补充1公共政策工具政府预算制度及其改革

补充1公共政策工具政府预算制度及其改革第一节政府预算的概念和意义一、什么叫政府预算(一)政府预算的概念(二)政府预算的特点(三)政府预算的实质(四)政府预算的历史(五)政府预算程序二、政府预算的意义(一)政府预算是政府活动的集中反映(二)政府预算是调节公共经济生活的重要手段(三)政府预算体现了全体居民的共同利益第一节结束返回一、什么叫政府预算简单地说，预算也就是事先算账。预算是一个广义的概念，企业不仅有预算，个人家庭有预算，政府也有预算。(一)政府预算的概念政府预算（PublicBudget或GovernmentBudget）也称为公共预算，是指由各级政府编制的，包括预算指导思想、预算编制的原则、方法、以及在此指导下形成的财政资金收支计划。按法律程序，预算须经人民代表大会（或西方国家议会）通过，成为政府必须执行的文件。从技术性说:政府预算也称为公共部门预算。这一概念有两层意思，一是指公共部门的资金收支计划；二是指按照预算法规定程序管理的公共资金。政府预算是公共部门的收入或支出指标。政府预算是管理公共部门资金的活动。政府预算是一张收支平衡表。在实际生活中，政府预算兼有上述种三种意思，比如，我们讲预算指标时就是指前者，在我们讲某项资金应当纳入预算（管理）时就指后者。从政治性看:政府预算是反映政府在做什么和不做什么之间的选择。政府预算反映了支出上的优先权，如在国防和扶贫之间；政府预算是不同政治集团的利益妥协，如新建绿地、还是救助失业者，在其背后反映了不同人的利益需求；政府预算反映了政府准备购买什么公共产品，及其成本。《返回》(二)政府预算的特点1,有许多对于预算结果有不同优先偏好和不同权力的预算行动者。不同的人对于政府预算所提供的公共产品的偏好是不同的。这样,就存在着众多的偏好(要求获得优先分配的公共产品)。为此,政府需要提供种类繁多的公共产品。它体现了预算安排的多方面性。同时,政府预算存在着诸多的预算行动者,诸如政府机构、议会、利益团体、选民等。而私人预算只有少数几个行动者。由于政府预算的各种需求是不统一的,因而就难以产生“必须尊重的唯一要求”,即预算标准。2,民选官员不是花自己的钱在政府预算中,民选官员花的不是他们自己的钱,而是公民的钱。这与私人企业的预算是花他们自己的钱是不同的。“花别人的钱不心痛”,因而有过分偏离公共需求的可能,也存在着被公民赶出办公室的可能。为此,民选官员必须努力避免过分偏离公民需要。由于存在多种需求和多个预算行动者,在资源限定的情况下,为了建立足够的内在统一性来指导决策,需要建立政府预算程序。政府预算程序实质上是在竞争的团体和利益体之间进行协商的机制。3,政府需要用文件来说明预算的可靠性由于官员是为公民作出决策,这就必须保证预算的可靠。为了证明这一点,就必须建立预算文件。与商业预算不同的是,预算文件是公共的。而由于各种原因,预算文件有时会成为争议的中心。4,政府预算缺乏弹性。政府预算在年度执行过程中缺乏弹性,它不可能象私人预算那样及时调整。这既是它的优点,也是缺点从优点方面说,它为政府各部门提供了明确而稳定的资金来源,各部门可以根据预算文件来安排资金,有计算地提供服务。从缺点方面来说,由于在预算执行期内政治、经济形势会发生变动,如果没有足够的预见性,就会面临着巨大压力。而如果因此而不断调整预算,又会面临着失去信任问题。5,它有令人难以置信的诸多约束条件如，收支时间、平衡、增税的困难性、支出中的不同政治团体的利益等，其他约束诸如：已经形成的政府支出协议，以前的协议(如承诺的社会保障)、邻近地区的竞争。而私人预算是不存在如此多的因素约束的。6，对政府支出的评价的困难性由于政府提供的是公共服务。虽然这些服务是政府花钱购买的，但却很难有一人统一的评价标准。比如，我们应当花多少钱于国防是合适的?社会治安需不需要花2千万元?这些，很难作出回答。政策性支出效果是滞后的，为此，对其评价是困难的。