对新疆少数民族学前双语教育政策的思考

对新疆少数民族学前双语教育政策的思考摘要：随着新疆少数民族双语教育事业的蓬勃发展，在党和国家各项政策的保障下，新疆少数民族学前双语教育也迅速发展。本文通过对2005年以来新疆出台的少数民族学前双语教育政策的分析，以及将其与民族教育政策、双语教育政策进行比较研究，认为目前新疆少数民族学前双语教育政策在政策重心、政策体系、政策执行等方面均需不断改善。新疆在发展少数民族学前双语教育过程中，不同地区存在的现实问题各异。新疆少数民族学前双语教育政策只有不断完善，因地制宜，才能使该地区少数民族学前双语教育得到长足发展。关键词：少数民族幼儿；学前双语教育政策；现状；原因分析；对策“少数民族教育政策是党的宗旨和国家意志的表现，代表全中国各民族广大人民的利益。是人民群众对教育要求的反映，是调整国家和各少数民族的教育利益关系和协调少数民族教育内部关系的产物”金东海著：《少数民族教育政策研究》，第3页，甘肃教育出版社出版社，2002年。。少数民族学前双语教育是少数民族教育的重要组成部分。党和国家因地制宜的少数民族学前双语教育政策是全国各地少数民族幼儿受教育权得以实现的保障，当然也是推进新疆民族教育发展，促进新疆政治、经济、文化繁荣的根本途径之一。新疆少数民族学前双语教育在国家政策的大力支持下迅速发展，但由于新疆地域广袤，民族成分较多，少数民族人口比例较大，政策落实过程中发展新疆少数民族学前双语教育派生出的新问题也较多，这就需要因地制宜地去完善政策，有的放矢地去解决问题。金东海著：《少数民族教育政策研究》，第3页，甘肃教育出版社出版社，2002年。一、2005年以来新疆少数民族学前双语教育政策分析2005年以来新疆相继出台了少数民族学前双语教育的管理体制政策、经费政策、教师政策等。着重突出以下几个方面：（一）管理体制政策1.加大农村双语园基础设施建设投入，改善办园条件国家从2008年起扶持实施新疆维吾尔自治区双语幼儿园建设工程，决定用5年时间，投入20.95亿陆续新建和改建扩建2237所双语幼儿园。2009年由国家投资新建465所双语幼儿园，计划于2010年9月投入使用新疆教育网，《新疆教育网，《自治区2009年新建“双语”幼儿园园长培训工作圆满结束》2.完善少数民族学前双语教育管理体制新疆维吾尔自治区结合本地实际情况相继出台了《自治区关于加强少数民族学前“双语”教育的意见》、《自治区学前“双语”教育五年发展规划》以及2010年自治区教育厅依据国家《幼儿园教育指导纲要》（试行），特制定《新疆维吾尔自治区农村“双语”幼儿园（学前班）教育指导纲要》等政策。这些政策的出台完善了少数民族学前双语教育管理体制，规范了农牧区办园行为，促进幼儿全面发展。3.编译少数民族学前双语教材，投入玩教具组织人力依据《幼儿园教育指导纲要》（试行）、《新疆维吾尔自治区农村“双语”幼儿园（学前班）教育指导纲要》编印具有新疆民族特色、地域特色的学前双语教材，由新疆人民教育出版社出版免费发放给少数民族农村双语幼儿园。免费学前双语教学用书，包括幼儿用书、教师指导用书（含录音磁带）、教学挂图、故事图片和教学卡片等。同时为双语幼儿园配备课桌椅、玩教具和户外大型玩具等。（二）教育经费政策2009年自治区教育厅，财政厅下发《新疆学前“双语”教育发展保障经费管理暂行办法》，该保障经费用于双语幼儿园公用经费、幼儿伙食补助经费、幼儿免费读本经费、教学资源库建设经费、幼儿园教学、生活辅助及活动设施经费、幼儿园聘用教师生活补助，为贫困少数民族幼儿接受学前教育提供经费保障。（三）教师配备政策根据新疆维吾尔自治区教育厅2009年1月《关于组织实施新疆学前及中小学少数民族“双语”教师培养、培训工作规划及实施方案》，新疆到2012年全面普及少数民族学前两年双语教育，少数民族学前双语在园幼儿将增加到43.82万人，幼儿双语教师将增加到1.46万人。预算在2008—2012年计划培训双语教师103750人。其中学前教师11750人，经费总投入为49800万元。新疆计划2008—2012年间招收学前双语教育专业学生11955人数据来源张琰：《2005—2009新疆少数民族幼儿学前“数据来源张琰：《2005—2009新疆少数民族幼儿学前“双语教育基本状况的分析讨论》，《新疆教育学院学报》2010年3月第1期。由此可见，新疆自2005年以来出台的少数民族学前双语教育政策关注的更多的是在幼儿园外部设施以及硬件条件的创设，关于学前双语教育教学的政策相对宏观，学前双语教育政策体系还未建成。