5.06现代公共文化服务供给侧改革的探讨-以江苏省为例

PAGEPAGE1现代公共文化服务供给侧改革的探讨﹡——以江苏省为例黄君录1,2（1、淮安信息职业技术学院江苏淮安，223003）（2、西南交通大学马克思主义学院四川成都，611756）摘要:随着中国经济的腾飞，公共文化资源供给总量显著增长，但区域之间的差异依然存在。在一些文化强省如江苏省，现代公共文化资源供给总量位居全国前列，但有效供给不足、无效供给过度及普惠均等化水平较低等客观现状，导致人们对公共服务的满意度和获得感不高。为满足广大民众不同层次、丰富多样的文化诉求，适应需求侧的变化，公共文化服务供给侧结构性改革势在必行。公共文化服务供给侧改革的重要举措在于通过制度创新来激发供给活力；通过产品创新来增加有效供给；通过服务创新来提高运作效能；通过机制创新形成多元共建格局。关键词：公共文化服务；供给侧改革；探讨ReformandExplorationonthesupplysideofmodernpublicculturalserviceinJiangsuHuangJunlu(1HuaianCollegeofInformationTechnology,Huai’an,Jiangsu,223003)(2MarxismSchoolofSouthwestJiaotongUniversity,Chengdu,Abstract:TotalresourcessupplyofJiangsumodernpubliccultureranksamongthebestnationwide，buttheeffectivesupplyisinsufficient，invalidsupplyisexcessiveandtheuniversalbenefitandequalitylevelisverylow，whichleadstopeople’slowsatisfactionandpossessionsensetowardsthepublicservice.Structuralreformofsupplyfrontisimperativetomeetpeople’sculturaldemandsofdifferentlevelsanddiversificationinordertoadapttothedemand.Importantmeasuresofpublicculturalservicesupplyfrontreformconsistofstimulatingsupplyvitalitythroughsystemsinnovation，increasingeffectivesupplythroughproductsinnovation，improvingoperationefficiencythroughservicesinnovation，andformingmultiplyandjointlybuiltpatternthroughmechanismsinnovation.Keywords:publicculturalservice；structuralreformofthesupplyfront；discuss在2015年11月10日举行的中央财经领导小组第十一次会议上，中央财经领导小组组长、国家主席习近平提出“供给侧改革”的经济命题，强调“从供给侧结构改革”着手，着力提高供给体系质量和效率，实现经济发展和经济治理思路的重大转变。公共文化服务兼具社会公益性和经济性的双重属性，在一些文化强省如江苏省，一方面公共文化服务领域资源投入多，建设力度大；另一方面公共文化服务结构不均衡，面临着供给侧改革的问题。一、现代公共文化服务供给侧改革的缘起随着中国经济的腾飞，文化产业和公共文化事业迎来新的历史发展机遇，公共文化资源供给总量显著增长，但区域之间的差异依然存在。