《返回》(三)政府预算的实质不同的认识:1，配置以货币为代表的稀缺资源(经济学)2，利益的再分配(经济学)3，不同集团和阶层的斗争和妥协(政治学）马克思对于政府预算的认识:不管政府预算采取什么形式，核心是编制出一张预算收支表。正是马克思所指出的，“每个人都知道，预算只不过是国家本年度预期收入和支出的一览表，并以上年度的财政经验即平衡表为依据，……，每一个国家预算的基本问题就是收支之间的对比关系，是编制平衡表、盈余表或者赤字表，这是国家确定削减或增加税收的基本条件”。[1][1]《马克思恩格斯全集》第9卷人民出版社1961年版P.69-70。从政府预算的内容看:政府预算作为管理工具,应当涵盖以下四个方面1,财政收支的规模与结构,及其所体现的收支性质和作用；2,政府各部门在处理这些资金收支问题上的地位、权责及其相互关系；3,预算收支在实现过程中必要的编制、审查、执行和检查等程序；4,政府为保证预算收支计划而采取的措施及规章。事实上,政府预算兼有政治、经济和社会特征。它既是公共资源配置手段,又是利益分配的手段,同时也是实现公共政策的工具。政府预算的多面性说明,它是在政府活动中具有重要地位政府预算与政治、经济与行政的关系《返回》图2-1政府预算与政治、经济与行政的关系政治行政经济政府预算行政(四)政府预算的历史1,政府预算是经济发展的产物。政府预算最早产生于英国。英国于17世纪编制了世界上第一张国家预算收支表。当时,随着资本主义生产方式的出现,政府财源扩大了,收入大量增加。同时,支出也迅速增加,城市的扩大使那些过去根本不需考虑的支出,如路灯、道路、排污等都必须纳入政府支出范围。为此,随着财政收支规模的扩大和行政部门、人员增加,客观上需要政府事先编制收支计划,全面安排年度收支,这就产生了政府预算的概念。在英语中“Budget”是指公文包,由于预算收支表是由财政大臣掌管,并在参加议会讨论时放在公文包内的,因此,“公文包”一词也就成为政府预算的代名词。2,政府预算是民主化的产物早期的英国是封建主义统治，无论征税，还是支出都由国王说了算。当时，社会上有两个利益对立的阶级:封建贵族和资产阶级。封建贵族虽然有权，但没有钱，而资产阶级有钱但没有政治地位，在税收上经常受到歧视和敲诈。为改变这一现状，为资本主义发展开辟道路，资产阶级理论家提出了著名的“参与原则”，即人民有对于税收和政府支出的知情权，未经人民的代表讨论和通过的税收和支出案，人民有权不予承认，并拒绝缴税。依据“参与原则”，资产阶级联合了劳动者，向封建主义进行了长期斗争。终于使封建贵族妥协，1689年英国国王威廉与其妻玛丽二世被迫在“权利法案”签字，确立了君主立宪制政体，设立以资产阶级为主的下议院，并确认了参与原则。通过取得税收和预算权，资产阶级终于进入了政治舞台。“参与原则”也表明，政府是代理人，而人民是委托人，因而政府预算属于受托资金。结论上述历史可以看出,政府预算既是政府行政管理的产物,又是政治民主化的产物。政府预算制度作为民主政治建设的重要部分,在推翻封建主义统治后,被世界各国几乎毫无例外地采用。《返回》3,中国的政府预算在中国历史上,漫长的封建社会里没有政府预算。虽然某些时期也有皇室收支计划,但由于它没有设立法定管理程序,且皇室的私人财政与政府公共财政不分,预算赤字决定权并非人民,因此尚不能称为预算。最早出现预算概念的是“宣统预算案”,准备于宣统三年（1912年）试行,但辛亥革命使其同清政府一起破产。新中国的第一个政府预算是1950年编制,经第一届全国政治协商会议讨论通过,由政务院,并组织实施的,当时称为国家预算。它采用实物(小米)为计量单位,赤字占支出的18.7％,属于战时预算。到1952年才实现了第一次收支平衡。1982年后,政府分为中央,省（直辖市、自治区）、市（州）、县（旗）、乡镇五级政府,按照“一级政府,一级预算”的原则,除乡级政府由于各种原因尚不属于完整的预算外,各级政府都有自己的政府预算。《返回》(五)政府预算程序程序是指政府机关办事的次序或步骤。