中国行业体制改革的成败新论：新自由主义的视角-治理

中国行业体制改革的成败新论：新自由主义的视角_治理论文导读:：20世纪70年代初随着新自由主义的兴起，经济管理行业化成为席卷全球的浪潮，无论是资本主义国家，还是社会主义国家都纷纷走上行业体制改革之路，英美模式更是被封为典范。但是苏东、拉美的教训说明盲目的西学东渐并不能实现行业改革的善治，日本在20世纪80-90年代之间行业管理成效的巨大反差也证明中学为体，西学为用的模式也不具有普适性。西方新自由主义学者和政治家转而以治理作为新的理论工具，并以此评判中国的行业体制改革的成败，国内也普遍认为实现善治的关键是形成多元共治的局面，而忽视了治理理论的新自由主义实质，所以他们无法解释中国经济发展和行业改革之间的巨大反差，由此可知中国的行业体制改革已经成为一种新的范式。论文关键词：行业协会，治理，新自由主义，体制改革，路径一、治理失灵的新自由主义背景解读治理亦会失灵。自资本主义经济制度确立以来，政府失灵与市场失灵交替出现，无论政府采用管制还是放松的经济政策，最后的失灵状态时无可避免的：经济发展缓慢缺少活力，政府放松管制，经济高速发展后不可避免的脱离政府控制，出现市场失灵；市场混乱必然要求政府干预，过多的政府干预尽管可以重新理清市场秩序，但福利国家政策不可避免的加重了政府的负担，同时制约了经济发展的活力，政府失灵出现；但若政府放松管制，市场力量的再度膨胀必然会导致失灵状态的出现。可以说无论是凯恩斯主义还是亚当middot;斯密的自由主义都无法解决这个悖论：不管政府是否干预经济，市场失灵必然出现，而矫正市场失灵的政策却不可避免的走向政府失灵，这就是失灵悖论[④]基于此，20世纪70年代起，新自由主义作为对凯恩斯主义和自由主义政策的修正的姿态出现，以英国的撒切尔、里根为代表的改革家力图寻找政府和市场之外的第三条路径，即公民社会，以期走出失灵悖论。诚如撒切尔所言：政府已经负担了太多，市场已经被证明会失控，社会包括个人和组织应该并且能够承担更多责任，舍此之外别无出路[①]，因此新自由主义的第三条路径，以及其政府、市场、公民社会的权利基本构架可以看作治理理论的最原始诠释，新自由主义是治理理论的母体。随着新自由主义改革的深入，政府空间的让渡以及经济界限的模糊，社会领域逐渐扩展，政治民主化、经济市场化、社会多元化进程进一步加剧，治理理论所主张的：政府、市场、公民社会的多权利中心理论初步形成。可以说，20世纪70年代至80年代末期的近20年是以第三部门治理为标志的新自由主义全球扩张的时代。但到了20世纪90年代初期，东欧剧变之后，新自由主义理论在欧洲取得空前成功的同时，拉美地区的新自由主义实验却遭到重创，正如前智利总统帕特里西奥?艾尔文尖锐所指出的，按照任何客观的标准，以智利的为代表的拉美新自由主义计划都必须被定义为失败。正是由于此时的新自由主义改革理论还沉浸在浓厚的政府-市场二元治理色彩中，且新自由主义本身所蕴含的资本主义的傲慢和偏见以及殖民扩张式的策略遭到了以中国为代表的第三世界国家的抵制，以1989年非洲危机的应对为标志，治理理论正式兴起。治理理论在摆脱新自由主义的颜色革命外衣的同时，其涵义也逐渐去政治化和市场化，正如罗茨所言，治理意味着统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于以前，或是以新的方法来统治社会；治理理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者，政府不是唯一的权威，市场也不是唯一的手段，以非营利组织为代表的第三部门应该发挥更多的作用，三角形的权利构架有利于形成稳定的秩序。由于治理理论抛却了新自由关键词语[②]，迄今治理不仅拥有了其理论框架和逻辑体系，而且形成了一套评估社会发展和管理优劣的价值标准[③]。