江苏作为我国的经济强省，国民经济社会各项发展指标均居于全国第一方阵。“十二五”以来，江苏把实现文化大省向文化强省跨越作为文化事业发展的总目标，文化、体育和娱乐产业迅速崛起。截止2014年底，文化、体育和娱乐产业产值达到3000亿元，占国民经济生产总值5%左右，全年财政支出8472.45亿元，其中文化、体育与传媒等公共财政支出为190.86亿元，占财政支出比重2.25%。截止2014年底，全省共有文化事业机构18473家，从业人员151578人，公共文化设施的数量和质量均居全国前列。全国31个省市自治区公共文化服务体系构建各项指标综合排名江苏位列全国第一。[1]后金融危机时期，在“保增长、促内需”的积极财政政策刺激下，公共文化产业保持稳定增长态式，政府同时加大了对公共文化服务的投入，但公共文化服务产品的供给与城乡广大居民的文化需求匹配程度没有随之而走高，供需矛盾并没有得到有效缓解。（一）政府单一供给模式下的有效供给不足由于公共文化服务的“公益性”和“非盈利性”特征，长期以来，政府一直是公共文化服务提供的单一主体。近年来，企业和社会团体等非政府组织正在逐渐参与到公共文化服务中来，但政府仍然是公共文化服务产品供给和公共文化服务体系建设的核心主体。1、能够满足民众需求的高质量公共文化产品和服务短缺。江苏经济的快速发展催生了文化产业和公共文化事业的发展壮大，但产品和服务供给增加的同时，并没有注重产品和服务品质的同步提升。例如江苏每年新创剧本100余部，但享誉中外、能够荣获国际国内大奖的曲目少之又少。全省共有广播电台、电视台28座，但粗制滥造的抗日剧、宫廷剧以及表现形式雷同的真人秀节目充斥荧屏，真正鼓舞人心、振奋民族精神、叫好又叫座的经典影视作品和人民大众喜闻乐见的广播电视节目严重短缺。2、公共文化品牌化服务缺失。政府作为公共文化服务提供的核心主体，行政色彩浓厚。2014年2月，习近平总书记主持召开深改小组第二次会议，审议通过了《深化文化体制改革实施方案》，江苏随即启动了新一轮文化体制改革，到2014年末，全省、市、县各级文化管理单位、事业单位、公益性文化单位转企改制基本完成，但转企改制以后，有些单位“形改而神未改”，尚未形成新的角色认知，难以把握需求导向，不能及时回应公众的文化诉求，既没有品牌化理念，又不能提供品牌化服务。某些公共博物馆、图书馆、文化馆（站）“门难进、脸难看”的现象仍有发生，一些地区还出现了不愿意让农民工在图书馆阅读的恶性事件；[2]全省共有群众文化艺术馆115个，文化站1280个，但使用率普遍不高，多数基层文化站形同虚设，“只见其门，不见其人”，一年到头总是铁将军把门，有些公共文化服务活动场所被挤占挪用，导致公共文化设施运作效能不高，服务质量低下。（二）市场经济条件下的无效供给过度1、公共文化产品同质化严重造成无效供给。文化产业为公共文化服务提供强大的产品资源，中华民族有着5000多年的文明历史，但文化产业化起步较晚。改革开放以来，特别是2012年6月，《江苏省“十二五”文化发展规划》正式组织实施，江苏文化产业呈现井喷式增长，但在企业数量迅猛增加和市场海量产品堆积的表象下，企业技术积累明显不足，原创产品缺乏，例如儿童影视作品多为进口或原装3D版；企业受短期利益的驱动，研发投入相对滞后，山寨、复制现象普遍发生，导致产品同质化严重。2、产品品质伪劣造成无效供给。在改革开放初期，由于市场需求巨大，供应短缺，供需矛盾突出，以及地方政府对GDP的片面追求，导致产能快速扩张；加上制度建设滞后、监管缺失，导致伪劣产品充斥市场，甚至一度出现“劣币驱逐良币”现象，因而造成无效供给过度。3、公共文化产品或服务价格过高造成无效供给。