按程序办事是行政管理的特点之一。我们知道,政府是公共事务的管理机关,为了管好公共事务,其内部必须采用分权制,即由具体部门来办理某一方面的具体事务。建立办事程序是规范各部门内部管理的重要措施,同时,程序也是协调部门关系的重要方式。公共事务的处理往往会涉及多个部门,为协调各方面关系,防止相互推诿、扯皮,就需要一个合理的公文流转程序。政府预算程序是由预算编制、预算审查和通过、预算执行和年度决算四个环节组成的。1,预算编制政府预算编制是指财政部门根据国家的财政预算编制原则、财政体制和经济发展计划,计算出下一年度本级财政的可用财力,然后根据有关政策和政府决议,将财政资金分配给行政、事业单位,形成草案的过程。为了使编制的政府预算草案更加符合实际,要求各行政部门先根据事业发展要求,提出本部门预算草案,在此基础上,财政部门根据本级财力可能,对收支指标进行调整。图:政府预算编制的“两上两下”政府预算编制的“两上两下”收入、支出部门财政部门同级政府同级人大提出预算初案返回并提出控制指标根据指标编制预算草案发出通知，执行预算汇总，形成草案预算案返回首长签字下达执行命令2,预算审查和通过政府预算是政府活动的重大问题,财政部门在完成预算草案的编制后,必须先提交政府讨论,必要时,还要征求党委意见。预算草案经政府讨论通过后,应当提交同级人民代表大会审议和讨论。经过人代会讨论通过的政府预算具有法律效力,称为正式预算。这一过程称为审议通过。3,预算执行在政府领导下,财政部门组织实施预算,安排和落实各项预算收支指标的过程。各级政府就确保各项预算收支指标的实现。财政部门应当将正式预算案有关收入指标通知收入部门,如税务机关和其他收入机关；将支出指标书面通知各行政、事业单位和基本建设单位。在预算执行过程中,财政部门还应当根据本地区政治和经济发展的实际,及时进行预算调整,预算调整包括动用总预备费、追加预算、追减预算和项目间预算划转等。4,年度决算财政决算是指对年度预算的执行情况进行的总结。年度终了前,财政部门应根据财政部和上级财政部门的决算要求和统一的财政决算表格式,对本级预算执行情况进行汇总。财政决算由基层单位的决算开始,逐项汇总。最后形成财政决算文件。财政决算文件通常分为文字、基本情况和各项支出决算数三部分。财政决算文件既是年度财政工作的总结,又是政府工作总结的重要方面,必须存入本级政府挡案。财政决算经过同级审计部门审查后,应当提交人代会审查。经人代会审查通过的财政决算才具有法律效力。财政部门还应当根据人代会审查决算的意见,将各单位报来的决算进行批复。单位只有接到财政决算批复后,才能核销相应的收入和支出,开立新的会计账册。《返回》二、政府预算的意义(一)政府预算是政府活动的集中反映(二)政府预算是调节公共经济生活的重要手段(三)政府预算体现了全体居民的共同利益<返回>(一)它是政府活动的集中反映政府预算是政府活动的集中反映，是重大的政治事件。对政治有两种理解:一是统治说。政治等于统治，它表现的是统治阶级的意志。“政治是统治的表现，或政府处理公共事务的作用”，“政治是权的取得和运用”，“政治是社会价值的权威配置”（伊士顿）。二是公共利益说。孙中山说，政是众人之事，治是管理，政治是管理众人之事。台湾政治学中将政治归纳为:1，政治涉及的是众人，而不是孤立的个人；2，政治活动具有一定目的性，即反映社会价值，即存在着个人的价值与社会价值不一致问题；3，政治活动具有权威性。政府预算的政治性，主要在于:首先,预算所涉及的是公共事务的资金安排。而公共事务就是“众人之事”。编制预算过程也就是预测和算账的过程,通过事前算帐,有利于政府摸清财力家底,并根据政府的年度行动计划,全面安排预算资金收支,避免顾此失彼。其次,编制政府预算的过程也是各种利益团体斗争和平衡的过程。它也是从资金方面对政府各部门工作进行安排和协调。这是政府的政治过程。最后,政府预算反映了政府的政策取向。比如,政府今年要干哪些事,哪些方面的工作应当加强,因而增加了预算,哪些方面的预算缩减了,因而工作内容应相应调整。