关于对我市制定规范性文件情况的调查

关于对我市制定规范性文件情况的调查近期，在人大常委会秘书长符党的带领下，我们对我市规范性文件制定和实施情况进行调查。我们认为，我市在规范性文件制定和实施方面是做得较好的，主要表现在，规范性文件制定工作走上规范化、制度化轨道。规范性文件实施对我市各部门依法行政和社会经济发展起到较好的指导和促进作用。一、规范性文件制定和实施情况。1、规范性文件制定情况。2008年至今，我市颁发的规范性文件共137件（不含政府部门制定的文件），平均每年36件。其中，城乡建设方面25件；国土资源和环境保护方面11件；旅游管理方面9件；卫生计生方面8件；财政税务方面17件；交通运输方面8件；人事和社会保障方面15件；商务方面12件，其他方面32件。为确保规范性文件合法有效，我市严格按照法律法规的有关规定精神和规范性文件制作的程序要求制定。对涉及或者影响公民、法人和其他组织权利义务的具有普遍约束力的规范性文件，严格按照《海南省规范性文件制定与备案登记规定》要求，报省人民政府备案后才予以颁布实施。2、规范性文件的清理情况。为了维护规范性文件的严肃性和权威性，根据国务院有关部门和省政府有关规定精神，结合我市经济社会发展情况，市政府从2010年开始，曾三次组织有关部门对规范性文件开展清理工作，共清理规范性文件679件（含1988年以来制定的文件）。其中，继续保留的271件，修改的有35件，废止的373件。经过对规范性文件的清理，纠正和撤销了一些与上位法相抵触或不适当的部分，使保留使用的规范性文件更符合三亚实际。3、制定规范性文件对三亚发展的作用。我市制定规范性文件，对推进国际旅游岛建设和我市经济社会又快又好发展，起到了积极的制度保障作用。①旅游管理方面，市政府出台了《三亚市特色旅游点服务质量等级与评定管理办法》、《三亚市潜水旅游行业规范管理暂行办法》、《三亚市海鲜排档明码标价监督管理办法》、《三亚市家庭旅馆管理办法》等一系管理规定，有效规范旅游行业管理，促进我市旅游市场健康有序的发展。②城市管理方面，市政府出台了《三亚市国家卫生城市长效细则》、《三亚市人民政府关于加大城市市容和环境卫生管理执法力度的规定》、《三亚市城市管理行政处罚暂行办法》等系列创建国家卫生城市的管理办法，对城市市容环境管理，交通秩序整治，城市基础设施和园林绿化建设起到较好的促进作用，使城市面貌不断取得新的变化。③社会管理方面，市政府出台了《三亚市集体土地征收补偿安置管理规定》、《三亚市劳动用工管理暂行规定》、《三亚市城乡居民基本医疗保险暂行办法》等系列关于征地拆迁安置、就业再就业、城乡居民医疗和社会保障方面的规定，强化政府的社会管理和公共服务职能，提升了政府的社会管理水平，使人民群众得到经济发展的实惠。④产业发展方面，市政府出台了《三亚市农村小额贴息贷款实施办法》、《三亚市生态效益补偿财政补贴暂行办法》、《三亚市瓜菜大棚生产财政补贴暂行办法》、《三亚市扶持养猪财政补贴暂行办法》等一系列文件，发挥财政资金的扶持和导向作用，加快我市农村经济社会发展步伐。二、制定规范性文件存在的主要问题。我市自2005年11月1日颁布实施《三亚市人民政府规范性文件制定程序办法》以来，对推动我市经济发展和确保市政府依法行政取得了明显的成效，但是，在规范性文件制作过程中也暴露出一些问题。1、有些规范性文件缺乏可操作性。主要是有些部门对规范性文件制定缺乏计划性和前瞻性。有些规范性文件制定往往是领导发现问题，给部门下发任务，然后由部门起草，有些部门为了赶时间，没有认真调查研究，没有很好地结合三亚的实际情况，而是照抄照搬上位法和其他省市的规定，内容空泛，脱离实际，导致出台的规范性文件缺乏针对性，不能切实解决问题。