“有效供给是一个经济范畴，它不仅要求产品在品质上适应于市场需求，而且要求产品在价格上与购买者的支付能力和现实购买欲望相适应。”[3]社会经济发展水平的提高，改善了人们的生活质量，大众对公共文化服务的需求日新月异，文化品位不断升级，内容要求更加丰富多元，人们已不再满足于政府提供的纯公益性的产品和服务供给，政府始终面临公众文化需求的复杂性和变动性的挑战，因此通常会通过政府向社会力量购买或由社会化服务机构直接提供来满足民众的某种特定需要或高端需求，但为数不多的购买行为面临“内卷化”、“非竞争性”、社会力量的“侏儒化”等问题，[4]往往存在价格过高甚至虚高的现象，因此这种超过公众实际购买能力和购买欲望的公共服务往往成为一种无效供给，严重影响供给效果。（三）要素供给扭曲造成的结构失衡1、资本要素偏好文化产业，公共文化服务领域资本吸引力不足。到2014年底，江苏省文化产业增加值突破3000亿元人民币，占GDP比重达5%，文化产业的迅猛壮大，资本要素的投入功不可没。但资本都有逐利性，由为公共文化服务的“非盈利性”特征，“收益阻碍”导致社会资本吸聚力弱，公共文化服务体系多元化构建局面尚未形成。2、高端人才向文化产业流动，公共文化服务领域人才供给乏力。2014年江苏公共文化事业从业人员占人口总比重为0.19%，与中等发达国家的水平基本相当；中级以上职称专业人员占公共文化事业从业人员比重为1.53%，与美国、英国、法国等西方发达国家平均3.2%的水平相比，差距仍然很大。公共文化事业人才短缺尤其是高端人才不足、人员老化导致公共文化服务领域“创业和创新”意识缺乏。公共文化服务由于“公益性”的内在特质，往往成为“清水衙门”的代名词，因此难以吸引和留住人才，从业人员普遍缺乏创业和创新的原始冲动。3、公共文化产品供给结构不合理、公共文化设施布局不均衡。主要表现为：一是低端供给过剩，中高端供给不足。例如农家书屋图书品种单一，书品陈旧，更新率低，导致无人问津；二是公共文化服务设施过于考虑城市的未来发展规划，选址不合理。例如某些图书馆、文化馆藏品丰富，各项硬件设施完善，新型数字化、网络化配套齐全，但由于新建、改建在相对偏远的城市外围，开放时间与民众上班时间冲突，时空服务半径与方式超出民众的需求意愿，借阅的便利性明显不足，致使设施闲置、“门可罗雀”；三是经济发达地区和城镇供给相对富余，经济欠发达地区和农村供给不足。2014年江苏公共文化事业财政支出占公共财政支出总额的2.25%，这一比例苏南地区平均为3.05%，苏中地区平均为1.75%，而苏北地区平均为1.13%。苏北地区只有全省平均水平的一半左右；全省城镇人均公共文化事业费为282.2元，农村人均公共事业费为194.5元；城镇居民人均用于娱乐教育与文化的消费支出为2838元，比重为12.09%，农村居民人均用于娱乐教育与文化的消费支出为1216元，比重为10.29%。无论是人均公共文化事业费还是人均用于娱乐与文化教育的消费支出，城镇普遍高于农村，表明城乡之间的差别巨大。二、现代公共文化服务供给侧改革的价值取向在产业结构升级、经济社会转型的关键期，公共文化服务承载着传播党的方针政策和社会主义核心价值观的重大责任，因此，公共公文服务供给侧结构性改革尤为重要。公共文化供给侧改革的指向就是增加有效供给，实现更高水平的供需平衡，统筹城乡公共文化服务，促进普惠均衡化，激发现代公共文化服务活力，提升公众对公共文化服务的满意度和获得感。（一）弘扬社会主义核心价值观公共文化服务是贯彻和宣传社会主义核心价值观的重要阵地，是践行社会主义核心价值观的出发点。