在政府工作中,没有一个能比政府预算更全面、综合地反映政府活动。正因如此,编制和审核政府预算成为最重要的政府工作之一。<返回>(二)它是调节公共经济生活的重要手段正是由于政府预算涵盖政府工作的各个方面,具有综合性和全面性特点,因而它是调节公共经济生活的重要手段。首先,在市场经济下,政府各项活动的规模与政府预算有关,就是说,如果预算资金安排充足,部门就处于扩张状态,反之则处于收缩状态。其次,公共支出的许多项目都直接与居民利益有关。如政府的社会保障支出计划直接与社会福利有关。政府这方面资金安排不足,会降低穷人的福利。政府普及教育计划的得益者是有子女的家庭。由于政府预算具有与各阶层、各方面利益广泛联系的特点,因而政府在编制预算时必须充分考虑各方面居民的要求。这意味着政府可借助于调整预算来调节公共经济生活的各个方面。最后,它既是公共资金收支计划,又是政府的行动计划。政府预算中的财政收支平衡、结余、还是赤字,这绝不是“数字游戏”,而是涉及到政府采取收缩、还是扩张政策的重大问题。<返回>(三)它体现了全体居民的共同利益从理论上说,政府公共服务会使全体居民受益,但事情并非如此简单,因为,不同阶层的人从政府服务中获得的利益是各不相同的。如,从政府社会保障计划中获得利益的是穷人。因为这是“活命钱”,因而效用高于富人。地铁建设计划在减少城市噪音,方便居民的同时,也会引起地铁沿线房产价格上涨,结果当然是房产商是受益人。总之,不同的政府支出计划会使不同的人获益。因而,政府预算既体现了政府部门的利益,又体现了不同人群的利益,是全体居民共同利益的体现。为了照顾不同阶层和各方面的利益,政府在编制政府预算时必须全面考虑到各方面的关系,并通过法定的预算程序,通过人民代表大会讨论和决定预算。因此,编制和讨论预算的过程,实质上也是各阶层、各方面利益的妥协过程。因此,政府预算也就是一种“政治折中”。<返回>第二节现代政府预算理论政府预算是公共财政框架建设的核心问题。传统观点将其作为管理工具,不大重视理论建设,这是一个缺陷。事实上,围绕着为什么拨款、对誰拨款、拨款多少等,政府预算存在着一系列理论问题。研究和总结政府预算理论对我国公共财政建设具有积极意义。一、政府预算的不同观念二、要素预算与功能(职能)预算三、政治决策中的X——效率与尼斯坎宁模型四、公共决策中的“排队”理论一、政府预算的不同观念预算观念是指政府预算本质的理解，亦即解释政府为什么对行政事业单位拨款?在这方面，可归纳为费用论和报酬论，不同的预算观念既表现于政府预算的本质解释不同，也表现于不同的预算政策。（一）费用论（二）报酬论（一）费用论(成本论)费用论认为,政府预算本质是确定公共服务的成本或公共服务费用。费用论是传统预算观,这一观点认为,政府是提供公共服务的机构,政府的非营利性决定了这一服务的无偿性,同时也决定了其资金只能由政府统一筹措。财政是筹措和供给公共资金部门。向行政事业单位拨款是为了维持其存在,以便提供公共服务。政府预算就是维持政府存在的费用。至于其服务效率则不在财政视野之内。费用论的预算政策可归纳为:1,在预算分配程序上应当先考虑人员经费,如工资、办公费等,其次是办事经费,如业务费等,最后是建设性资金,这叫做“先吃饭,后办事”。2,为了做到这点,财政必须将工资等人员经费与业务经费等分开统计。在会计核算上应按上述管理要素设置会计科目,政府预算的收支科目也应当按要素设置,即分别建设支出、日常经费（行政费、事业费）和专门款项等。因此,这一预算模式称为“要素法预算”。3,为了保证政府的资金不被滥用,必须建立审计制度,政府审计的作用是防止政府资金被用于私人方面。（二）报酬论(“购买论”)报酬论认为，市场经济下社会上存在着公共和私人两大部门，两者之间的经济关系本质上是商品、货币交换关系，由此产生以下结论:一是税收是私人部门向公共部门的无偿支付，但同时也是私人部门购买公共产品的总付费，即政府的总体服务价格。