应急指挥有效性

1应急指挥的有效性

—目标选择与指挥职权分配

2012-05-17

佘廉

华中科技大学特聘教授、博导

华中科技大学公共安全预警研究中心主任国务院政府特殊津贴（1995年）中央组织部招聘中央企业领导人面试考官（2005年至今）国务院办公厅“中央企业应急管理培训”主讲教师国家行政学院“司局级干部应急管理培训”主讲教师中国“双法”学会应急管理专业委员会副主任湖北省政府应急管理专家组成员内蒙古自治区政府应急管理专家组成员广东省政府应急办应急管理专家组成员作为重大突发事件应急处置的指挥者应急指挥同常态指挥有区别吗？应急协同指挥过程中的责权分配如何

影响指挥效率？从著名的泰坦尼克号海难事件说起2012-05-173从泰坦尼克号沉船事件说起

2012-05-171912年4月14日晚11点40分，泰坦尼克号在北大西洋撞上冰山（大约在41°43‘N49°56’W附近），两小时四十分钟后，于4月15日凌晨2点20分沉没，由于缺少足够的救生艇，2208名船员和旅客中，705人生还，1500人葬生海底，造成了和平时期最严重的一次海难。423:40——船体右侧撞上冰山2012-05-17562012-05-17零时55分人们开始涌向甲板，骚乱不断升级，船员开枪压制乘客。由于有“妇女儿童先下”的规定，甲板上出现了许多动人的情景：丈夫吻别妻子和孩子，帮助他们上救生船。许多妻子与丈夫依依惜别，有的甚至拒绝上船。71时05分：救生船已没有了，但邮轮上仍有1500多人。二副赖托勒放下最后一只橡皮船，命令船员们用枪把船围住，只让妇女和小孩上船，又载走了44人。2012-05-178泰坦尼克号海难2012-05-17

救生资源有限！

救生目标冲突！救生目标如何选择三峡大坝安全保障三峡大坝通航五级船闸

突发事件应急救援方案疑问？2012-05-1792012-05-1710船闸如果失火？2012-05-171112三峡船闸应急2012-05-17

救援时间有限！

救生方案冲突！指挥责权如何划分13

主要内容：2012-05-17一、应急指挥的两难选择：问题二、应急指挥的特殊要求三、应急救援目标的选择原则四、应急指挥责权分配一、应急指挥者的两难选择：问题

谁重要？

目标选择——法理依据——决策伦理观怎么救援？

方案选择——“游走式选择”——“资源约束式选择”指挥权？

责任选择——事权与位权

——抢责与推责

2012-05-1714

（一）谁重要————救援目标的选择

1“物”与“人”的选择船闸应急救援中的二难选择：公共利益的选择：法理依据？2“少数人与多数人”的重要性判断妇女儿童优先！让领导先走？付费者先得到灾难信息？

受损者的选择：挑战伦理！

2012-05-1715

（二）怎么救援——救援方案的选择

资源充分状态下的救援方案选择：

“游走式选择”：主动型船闸问题：能力的有效使用资源稀缺状态下的救援方案选择

“资源约束式选择”:被动型邮轮问题：能做到什么，先做什么：

2012-05-1716（三）指挥权——应急指挥的责权选择

——事权与级权:何为先？

——抢责与推责:谁受责？2012-05-1717二、应急指挥的特殊要求基本情景特征指挥者的心理压力

使应急指挥的可靠性受到挑战！2012-05-171819（一）应急指挥的基本情景特征2012-05-17应急指挥活动面临的环境充满变化、极具风险、难以预测。突发事件性质——发生的突然性、后果的未知性、过程的变异性、常规手段的失效性指挥的传统模式有效性受到严重挑战！“事件预测——防范对策”模式的挑战2012-05-1720总有一些突发事件无法预测或预防的可预测性=可想像+可相信容易困难可预防性容易1.常规性(例如,交通事故)2.难以预料(例如,2003年SARS事件)困难3.难处理(例如,2008／2

中国南方冰冻雨雪灾害)4.难以置信(例如,2008／5/12

汶川大地震)总有一些事件是我们无法预料到的总有一些事件是我们难以想像的心理倾向

兴奋型

保守型

公共安全事件失职问责制

制度压力

这种心理压力直接影响了应急指挥责权的分配和指挥有效性。(二)应急指挥者心理压力212012-05-17三、应急救援目标的选择原则基于伦理的救援目标选择

基于法理的救援目标选择2012-05-1722232012-05-17优先撤离老人、妇女、儿童是应急救援的一个准则。建立公正的并得到公认的准则，可在混乱情况下建立紧张有序的应急秩序，把灾难损失降到最低。在突发事件中人们的伦理价值观如果不一致怎么办？准则？伦理价值观？242012-05-17(一)基于伦理的救援目标选择:西方伦理价值的批判和吸收功利主义绝对主义自由主义252012-05-17功利主义：边泌杰里米·边沁（JeremyBentham，1748－1832），19世纪英国著名法理学家、哲学家，功利主义哲学的创立者。认为法律所基于的潜在道德原则就是“功利主义”，任何法律的功利都应由其促进相关者的愉快、善与幸福的程度来衡量。262012-05-17功利主义的道德推理取决于道德行为后果。认为效用最大化就是为大多数人和社会谋利益，认为正确的做法、符合道德的事取决于我们行为的结果。为了拯救大多数人的生命，牺牲个人或者少部分人的生命是正确的、符合道德的。272012-05-17绝对主义——绝对主义(absolutism)认为道德有其绝对的道德准则，有明确职责，明确的权利，而不论后果如何。如果行为本身是正确的，符合道德的，即使结果是负面的，我们的做法还是正确的，符合道德的。