[5]改革开放带来了中国经济的腾飞，同时，外来文化和价值观对我国民族文化和人们“三观”形成了巨大冲击，公共文化丰富多样的传播形式为各种意识文化形态的扩散与传播提供了最为直接的选择，我国社会主义核心价值体系正面临前所未有挑战，因此，文化领域必将成为两种价值体系冲突的“正面战场”，只有大张话旗鼓地弘扬社会主义核心价值观，才能让人民群众更好地体会到中国改革开放的巨大成就，共享经济社会发展的伟大成果，认同中国共产党作为执政党的合法性，认同社会主义制度的优越性，增强全民族的文化自觉和文化自信，提升区域和国家文化软实力，为实现中华民族的伟大复兴而共同奋斗。党的十八大明确提出“要加强重大文化工程和文化项目建设，完善公共文化服务体系，提高服务效能”，着力推进公共文化供给侧结构性改革，正是提高现代公共文化服务效能，“构建现代公共文化服务体系”的实践探索，是践行社会主义核心价值观的重要抓手。（二）实现更高水平供需平衡基于传统“供给理论”和“文化动员理论”，我国文化产业以及公共文化服务事业一直是政府这只“看得见的手”在提供和“操盘”，而在社会主义市场经济条件下，社会整个公共文化体系的结构基础必须由计划体制时期的“政府——公共文化单位”的单向度二重关系模式演进为“政府——社会——公共文化单位”的多向度三重关系模式。[6]市场这只“看不见的手”开始向文化产业发力，文化和文化产业的春天来临，文化企业如“雨后春笋”般成长起来，文化产品供过于求的局面开始显现。当需求侧的结构在悄然发生改变的时候，固有的内容陈旧、品质低劣、形式单一的产品和服务已经沦为无效供给，因此，只有推进供给侧结构改革，及时“去库存、去低端”，才能顺应广大民众现实性、高品质、多样化的文化需求，达到更高水平上的供需平衡。（三）推动现代公共文化服务体系构建公共文化服务的实质并不纯粹是经济学意义上的生产与消费的关系，而是要以社会主义核心价值观为引领，提高国民的文化素养，培育大众的审美情趣，涵养民众的价值取向，满足人们的精神文化需求，因而必须通过供给侧结构性改革，改善公共文化服务环境，创新服务模式，营造良好的体验氛围，才能实现更多的有效供给，有力推动现代公共文化服务体系的构建。（四）促进公共文化服务普惠均等化普惠均等化是公共文化服务的目标取向，它是指“在公平原则和社会文化平均水平的前提下，在尊重文化自由选择权的基础上，对所有公民的文化需求提供均等化的产品与服务”。着重要求城乡、区域、群体之间具有普惠均等享受公共文化服务的权利与机会。目前，江苏省公共文化普惠均等化水平仍然不尽如人意，经济发达的苏南地区公共文化服务供给水平明显高于经济欠发达的苏中、苏北地区；城镇公共文化服务供给水平显者高于农村；而针对进城务工的农民工、农村留守妇女儿童以及老年人、残疾人的公共文化服务供给明显不足。实行公共文化服务供给侧结构性改革，正是公共文化服务普惠均等化的过程取向，唯有如此，才能实现城乡之间公共文化服务的合理统筹，均衡区域之间公共文化资源和要素的有效配置，充分保障弱势群体的基本公共文化权益。三、现代公共文化服务供给侧结构改革的路径供给侧的问题是影响构建现代公共文化服务体系的根本性、基础性问题。对江苏而言，公共文化服务供给侧不进行及时而行之有效的结构性改革，必将严重制约区域文化软实力的提升，阻碍江苏实现文化大省向文化强省的跨越。供给侧结构改革，关键在于克服制度障碍，其核心内涵在于变革和创新。新制度经济学的观点认为：何以驱动经济发展，依靠创新驱动；何以驱动创新，依靠全面深化改革。[7]我们认为：江苏现代公共文化服务供给侧结构性改革也可以遵循这一逻辑。（一）制度创新：激发供给活力长期以来，为了保障公共文化服务的公益性不受侵蚀，政府一直扮演着公共文化供给的决策者和干预调节者。但是，政府不是万能的，由于这种既当“裁判员”又当“运动员”的双重身份，政府干预过度必然导致政府失灵。因此，必须从供给侧入手，以创新的思路来调整制度设计，兼顾需求侧，同时解决市场失衡问题。第一，深化体制改革，推进文化产业和公共文化服务业的协同发展。