二是政府对行政事业单位拨款是为了要“购买”其产品，并转化为政府服务。因此，政府预算是政府购买具体公共产品的价格。相应的预算政策有:1，从本质上说，政府与行政、事业单位是一种委托——代理关系。正如我们购买商品只关心花钱是否有效，而不必考虑商店如何维持生存一样，财政对行政事业单位拨款只是为了购买那些指定的公共产品。至于行政事业单位如何维持身高存在是他们自己的事。2，财政拨款应当考虑价格和成本。既然财政拨款是一种“购买”行为，就有一个价格问题。为此，政府预算的分配必须同时考虑：（1）要购买哪些公共产品?（2）以什么价钱来购买?（3）社会能从这些公共产品的消费中获得多大的利益?3,拨款目的是获得“产出”,而不是投入行政事业单位如何经营公共产品生产是他们自己的事。应是说,政府拨款的依据并不是机构人数多少,而是向社会提供了多少服务,即业绩。如果某一机构没有业绩,就没有存在必要。如果其业绩与花的钱相比是“不合算”的,那么就应当改组或撤消,将钱投入到那些更有效率的部门,以增进社会福利。因而这是一种“产出预算”或“效率预算”。4,效率监督。政府审计的重点不是支出用途,而是预算资金效率。对于那些已经确定的支出项目,如果在考核中发现达不到预定业绩的,就应当减少或停止拨款。（二）报酬论报酬论也称为“购买论”，这一理论认为，市场经济下社会上存在着公共和私人两大部门，两者之间的经济关系本质上是商品、货币交换关系，由此产生以下结论:一是税收是私人部门向公共部门的无偿支付，但同时也是私人部门购买公共产品的总付费，即政府的总体服务价格。二是政府对行政事业单位拨款是为了要“购买”其产品，并转化为政府服务。因此，政府预算是政府购买具体公共产品的价格。二、要素预算与功能(职能)预算预算支出项目也称为预算支出科目，它是编制预算收支表的基础，它指明政府的钱将被用在哪里。为了满足管理需要，预算支出项目有时还要用类、款、项、目、节等进行多层细化。按照预算支出项目的不同列示方式，可以分为要素预算和功能预算。要素预算是指按工资、公务费、购置费、修缮费等管理要素来细分和列示预算支出项目的预算方式。基数法预算属于要素预算。其特点:1，将政府支出分成建设支出（如基本建设支出、经济建设支出等）、行政支出、事业支出和专项支出等四个大类。以此来建立政府支出的构架。2，各类支出的资金不得相互移用，否则就称为挪用资金；3，整个预算支出的编制以行政、事业支出为核心，以工资、公务费、购置费等管理要素为基础。表格6.1表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑表6.1功能预算与要素预算的比较单位:百万英镑功能(职能)预算功能预算也称为职能预算，是指按照政府职能设置支出预算项目的预算。其基本思想为:1，按政府各项职能设置预算支出项目。如将其分为一般公共服务、社会服务、经济服务、其他职能服务等，显然，这与原来的建设支出、行政支出、事业支出和专项支出等分类是有区别的；2，预算编制依据是政府在这一职能上应当花多少钱。为此，他们要建立许多标准，比如，每万人应当配备多少警察，警察的各类供给标准和设备配备标准等。借以计算出政府“应当”在这方面花的钱是多少。比较:功能预算是以政府职能这依据来设置预算支出科目的，是一种基于报酬论的预算科目设置方式。归纳起来，功能预算的优点有:1，清楚、直观。即使局外人，通过阅读预算收支表，也能知道政府的钱是用到那里去了，政府的哪些职能花了多少钱。2，支出项目不易重复，符合形式逻辑的分类规则。分类是形式逻辑的一个基本问题，科学的分类必须符合同一性的要求，即必须从同一角度对于对象分类，以保证既不重复，又不遗漏。由于功能预算是根据政府职能来分类的，通常政府的这一职能与那一职能有明确界限，因而，只要支出项目的层次设置适当，就不会发生内容上的重复。表6.3政府预算支出科目表(2001)编号支出项目编号支出项目编号支出项目01基本建设支出14科学事业费25城市维护费02企业挖潜改造支出15卫生经费26政策性补贴支出05地质勘探费16税务等部门的事业费27对外援助支出06科技三项费用17抚恤和社会福利救济费28支援不发达地区支出07流动资金18行政事业单位离退休经费29海域开发和场地使用费支出08支援农村生产支出19社会保障支出09农林水利气象等部门的事业费20国防支出60专项支出10工业交通等部门的事业费21行政管理费61其他支出11流通部门事业费22外交外事支出62总预备费12文体广播事业费23武装警察部队支出66一般预算调拨支出13教育事业费24公检法司支出

