，信用城市建设取得阶段性成效。一是政企共建机制日趋健全。专门组建事业单位市信用中心，同时与市商城征信公司全面合作，构建“政府主导、市场运作”的工作推进模式。既利用行政手段推动信用数据归集和信用产品应用，又发挥市场力量盘活信用数据和开发信用产品。二是统一共享平台全面落地。整合市场监管局、文明办等征信系统，建成全市统一的信用信息共享平台。目前平台已有效归集纳税额、社保、公积金、信贷逾期等51个政府部门、99家金融机构的1078项信用数据，形成覆盖30万法人和其他组织、208万自然人共计4500多万条记录的多维信用数据库。依托平台数据资源建成“信用XX网”，实现行政许可和行政处罚信息“七天双公示”、企业信用信息查询、“黑名单”曝光、贸易预警以及电商信用档案查询等综合服务。三是信用代码转换快速推进。统一社会信用代码存量转换工作，目前工商部门已完成65%存量企业代码转换，民政和编办已完成所有存量主体代码转换。四是联合奖惩机制不断完善。制定20XX年信用产品应用清单和联合奖惩措施清单，43个部门在107项行政管理事项中明确具体的联合奖惩措施，实现信用信息在行政审批、招投标、财政资金使用等重点事项中落地应用。4、深化网格化服务管理，推进社会治理精细化今年2月，成立了市网格化服务管理中心，建立智慧网格平台，强化社会治理。已基本完成数字城市96150管理平台、网格指挥平台、“市长信箱”、“部门信箱”等各类网上受理投诉举报渠道的有效整合。“智慧网格”平台建设有序推进。市级指挥平台和镇（街）分平台建设在不断完善和提升，统一指挥、分析研判、大数据管理应用等功能不断强化。面向公众和基层工作人员的“公众版”、“团队版”智慧网格APP研发也取得了较快的进展。其中，“团队版”APP已在镇街各科室、片区推进使用，全面实现了系统平台由电脑端向移动端的转化，增强了基层工作的效率。网格化工作抓紧抓实成效初显。出台《镇街网格化管理工作考核办法》，对镇街工作情况进行考核通报，网格平台监督考核机制进一步完善，各项工作日趋常态化、制度化。平台已逐渐成为群众政策咨询、权益维护、寻求帮助的有效载体和市委市政府了解社情民意、集聚民众智慧的重要平台。三、综合分析以政务大数据提升政府治理能力面临的挑战和机遇（一）遇到的困难和不足1、部门系统建设各自为政，数据价值无法充分发挥近三年我市新建各类信息系统共67项，投资总额达到1亿8千多万。重复建设多，维护成本高。市级机关部门大多数建设了行业内部系统，如综合行政执法局的“数字执法系统”，环保局的“智慧生态数据中心”，公安、综合执法的业务监控系统等。各部门成立的信息中心自主购买相应设备、各自负责系统的运行维护，造成人员、资金的极大浪费。当前，多数部门面临自建系统升级更新、场地扩建、人员配置等问题。如2005年，投资285万元建成的森林视频监控指挥系统平台，因维护费（40万元/年）问题，该平台现已暂停使用。功能定位单一，难以发挥合力。目前120、119等多个平台只涉及应急联动领域和部门业务监管领域，业务范围较为狭窄、功能职责相对单一，对一些非应急领域、介于应急与非应急之间的领域，以及政务服务都缺乏应有的协调综合指挥功能，一定程度上制约了政府的协同管理水平、社会服务效率和应急响应能力。2、数据共享缺乏标准体系，信息共享渠道不畅数据标准不一，难以归集利用。部门自建系统局限于自身业务的监管，系统间无法兼容，只能独立运行，甚至有的部门内部（环保局）都无法做到互通共享。由于系统与系统间缺少统一的技术标准、数据标准、接口标准，导致各部门的政务基础资源带有碎片性、分散性、局部性等特点，造成了“业务分割”和“信息孤岛”等现象。部门利益割据，缺少同步对接机制。条块结合的行政管理体制，尤其是部分垂直管理单位，填报数据时都需要向上级领导部门申请同意，给政务资源共享设置了较大门槛。3、数据安全存在隐患，信息化体制机制滞后各类法律法规、部门规章对数据管理存在不同要求，导致在数据采集、存储、加工、传递、分析等过程中存在交叉管理，一定程度导致各部门在政府数据交换共享中顾虑重重。数据保密程度不一，交叉管理任务重。信息化带来了政务公开的便利，但是现有技术水平难以有效保证政务资源的安全性和保密性，导致有比较明显安全保密要求的单位不愿意提供政务数据资源。能否有足够安全的手段或机制来确保政务资源在共享过程中的信息安全，是决定大量政务信息资源能否顺利共享或公开的另一重要因素。法律法规基础薄弱，机制体制缺少支撑。