西方的政治学家和管理学家之所以提出治理概念，主张用治理替代统治，正是由于他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了国家的失效，愈来愈多的人热衷于以治理机制对付市场和(或)国家协调的失败，正如全球治理委员会所说的：治理是一个多部门的持续性的协调过程，由于不同部门的利益博弈以及在这一持续性过程的不可预知因素，协调的结果不一定是有效的；治理可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足，但治理也不可能是万能的治理，它也内在地存在着许多局限，它不能代替国家而享有合法的政治暴力，它也不可能代替市场而自发地对大多数资源进行有效的配置；事实上，有效的治理必须建立在国家和市场的基础之上，它是对国家和市场手段的补充，在社会资源配置中不仅存在国家的失效和市场的失效，也存在着治理失效的可能[④]，治理的结果不总会是善治，这就是治理失灵。治理失灵表明，尽管治理可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足，但治理也不可能是万能的，它也内在地存在着许多局限。以行业协会为代表的第三部门是作为政府失灵和市场失灵的有效替代出现的，与政府相比它具有更大的灵活性和主动性，与企业相比它更具有公正性和权威性，但它不能代替国家而享有合法的政治暴力，它也不可能代替市场而自发地对大多数资源进行有效的配置[⑤]。就如同第三部门理论在诞生之初被视为市场失灵和政府失灵的有效替代一样，随着实践的检验，第三部门也出现了志愿失灵等问题，行业协会概莫能外。第三部门治理之所以失败，行业协会之所以出现失灵的状况还是如同政府与市场的失灵悖论一般，只不过是多了一个元素，形成了三重悖论：市场失灵，政府治理；政府治理，政府膨胀，政府失灵；政府自我放逐，市场权利扩大，最终走向市场失灵；政府、市场的双重失灵，第三部门治理在不具备政府权威和市场组织的情况下，最终导致了三重失灵，迫使政府再度管制，政府失灵再度出现治理作为一个工具，本身不具有任何色彩，代表了为了社会权力构架的一种趋势，治理理论之所以失败正是由于政府、市场、第三部门多元主体治理的模式，还没有脱离新自由主义的第三条路径基调。历时三十年的中国行业体制改革所导致的体制内行业协会的二政府的从属地位，以及民间协会在双重管理体制下的傀儡角色，都充分说明源于西方的新自由主义思想的治理理论在某种程度上适应了当时西方社会的发展需要，但是对于以中国为代表的发展中国家来说，重新厘清新自由主义之于中国政治、经济改革的影响，从而明晰中国特色的政治、经济背景之于行业体制改革的作用是实现行业善治的唯一途径。二、中国行业体制改革的历程分析中国的行业体制改革寓于世界政治经济大环境的变革之中。20世纪70年代末，随着撒切尔-里根新自由主义改革的开始，全球掀起了新一轮的改革狂潮。这一时期的基调就是：政府放权，国退民进成为主流，第三部门开始成为新的治理主体。这次改革浪潮起源于英美，进而波及整个西方资本主义世界，在改革的后期，包括苏东、拉美，甚至于东亚，特别是中国都不可避免的深陷其中。尽管在后来的改革历程中，我们一直在强调中国的国情和特色，但在实践上却还是西方冲击mdash;mdash;中国回应的传统模式的延续。面对全球汹涌澎湃的新自由主义改革浪潮，中国的领导阶层从正反两个方面总结经验做出了有借鉴、有区别的自我改革之路，特别是进入20世纪80年代以后，传统的高度集中的部门管理模式已经不能适应日益市场化的经济运行模式，构成了行业体制改革的内因；苏东巨变的警钟、拉美改革的教训、欧美变法的经验则是行业体制改革的外因。以欧美、日本等国家的成功行业自律管理经验为戒，十一届三中全会之后，赵紫阳等国务院领导明确提出了改革部门