从该表不难看出:一是整个表格所要传达的信息的不明确。究竟要向人们表达那些信息?是管理信息还是预算支出用途的信息?二是各项目(科目)所表达的信息上存在严重的重复和混乱，例如，行政单位的基本建设费应属于“基本建设支出”，还是属于“行政管理费”?国防支出中是不是含有建设性支出?三是项目叠床架屋，例如，就其内容而言，26到29均属于列举的专项支出，而60又有“专项支出”科目，这岂非叠床架屋?可见，各支出科目的界限是不明确的。这一混乱的项目分类反映了混乱的预算编制指导思想。它不仅带来概念混乱，也使读者无法理解其真实内容。这说明,从要素预算到功能预算,还有很长的路要走.<返回>三、政治决策中的X—效率与尼斯坎宁模型在西方，许多经济学家都注意到这样的一个现象：政府公共产品的供给通常会大于社会需要的规模，因而产生了“X—效率”的现象。X—效率也称为X—无效率，即公共支出的无效率或低效率的现象。最初研究这一现象的学者是19世纪的韦伯，X—效率这一术语最早是由H·莱本斯坦在1966年提出的，以后，许多学者都反复研究和论证了这一现象的存在。C·布朗《公共部门经济学》（P.167）中的定义为：“X——效率，这是从供给方面来考虑的。不顾公共部门是否生产最佳水平和组合的公共服务，而考虑这些服务是否以最低成本生产?公共部门的就业水平是否太高?是否采用了最好的方法和最有效的技术?如果没有，可以说制度中存在着X——无效率。换言之，公共部门不在有效区域内运作”。因此，X—效率是指公共支出的效率问题，意为公共支出效率是未知数X，实际上是指无效率状态。尼斯坎宁模型英国学者尼斯坎宁(W·Niskanen)于1973年对这一现象作了模型研究。尼斯坎宁假定:政府官员和其他所有的人一样，都有在追求利益的最大化，并服从于“管理效用函数”，即政府官员的经济人。但他们的“效用函数”的变量不仅是薪水、而且包括为他工作的员工的人数及其工资、以及知名度、特权、权力或地位。由于这一变量中的许多项目都直接与预算规模相关，因而，追求本部门的预算最大化就成为其目标。(图6.2)图6-2不同条件下的公共产品供给水平图6.2不同条件下的公共产品供给水平价格P私人垄断的供给水平私人非营利组织的供给水平政府的供给水平P2CFA平均成本P1BAC=MCG边际收益MR平均收益AR=D0Q1Q2Q3产量Q为什么政府的公共产品会超过社会需要?一是公共资源的稀缺性,无论个人,还是政府都希望占有更多资源。政府官员希望有较大的公共产品生产规模,这不仅仅是出于成本,而且出于官员对利益追求,获取“管理效用函数”的最大收益；二是虽然政府领导并不一定希望政府的庞大机构和庞大支出,但他们并不完全了解政府机构运作,而真正处于运作地位的是中层和基层人员。信息的不对称性使得决策往往为中层和基层人员所左右。虽然议会是政府支出的最终决策者,但属于局外的组织,更不可能确切了解社会的公共产品需求和政府在公共产品生产方面的缺陷,更无法知道其真实成本,因而很大程度上仍要听政府。政府官员通过各种渠道隐瞒不利信息,夸大有利信息来说明这一支出水平是必要。三是从政治制度建设看由于民主政治下的政府和议会是选举产生的，而多数票原则反映的是中位选民的需求，实际上它已经是扩大了的社会需求。上述三点都说明政府公共支出规模过大，即X——效率是可能存在的。那么，政府的公共支出规模会多大呢?尼斯坎宁模型的结论是，政府官员存在着把公共部门的产出规模扩大到社会最佳规模的两倍的倾向。