缺乏相应的法律法规依据是影响部门间信息公开和共享的重要原因。政府作为信息的所有者，其权利范围和内容较为模糊，相关的法律和制度较为薄弱。部门数据缺少同步对接机制，在业务系统的具体对接过程中，亟待一个综合的部门建立一套行之有效的协调配合机制，对复杂的事件作出准确的判断，明确各部门的职责，快速处置，避免相互推诿。4、专业人才建设，数据应用能力不足大数据在智慧城市建设过程中产生，也是重要的基础性战略资源，只有在整合大数据的前提下，才能开发出更多的智慧应用。数据分布零散，数据技术应用水平不高。目前，平台虽然采集了大量基础数据和业务数据，但数据的分散性、零碎性、局部性等问题依然突出，对进一步进行数据分析研判、科学决策，并作出智能回应方面力不从心，不足以支撑、服务大数据的展示及应用，网格管理服务平台、信用城市建设平台实际成效不够显著。数据闲置严重，精专人才短缺。由于受数据分散、信息壁垒、共享机制不完善等因素影响，我市各部门、单位积累的大量数据，目前多为闲置状态，一则缺乏能够挖掘这些数据价值的人才，数据开发利用方法、手段不多;二则社会需求大，但部门基于安全保密考录，欲开发这些数据的组织或个人，无法对接数据资源。（二）应用政务大数据提升政府治理能力的swot分析优势（strength）劣势（weakness）1、市主要领导重视，积极谋划，发展大数据意愿较为强烈。2、大数据应用治理理念已被绝大多数部门和领导接受并广泛使用。3、基础通信网络建设提速，数字城市地理空间框架建设走在全省前列，初步建成了快捷、通达的信息基础设施。4、建立了政务数据资源交换平台，落地的政务数据资源丰富。5、智慧城市、信用城市的创建，为大数据应用积累了经验。6、深化网格化服务管理，推进社会治理精细化，全市社会治理一张图正在形成。7、行政权力除行政处罚和强制外统一纳入政务服务网，网上政府工作成效明显。1、部门系统各自为政，没有统一的协调机构和机制，数据价值无法充分发挥。2、数据标准不一，难以归集利用，数据共享渠道不畅。各部门的政务基础资源碎片性、分散性、局部性，造成“业务分割”和“信息孤岛”等。3、因数据分散、信息壁垒、共享机制不完善等，各部门积累的大量数据，除业务办理外，数据开发利用闲置。4、技术人才缺乏，数据技术应用水平不高。5、数据安全监管方式不完善，存在安全隐患。机会（opportunity）威胁（threats）1、国务院《促进大数据发展行动纲要》颁布，大数据正被政府系统大力推广。2、数据的交互回应性，为公众和社会组织参政议政提供了渠道和平台。3、大数据被广泛应用于电子政务、经济分析、决策管理支持，打破部门之间的组织界限，将形成智能化的网上政府。4、大数据适度向市场和社会放权，运用市场和社会组织提供公共服务，倡导有限政府。5、政府购买服务等间接治理模式逐渐增多，社会管理协作化；运用大数据进行深度分析，治理的方式数据化，危机管理预知，治理能力进一步高效。6、通过大数据对银行存款、房产等实时监控，防范贪腐。1、国家法律层面重视程度不够，关于数据所有、采集、存储、使用权责方面的法律空白。2、数据信息泄露威胁政治和社会稳定。3、各部门业务的上级单位对数据安全有着内部规定，部门间数据共享难度大。4、自媒体时代，存在利用数据信息进行非理性宣泄的隐患。表3

应用大数据提升政府治理能力swot分析四、以政务大数据提升政府治理能力的几点思考（一）探索建立统一的大数据管理机构目前我国广州、沈阳、成都、贵阳等多个地方相继成立了高规格的大数据管理局，拟由政府牵头，统筹公共数据开放，推动产业发展。为推动大数据的发展和应用，我市也应成立大数据管理机构，建议采用三层组织构架，即行政层面上的大数据管理局，事业层面的大数据中心和国资控股的大数据应用公司。1、整合相关部门现有信息化建设职能，加强数据资源整合，智慧应用开发，数据共享开放等职责，设立大数据管理局。主要负责研究拟订并组织实施大数据战略、规划和政策措施；统筹大数据库建设，推动信息数据资源和基础设施建设的互联互通、资源共享；制定大数据研发应用政策，指导大数据产业发展等。2、整合市电政办、市网格化服务管理中心等相关机构，设立市大数据中心，同时分批整合撤销相关部门信息中心，人员编制划入大数据中心。大数据中心负责大数据库的建设；数据信息资源和基础设施建设，完善数据信息互联互通、资源共享机制；按照应用和保密要求等对数据归类整理，制定具体的数据信息采集、管理、开放、应用标准及规范；承担政府部门大数据应用工作。