新疆地域广袤，少数民族人口所占比例大，各地州差异性较大，学前双语教育面临的问题复杂多样，要长远发展需依赖完善的政策。二、新疆少数民族学前双语教育政策存在的问题截止日前新疆出台的各项学前双语教育政策，完善了新疆少数民族学前双语教育管理体制，规范了农牧区办园行为，为促进幼儿全面发展提奠定坚实的硬件基础。然而新疆少数民族学前双语教育的长足发展还需要更加完善的政策予以保障，现有的政策还需要进行不断调整和改善。（一）政策重心应发生转变如果从发展少数民族教育政策的类型上来看，长期以来我国民族教育政策有两大类型：第一类为优惠性政策，第二类为特殊性政策。所谓优惠性政策在西方国家大都称为“补偿政策”，是在充分考虑了少数民族教育发展中特殊的自然、历史、社会等原因之基础上，所采取的一种倾斜发展政策或优先发展政策。这种政策关注的重心主要集中在民族教育发展中的外部制约因素。“所谓特殊性政策是在充分考虑民族教育发展中的特殊因素，特别是语言与文化方面的特殊性之基础上,就民族教育内在的教育目标、价值、内容、方法、评价等问题所采取的特殊政策”王鉴：《试论我国少数民族教育政策重心的转移问题》，《民族教育研究》，2009年。，关注的是民族教育本身的内部因素。王鉴：《试论我国少数民族教育政策重心的转移问题》，《民族教育研究》，2009年。（二）政策体系有待完善我国政策学领域较普遍的一种观点，是将教育政策分为总政策、基本政策和具体政策三部分,并以此构成国家教育政策体系。有学者提出我国民族教育政策体系的结构包括民族政策与教育政策两个方面:民族政策中包括四个基本政策领域,即民族语言政策、民族宗教政策、民族文化政策、民族教育政策；教育政策包括民族教育的质量政策、管理体制政策、课程政策、教育经费政策、教师政策、学生政策六个方面，这十个方面的政策组成了一个较为完整的政策逻辑结构王鉴：《我国民族教育政策体系探讨》，《民族研究》，2003年王鉴：《我国民族教育政策体系探讨》，《民族研究》，2003年6月（三）政策执行有待于改进政策执行是一种组织行为，需要依托强有力的政府组织。因此政策执行组织的结构要合理、权责要明确；政策执行人员在心理、知识、能力各方面要符合相应的要求。关于新疆少数民族学前双语教育政策的执行，经查阅相关资料以及实地调研发现基层教育系统对学前双语教育缺乏专业管理、权责模糊，政策落实效果欠佳。新疆少数民族学前双语教育政策之所以存在这些问题，原因错综复杂。新疆的地理位置、人口布局、民族成分、地区差异等都对学前双语教育政策的制定、执行有一定的影响。三、新疆少数民族学前双语教育政策存在问题的原因分析针对新疆少数民族学前双语教育政策存在的问题，笔者通过实地调研和大量资料查阅进行初步的原因分析：（一）新疆少数民族学前双语教育起步晚新疆农村幼儿教育的发展起步较晚，发展基础薄弱。从幼儿园(班)数量上看，截至2005年，新疆各级各类注册幼儿园(班)总数为1077所(个)，在园(班)幼儿293397人，其中少数民族幼儿76240人，占25．99％。在园幼儿107447人。幼儿园的短缺直接导致大量幼儿没有机会进入学前教育机构，少数民族幼儿接受学前教育的比率一直偏低。2004年，新疆少数民族幼儿学前三年受教育比率为10％。辛宏伟，翟宁：《多元文化背景下新疆农村幼儿教育发展》，幼儿教育(教育科学)，2009年第6期调查发现，偏远农牧区家长的幼儿早期教育观念十分淡薄。因此新疆少数民族学前双语教育政策重心依然以优惠政策为主，政策体系也并不完善。辛宏伟，翟宁：《多元文化背景下新疆农村幼儿教育发展》，幼儿教育(教育科学)，2009年第6期（二）各部门对学前双语教育低位期待1.基层教育系统对学前双语教育重视度不高各地州教育局主要管理的对象是中小学教育，长期以来教育行政管理系统并未对学前双语教育进行过专门特别是系统深入的研究，因此对于学前双语教育的各级各类政策的解读、执行、反馈也是缺乏深度的，无法有效促进政策的不断完善。2.幼儿家长的低位期待幼儿家长对学前双语教育的模糊认识和低位期待，使是学前双语教育政策的有效实施失去了重要的监督群体。幼儿家长满足于孩子接受免费的教育，享受免费的午餐以及有人看管孩子，至于孩子在学前双语教育班应该学到些什么，国家有怎样的政策促进学前双语教育的发展，很少有人去思考，致使少数民族学前双语教育政策失去了本来可能拥有的重要监督力量。（三）新疆地区差异性引起教育资源不平衡南北疆之间双语环境不平衡，要求学前双语教育政策的制定在照顾全疆发展的同时也要考虑的地域性差异。