尼斯坎宁模型对于公共选择学派的形成起了重要作用。这一模型还告诉我们:第一,政府预算具有膨胀趋势,其原因不是外部,而是在于政府结构内部,官员们追求“政绩工程”、高标准、大项目等都是其表现形式。而公共支出膨胀的结果是产生X——效率。第二,一旦公共支出预算失去约束,官员们会私心膨胀,即不顾社会利益而追求个人利益（效用）的最大化,加上其权力的垄断性,就可能将公共支出变成“租金”,在这种情况下,追求高预算是一种必然结果。这时的支出水平将会达到社会实际需求的二倍。因而“软预算约束”是产生X—效率的制度性原因。而高预算政策所产生“挤出效应”会阻碍经济发展。因此,失去了为民服务宗旨和预算约束的政府是极其可怕的。对尼斯坎宁模型的不同意见:1，政府方面:⑴更多的人认为是实现理想，或体现价值。P.Ingraham引用美国联邦政府人事管理办公室的调查资料:1979年，99%的高级行政官员认为他们所做的事非常重要，在回答“你在多大程度上为金钱所动时，只有45%的人回答“较大程度”或“很大程度”。⑵政府机构的职业化，职业精神驱使他把事做好；⑶对于那些即将消失的机构来说，官员不大可能去争预算；调查结果也表明，如果机构在扩大预算与自主性方面作选择，那么，他们往往更加追求后者。爱伦.鲁宾《政府预算中的政治:收入支出与借贷平衡》2，议员方面:沉默规则，即对于其他各地区有利的事，出于搞好关系，议员会保持沉默，以换取他人对于自己的支持。因而，具有“分肥”性质。当预计自己有稳定的地位时，议员也不必去扩大预算。3，利益集团:利益集团会扩大自己的利益，并尽可能游说政府，但由于利益集团是相互对立的，因而在许多情况下会相互抵销，在这种情况下，政府是自由的。4，社会规则方面:尼斯坎宁模型只是一种假定，许多社会规则决定了政府官员不可能无限制地追求自身利益，例如，公务员制度下部门领导无权决定自已的工资和员工工资，部门领导也无权决定自己部门的人员编制，此外，机关公务用车标准等也受到控制，而不是取决于其意愿。结论因此,政府官员自身利益膨胀将受到限制。这就决定了尼斯坎宁模型并不是现实的政府描述。看来,法律和制度约束是促使政府官员由“利己”转为“利他”的必要条件。<返回>四、公共决策中的“排队”理论公共决策中的“排队”现象是由公共资源短缺所引起的。由于社会对于政府服务的需求是无限的,而政府财力是有限的,在社会对公共资金的需求超过供给的情况下,“排队”是不可避免的。一般说来,政府可按“效率规则”和“权力规则”对支出项目进行排队。1,按效率规则排队。资源短缺必然产生竞争。通常，市场竞争是解决资源短缺的有效方式，因为，如果那些愿意出最高价格的人的行为是负责任的，则意味着他有能力消化这个价格，说明了他的资源配置效率最高。而政府鼓励这些厂商，意味着淘汰后进厂商，提高资源配置效率。因而经济学家认为，政府应当尽可能地运用竞争方式来解决资源配置问题。按效率规则排队是指政府运用市场规则，优先安排那些效率高的支出项目。其排队方式有:（1）公共资源市场化。政府将那些具有竞争性的公共产品（准公共产品、俱乐部产品）通过市场竞争来选择。例如，政府拍卖公路、海涂、土地经营权，将其转化为私人经营等。对于那些需要政府补贴的公共产品，在政府补贴后转由市场经营也是公共资源市场化的方式。（2）选优法。即政府模拟市场方式对公共支出项目进行排队，以效率标准决定那些支出项目处于优先。这种排队，通常应通过成本——收益分析来确定。在当公共资源无法采用市场化来选择时，通常可以使用选优法来排队。然而，成本——收益分析涉及到项目的外部收益和外部成本问题，它受分析者个人影响较大，因而可作为决策参考。2,按权力规则排队。“权力规则”也称为权力竞争规则。权力竞争规则的特点:一是决策取决于少数精英，即领导，因此，本质上是一种集中决策。二是决策结果在很大程度上取决于领导地位和决策集团之间的利益分配，因而这种决策也称为“权力协议”。如找上层领导“批条子”等都是通常的“排队”方式。