2、有些规范性文件不严格执行制定程序。根据省、市政府的规定，规范性文件出台需经过：调研起草，征求意见，法律审核，政府审议，备案公布等流程，同时报送市政府法制机构审核的材料中，起草单位应附送起草说明，征求意见情况及起草的法律依据等，但在实际操作过程中，有些部门制定规范性文件没有认真调研，召开听证会广泛征求意见和送政府法制部门审核，草草出台，严重影响规范性文件制定的质量和严肃性。3、有些规范性文件制定突显部门利益。规范性文件制定，其目的是使法律条文更加准确，权利和义务更加明确，利益和责任更加清楚，更有利于上位法的贯彻执行。但是，在实际操作过程中，有些部门受利益的驱使，在制定规范性文件时，突显部门的权利和利益，忽视和相关部门的协调配合。有些部门甚至擅自设定或变相设定行政许可、行政处罚、行政强制和行政收费等。4、有些规范文件制定形式不够规范。规范性文件有特定、明确、科学的名称和形式，但是，我市一些部门草拟的规范性文件，其文件的名称和形式不够规范，主要表现在：一是文种选用不准确，较为常见的是有的部门在“规定（办法）”和“条例”名称的使用上相互混淆。二是结构不规范。省政府令第188号已明确规定，规范性文件结构上一般不分章节，只由条、款、项、目组成，但是有些部门起草规范性文件或是分有章节，或是不分条、款、项、目等。三是用语不严谨，过多地用“一定程度”、“适当比例”等伸缩性较大的语言，妨碍了人们对条文的理解和使用。影响文件的执行。三、做好规范性文件制定工作的意见1、提高对制定规范性文件重要性的认识，确保规范性文件的合法性和实用性。规范性文件是由法律、法规、规章授权的各级人民政府和县级以上人民政府工作部门制定、发布或作出具有普遍约束力的文件，是管理经济社会各项事业的重要手段，是经济活动、社会活动的重要规范。市政府和市政府各部门对规范性文件制定必经引起足够的重视，制定规范性文件，一是要符合上位法精神，其内容不能与上位法相抵触。二是要符合三亚经济发展和社会事务管理的实际，对三亚的经济发展和社会事务管理起到保障和促进作用。三是要明确各部门的权利和义务。规范性文件制定要协调好各部门之间的矛盾和争议，做好规范性文件之间的协调统一，避免执法争议现象的发生。2、严格履行法定程序，确保规范性文件的科学性和民主性。规范性文件制定具有主体多，实施范围广，社会影响大的特点，如果出现违法或不当的情况，对政府机关的公信力和人民群众的利益造成损害。市政府和市政府各部门制定规范性文件，一是要严格按照省、市政府规定的程序。制定规范性文件要认真落实立项、起草、审查、审议、备案、公布等制度，以市政府各部门发布的，应由部门法制机构进行前置合法性审查，由部门办公会议审议后报市政府备案登记，最后发布实施；由市政府名义发布的，由市法制机构进行前置合法性审查，经政府常务会议审议后报市人大常委会备案登记，最后公布实施；二是严格遵守法律法规授予的权限。市政府各部门制定的规范性文件，不得擅自设定和扩大行政职权范围，对不属本部门的事务，不得越权制定文件。三是要把好文件结构和用语关。政府各部门制定的规范性文件要做到主题明确，结构严谨，语言规范，表述准确。3、加强指导，确保规范性文件管理工作上水平。规范性文件管理工作涉及政府工作的各个层面，政策性和专业性强，做好规范性文件管理工作是政府法制机构肩负的一项重要工作，要做好这项工作，一是要认真抓好人员培训和管理工作的交流。为适应新形势下规范性文件管理工作的需要，政府法制部门要加强政府各部门起草人员的培训，帮助他们增长法律知识和业务知识，提升文字表达能力。要在政府各部门之间开展交流活动，使从事规范性文件起草人员互相学习，取长补短。二是定期开展检查活动。要及时了解掌握政府各部门规范性文件制定情况，对存在