(英国著名历史学家佩里.安德森的《绝对主义国家的系谱》)绝对主义过于强调行为的职责与权力，而忽视了行为所造成的后果。282012-05-17在救火过程中，如果我们确认消防员的职责是救拯救国家财产，那么有些人因此而得不到救助是无所谓的，因为消防员的行为是正确的、符合道德的。救火292012-05-17自由主义——洛克英国哲学家约翰·洛克（JohnLocke，1632－1704）。主张政府只有在取得被统治者的同意，并且保障人民拥有生命、自由、和财产的自然权利时，其统治才有正当性。认为:个人是最为重要的，个人的基本权利不能因为社会而有任何损失。功利主义本质上是以效用、金钱、效益等来衡量各种事物价值的取舍。freedom302012-05-17洛克认为——虽然人有自然的权利，但是当有人侵害他人权利时，如果人们事先都同意建立一个政府或共同体来立法和执法，那么就可以避免人人执法所可能导致的更多的侵犯。否则社会将充满暴力。在泰坦尼克号例子中，如果人人都维护自己的权利，那么整个船将一片混乱，各种惨剧将不断上演——那些身强力壮的男人将踩着弱者的身体逃生。这时船上需要一种规则和秩序来约束人们的行为，保证救援有序进行。混乱准则秩序312012-05-17我们应遵循的准则科学发展观的核心

以人为本应急指挥把救人作为

首要目标。应该采取一切措施极力挽救人的生命，而且优先考虑大多数人的利益。322012-05-17“以人为本”指定了应急指挥的首要目标问题。但在具体施救对象的选择问题上，需要现场应急指挥者的判断与决择。先救哪些人、为什么先救等等……..法理的依据首当其冲！33（二）基于法理的应急救援目标选择2012-05-17在复杂和多变的应急救援任务环境里，应急指挥目标的选择不单是救人与救物的选择，更是不同施救对象之间的选择。三峡船闸应急问题的困惑？美国联邦政府：联邦响应计划（FRP）FRP规定:救助生命和保护生命行动优于其它应急行动，除非该地区的国家安全被证明应更优先。四、应急指挥责权分配总指挥部的责权界限现场指挥权的责权确立2012-05-1734352012-05-171指挥部的权限应急指挥的六个问题应急指挥的战略和战术2应急指挥的技术保障43协同问题5应急激励指挥部控制6(一)总指挥部要解决的问题总指挥部权限在多主体联合应急体制下，只有一条“指挥线”，每一层级只有一个直接的“指挥者”，不允许存在“双指挥线”、多头指挥、双重领导的现象。首要任务是形成指挥控制环——对各种应急救援行动进行有效控制，确保各种救援行动完整性、有序性，避免出现“有头无尾”、行动冲突等问题。形成指挥链的难点是多部门协同问题。362012-05-17372012-05-17基于权威的分布式应急指挥协同

总指挥部权威明确：大领导坐镇

纵向协同模式1.应急指挥要素齐全、相互关系清晰；2.指挥部权限明确，各参加部门绝对服从；3.集权式指挥和分散式行动；4.应急指挥的技术保障条件齐备；5.应急指挥控制力强。1.应急指挥要素基本齐全；

2.各参加部门是“条块分割”的管理关系，资源权互不隶属，相互协作关系不太清晰；

3.指挥部的权威性较弱，各参加部门相对服从；

4.分散式指挥和分散式行动；

5.应急指挥控制力较弱。

基于协商的分布式应急指挥

横向协同模式382012-05-17392012-05-17（二）现场指挥权的选择总指挥部是战略指挥性质。现场指挥部是执行性质的战术指挥。由于现场情景变化多端、救灾任务与可支配救灾资源也变化无常，因此，现场应急指挥面临的的任务环境，决定了指挥者具有一定的指挥权限自由裁决权。402012-05-17现场指挥部面临两个问题：——职级大还是事权大——谁先取得现场指挥权军事理论中，先到部队拥有现场指挥权412012-05-17确立现场指挥部对所辖区域的完全指挥权——一旦确定现场指挥部，指挥部就有权利调动辖区内一切资源和力量为其服务，而不论其他参与单位级别高低、力量多少和强弱:”事权大于级权”——在上级领导到场后，现场指挥员应当继续承担指挥任务。确立现场指挥权的争抢机制

——谁先到达灾害现场谁行使现场指挥权——现场指挥部具有自主裁量权，可以相机行动，根据灾情发展与拥有的应急资源，对应急行动作出相应调整——推责者受罚2012-05-17421、责任观：主动行动听指挥

2、法理观：有法依法，无法依“德”，遵守

社会主流伦理标准

3、资源观：将一切救援行为限制在应急能力

之内

4、协同观：事权大于级权，

5、权变观：恰当行使应急指挥的自由裁决权

6、时间观：在“窗口”时间内挽救生命

7、保全观：保证救援人员自身安全

五、应急指挥职权行使的原则432012-05-17

应急指挥者应当使组织能够以：

更快的速度、更多的预见性、更好的技巧

获得战略性改变的机会

华中科技大学

公共安全预警研究中心2006年建立我国第一个公共安全应急管理博士点。从事研究领域