“权力规则”决策效果往往取决于领导的个人水平:当他们十分了解下情，而且不循私利时，往往会作出准确决策。然而，领导并非“万能的上帝”，也非无所不知的“圣人”，决策过程的个人性质，决定了很难克服以个人偏好来替代公众偏好问题，而这种决策缺乏公开性和透明度，又往往为贪污腐败分子提供了“权钱交易”条件。“权力竞争”是导致政府官员腐败的重要原因。即使公共决策失误，决策者也不必为之付款。这也容易产生决策失误。结论:总之,在政府预算分配过程中,建立合理的、科学的决策程序,尤其是引进效用——成本分析法,限止和避免“权力排队”是必要的。<返回>第三节政府预算的原则政府预算原则是指用于指导各级政府科学、合理地编制预算的准则。自政府预算产生以来,人们对其不断探索,提出过不同的政府预算编制原则。在我国政府预算由传统走向现代的过程中,我们有必要对其进行研究。政府预算编制原则是从技术性方面提出来的。一,办事原则二、公开性原则三、完整性原则四、可靠性原则五、年度性原则一,办事原则也称为财政资金有效供给原则，是相对于传统财政学的保障供给原则进出来的。它是指编制部门应当依据各部门提供的服务质量，来分配分配预算资金。办事原则是效率原则与公平原则的统一。行政、事业单位所提供的公共服务大多具有无偿性质，因此，财政结他们拨款是一种非市场行为。既然是非市场行为，就存在着拨款公平问题。那么，什么是公平拨款的基础呢?第一，必须以公共支出福利的程度来评价财政支出效率；第二，必须将办什么事，达到什么效果与财政拨款结合起来。<返回>二、公开性原则公开性原则是指政府预算的编制、执行都必须是公开的,置于人民的监督之下。政府是受托人,花的是人民的钱,为此,应当让委托人知道钱用于那里,有无效果。（1）程序合法。（2）有预算,有决算。所谓决算,也就是对于年度预算的执行情况进行年度总结。它同样要提交人民代表大会审议通过；（3）数字公开。即政府预算在通过人民代表大会审议后,有关的数字和指标应当是公开的,人民有获得政府预算信息的知情权。政府预算执行结果也应通过媒体及时公布。政府预算的公开性还表现为政府不应当设置秘密预算。当然,涉及到国家重大利益的除外。<返回>三、完整性原则是指政府预算中列示的各项收支指标，必须覆盖政府收支的全部方面，不允许把一部分收支排除在外，而成为“小金库”。这一原则要求政府各部门的资金都纳入财政管理，置于财政的监控之下，做到各项收支有制度和预算指标可依，有帐可查。简单地说，完整性原则也就是要求财政有一本完整的帐。从人民方面来考虑，人民有权知道他们缴的钱是否都缴到国库，为政府所用?从政府方面来考虑是为了取信于民，即“诚实的政府”。如果在政府预算之外还存在着“小金库”，或者“秘密预算”，这就是一种欺骗选民的行为。而且，从政府管理的实际来看，“小金库”，或者“秘密预算”往往会失去财政制度约束，容易产生贪污等“政治丑闻”。完整性原则是约束政府权力，规范政府资金管理的重要原则。完整性原则要求取消预算外资金，而建立基金预算。<返回>四、可靠性原则可靠性原则也称为谨慎性原则,是指各级政府的预算必须建立在积极、稳健、可靠的基础上。一是收入预算数字可靠,即不允许编造假的,无法实现的收入计划。二是支出上留有余地,三是在收支安排上不留“缺口”。四是不编赤字预算。除中央预算允许打赤字以外,各级地方政府都不允许编制赤字预算。为防止预算执行过程中的财政赤字,各级财政应当按规定留有预算准备金。总之,可靠性原则是政府理财必须遵循的原则,也是实现财政收支平衡的关键。<返回>五、年度性原则年度性原则是指政府预算应当按预算年度来编制，将一年内可能发生的收入和支出都编入本预算年度。预算年度是指一个完整的年度周期，即上一年的政府预算的起始日与本期的起始日一致，从而形成一个比较完整的政府预算活动周期。预算年度对国民经济活动有重要影响，税收、费收入等活动都以预算年度为依据，它还对会计年度产生重大影响。预算年度有两种:1，历年制，每年元月一日作为新的预算执行的起始日