江苏公共文化管理单位转企改制工作已经基本完成，要加快完善法人治理结构，建立现代企业制度，规范质量管理体系，为产品创新尤其是原创产品的创作营造良好的制度环境和发展空间。同时，促进公共博物馆、图书馆、文化馆等公益文化机构的职能转换，使文化产业和公共文化服务形成有机耦合，充分释放优秀文化产品的正向激励功能。第二，健全政府购买公共文化服务的法律法规。首先是逐渐加大政府购买公共文化服务的投入力度，将政府购买公共文化服务的支出纳入各级地方财政预算，在公共文化领域掀起“大众创业，万从创新”的热潮，充分发挥人民大众供给侧改革的聪明才智，实现更高水平的产品和服务供给。其次是加强政府购买行为的监管力度，公共财政支出部门要联同公共服务购买组织部门在《中华人民共和国政府采购法》的基础上，制定严格有效的财政专项资金使用和项目管理制度，实行“精准投入，公开招标，有效监管，绩效评估”，防止从“政府垄断”走上“市场垄断”和出现新的“权力寻租”。第三，因地制宜推进公共文化服务普惠均等化。由于地理环境、自然资源的约束，江苏区域经济、城乡经济发展水平并不均衡，主要表现为南部较为发达，中北部相对滞后；城镇较为发达，农村相对落后。公共文化服务供给水平往往与经济发展水平互为因果关系，从政策、机制或制度层面进行顶层设计来推进普惠均等化，应该成为一种共识。第一，施行“北进规划”，公共文化财政支出适度向苏中、苏北地区倾斜，实行重大项目财政扶持，尤其是加大对苏北相对落后地区“三馆”等公共文化设施的改扩建资金投入，逐步“补齐短板”。第二，在国家加大城镇化建设进程的大背景下，制定适应江苏省情的中小城市、大城镇建设规划，加快农村人口向县城或中心城镇集聚，逐步缩小城乡之间在公共文化服务投入上的差异化水平。第三，针对进城务工的农民工、农村留守妇女儿童、老年人、残疾人等群体，要认真研究他们的个性化需求，增加柔性供给，充分保障弱势群体的基本公共文化权益。（二）产品创新：增加有效供给2014年，江苏文化、体育和娱乐业产值已经达到3000亿元，占国民经济生产总值5%左右。公共文化资源总量已经位居全国前列，但公众对公共文化产品或服务的满意度和获得感却很低，遭遇“成长的烦恼”。究其原因，既有人们消费水平提高、文化需求升级的内生式因素，更多的是无效供给过度、产品品质不佳的外在因素，因此，要健全知识产权和专利保护制度与法律，着力产品创新，支持原创作品的创作和发展；要加强文化市场监管力度，综合法律和市场手段，让低端、伪劣产品退出公共文化市场，去化无效供给，增加优秀产品和服务的市场供应，适度扩大政府对高端产品或服务的扶持和购买力度，化解广大民众公共文化诉求的“纠结和烦恼”。（三）服务创新：提高运作效能第一，培育服务品牌。转变角色认知，公共文化机构要由管理型向服务型转变，树立品牌意识，各地根据历史文化传承、地域文化特色，培育和打造一批优质、特色服务品牌，满足人们差异化的文化需求。第二，丰富服务内容。从过去单纯提供公益性的文化服务向城市文化休闲拓展：在图书馆、文化馆等阅览区域划出一片休闲区域，增加与文化服务相关的影音、数字电子、咖啡、甜品、茶点、无线wifi、复印等增值服务，通过“免费+收费”的混业服务模式，既可以提高公共服务设施的利用效率，又可以获取相应的利润，这部分利润实行“收支两条线”，返还的部分可以用来改善从业人员的福利待遇。第三，延伸服务功能。在公共文化服务提供场地，定期举办与文化活动相关的沙龙、讲座、培训、读书会等，不断提升大众的审美情趣和文化鉴赏水平。第四，调整服务时间。公共图书馆、文化馆（站）要适当延长服务时间，实行周末、节假日错峰上班，提高公共文化服务设施的利用效率，增加民众参与和享用公共文化服务的便利性。（四）机制创新：多元共建格局改革公共文化服务的供给侧现状，构建现代公共文化服务体系，需要