2007年新疆除吐鲁番地区的东北部地区（东疆、北疆），学前班少数民族幼儿所占比例平均数为24.57%，学前双语教育开展效果较好。而南疆三地州学前双语班少数民族幼儿所占比例平均值在2007年是73.5%数据来源同第2页注释①，随着新疆大力推进少数民族学前双语教育政策的落实，少数民族幼儿入园率的提高，这个比例还会更高，这种现象数据来源同第2页注释①新疆各地州存在的明显差异要求学前双语教育政策的制定、执行要因地制宜，有的放矢。在总的政策体系内需要相应的具体政策不断出台解决新疆少数民族学前双语教育面临的具体问题。四、完善新疆少数民族学前双语教育政策的建议(一)党和国家制定政策的重心应发生转向1．政策取向：优惠政策转向特殊政策自2005年以来，新疆少数民族学前双语教育基本处在一个探索性的发展阶段,需要尽快进入一个更高的发展阶段，因此少数民族学前双语教育政策应该更多地关注幼儿园教育内部的特殊性问题。在少数民族学前双语教育事业发展中必须建立必要的幼儿园系统，相对处理好与民族地区自然、社会、历史的关系的同时更多注意幼儿园内部的特殊问题。新疆学前双语教育内部的问题主要表现在两个方面，即学前双语教学问题与民族文化活动设计问题。将新疆少数民族学前双语教育政策重心转向特殊整策的制定，将双语幼儿园的根深深地扎入民族历史文化的土壤之中，使其具有强大的生命力。2.政策支持：硬件支持转向软件支持在党和政府的不懈努力下，新疆少数民族学前教育得到了快速发展，在少数民族教育发展的硬件方面，取得了实实在在的业绩。为了使新疆少数民族学前双语教育长远发展，政策应开始从关注“硬件”转向对学前双语教育发展“软件”的重视，人力资源的配备、技术水平的提高等将成为学前双语教育政策制定的出发点。在长期对少数民族学前双语教育“先天不足”、不断“输血”、加强营养的同时，目前各地州也需要积极努力地增强少数民族学前双语教育的“造血”能力，需要大量吸引、培养专业人才。3.政策执行：被动执行转向主动执行任何政策的出台都是一个政党或群体意志操作化的过程。如何扩大政策的民意基础、提高政策的执行力，这在政策制定阶段有着非同寻常的意义，尤其是政策制定阶段的民主是各类政策制定的基本要求。政策执行前注重宣传和引导，为政策的有效实施营造良好的社会氛围。少数民族学前双语教育政策是针对民族地区的特殊性而制定的具有优惠、照顾、倾斜性质的政策，只有用足、用活才能发挥对民族教育的保障、促进作用，推动民族教育的改革和发展。但用好的前提首先是知晓、理解和认同，要做好此项工作，就必须加大政策的宣传力度。要为少数民族学前双语教育政策的有效实施提供舆论前提并创造良好的政策环境，切实营造良好的社会氛围。（二）完善学前双语教育政策体系目前新疆少数民族学前双语教育政策体系相对于民族教育政策体系以及双语政策体系是不完整的。学前双语教育政策需要借鉴民族教育以及双语教育政策制定、实施的经验，在现有基础上逐步建立涵盖民族语言政策、民族宗教政策、民族文化政策、民族教育政策;教育政策包括民族教育的质量政策、管理体制政策、课程政策、教育经费政策、教师政策、学生政策这十个方面的政策体系，全方位、多角度的引导新疆少数民族学前双语教育的发展。（三）建立健全的幼教工作人员培训制度新疆少数民族学前双语教育政策的贯彻落实，需要有合格的执行组织及执行人员。要建立纵向结构层级化横向结构专业化的合理执行组织结构。政策执行的相关人员需要具备一定的专业知识、心理素质、能力水准。因此发展新疆少数民族学前双语教育目前需要建立健全的培训制度，对不同级别的政策执行人员进行有针对性的培训。对此应开展尽快开展本地师资培训的政策，能够组织地区级、县级的师资培训，使各个地区有能力开展结合本地实际情况、有效的、培训范围更广的学前双语师资培训。随着时代的发展，培训内容应与时俱进，采取循环师资培训政策，使学前双语教师及管理人员的知识不断更新，双语教学水平、管理水平不断提高。（四）制定具有区域性的地方性政策新疆地域广袤，民族成分较多，各地州差异较大。政策的制定就需要考虑到各地州不同民族的特殊情况，出台的政策要具有一定的地域性，能够解决特殊问题。如经访谈得知，新疆部分城镇双语园少数民族幼儿入园率远远高于乡村幼儿园入园率，主要原因是农牧区双语幼儿园覆盖情况不合理。少数民族家长让孩子接受学前双语教育的积极性很高，偏远农牧区幼儿却因距离幼儿园太远而无法入园。如阿勒泰地区、和田地区有不同的地貌、人口分布状况及经济模式，用相