3、组建由国资控股的大数据应用公司，负责智慧城市公共开放信息的建设维护与应用开发；提取经大数据事业机构归类整理后可供开放使用的数据，按照需求开发利用，提供应用服务。通过自有大数据管理平台，为政府和企业、公民等客户提供数据采集、整合、分析挖掘和应用等大数据服务。利用大数据技术，挖掘隐藏在海量数据背后的力量，帮助企业激发大数据的真正价值。（二）优化政务数据资源开放与共享机制1、注重顶层设计，建立资源整合的新机制。顶层设计需要市委市政府从全局的角度，对大数据工作的各方面、各层次、各要素统筹规划，以集中有效资源，高效快捷地实现大数据发展目标。在进行大数据顶层设计时，需要收集足够的信息，确立多个方案，与相关的资源相匹配。大数据顶层设计的内容需要具有可行性、关联性、技术先进性、经济性等特征。在顶层设计中，还需要设计组织保障、资金保障、制度保障等，从而形成全方位、立体的、全流程的保障措施，促进大数据的良性滚动发展。2、加强数据采集，搭建信息完善的数据库。全面推进政务云数据资源库规范化、标准化建设，形成包括三大基础数据库（人口基础信息库、自然资源和空间地理基础信息库、宏观经济基础信息库）、公共服务专项数据库、视频监控系统数据库为核心的政府大数据资源库，为建立大数据战略及提升信息资源开发利用水平打下坚实基础。3、完善标准和规则，优化基础支撑环境。由于缺乏政务数据统一的技术标准，政务数据资源在各单位的存储格式、运行载体明显不同，导致资源交换共享复杂性明显提高。建议加快研究制定政务数据资源的分类和信息存储的技术标准，加快制定政务数据资源目录和交换体系相关标准，促进业务协同的开展。同时，加快研究制定政府信息共享办法，重点确定基础性政务数据资源的采集、交换、存储、共享、公开的基本原则和机制。（三）积极建立人才和安全保障机制，形成稳固的大数据应用模型1、积极培养研究和应用双料人才。目前，数据源很多并非是标准结构，数据源的广泛性和类型的多样性等因素制约了对数据的分析和挖掘。要重视大数据挖掘和分析人才的培养，同时积极培养大数据复合型人才，即具备信息技术、统计分析、工商运营、公共管理等综合素质，建议通过政府、大学、企业合作，探索大数据人才培养模式，积极培养大数据研究和应用人才。2、建立数据安全保障机制。在大数据环境中，政府治理所依托的数据库，巨量的数据储存在一起非常容易成为黑客的攻击目标，因此需要我们除了建立安全技术防范体系，加强安全监管外，还要加强身份认证与访问控制系统建设，以及加强数据备份容灾建设。（四）强化智慧网格平台建设，提升大数据在社会治理中的应用城市管理中衍生出新问题、新现象，需要依智慧网格平台来推动和加强部门间、单位间的横向沟通和联系，强化智慧网格平台建设是我市提升社会治理能力的必然选择。1、利用优势互补，形成数据采集的新渠道。完善智慧网格管理运行体系，构建城市部门之间横向融合、纵向贯通的合作机制，保持密切融合的业务合作关系，将部门采集的数据实时录入网格区块中，再通过网格的现场核实、采集、更新等工作，确保政务数据资源的真实有效。依托智慧网格平台采集的数据库，加强基层数据的底数管理。抓好基层网格人员的数据采集工作，提升专业能力。在部门各线业务中融入网格化相关的管理手段，形成一张网管理。2、依托数据整合，形成地图式社会公共管理方式。按照业务协同、创新推动、整体解决、智能精准的原则，充分利用自然资源和空间地理基础信息库，建立包括智慧网格的人群流动图、企业安监图、城市部件图、应急指挥图等一张图工程。形成地图式社会公共管理方式，加强信息技术创新应用及网格平台建设，把我市打造成为智慧社会治理创新中心。3、深入做好数据挖掘，积极探索社会基层精准治理。数据挖掘应用的当务之急是要开发和建立平台，支持应用领域的数据分析人员能够有效地执行数据分析任务。如：（1）警情预测与力量部署。根据多年积累的警务数据与变化趋势，对警情较多、案件频发的区块（网格）进行精准分析，针对不同案件类型、案发时间段等，制定精准治理计划，配置警力、网格长（员）、社会志愿力量等开展巡逻，减少案件发生的可能性。（2）火情预测与巡查建议。根据近期全市发生火情的企业（出租房）等进行分析，对全市其他同行业、相同类型的企业（出租房）打分标记，测算发生火情的可能性，推送给网格人员，做好同类型企业（出租房）的安全巡查，消除安全隐患。（3）重点人员管控与预防。结合公安、流管数据分析流动人口中有过犯罪经历的人汇入城市的趋势；对全市重点人