我国数字货币监管面临的挑战及对策

一、数字货币概念辨析目前对于数字货币还没有统一的概念。有学者从功能角度出发，将其定义为在互联网上发行流通，经信息交换来发挥如媒介作用、账本记录和贮藏等货币基本功能的新型货币形式（佘茂艳，王元地，2020）；有的学者从技术角度出发，将其定义为通过区块链技术和分布式记账法进行挖掘、创建、发行和流通的新型电子货币，又称虚拟货币、算法货币或者密码货币（王胜，2020）；多数学者还将虚拟货币、电子货币和数字货币三者之间进行比较，有的认为电子货币概念覆盖范围最广（冯静，2019），有的认为广义的虚拟货币包含了其他二者（曾芳钰，2019）。本文认为，电子货币和数字货币的不同在于前者依托电子信息技术，是法定货币的电子化形式，后者依托区块链等加密技术。而虚拟货币和数字货币存在交叉内容，两者法律地位不同，前者不具有法偿性和强制性等货币属性。数字货币有广义和狭义之分，广义上的数字货币指不论其发行主体是否具有主权国家信用背书，基于区块链等加密技术建立，具有货币属性和基本职能，表现为虚拟数据集合的新型货币种类。根据发行主体是否拥有国家政府授权的信用依托分为私有数字货币和法定数字货币，其中法定数字货币即一国央行发行的数字货币。二、国内外发展现状根据BIS于2019年发布的一项集结了全球63所央行参与的调查报告显示，越来越多的央行对CBDCs进行了概念研究，发达经济体和新兴市场经济体的许多央行都在尝试使用分布式账本技术复制批发支付系统，然而只有少数央行在未来十年内有发行CBDC的坚定意图。在研究过程中，各国央行相互协作，就跨境支付和证券结算安排开展相应工作，如欧洲央行和日本央行的Stella项目以及加拿大央行（BoC）、新加坡金融管理局（MAS）和英国央行（BoE）的联合项目等[2]。在2019年的G20峰会上，二十国集团也再一次强调了国家间的合作是加密市场发展的重要举措。美国对数字货币的规制仍持谨慎观望态度，监管模式采联邦-州多部门监管，在联邦层面注重的是对违法犯罪类活动的监管，如反洗钱、防恐怖活动集资等；在州的层面主要是维护金融市场秩序和保护市场投资者利益的监管[3]。美国财政部指出要求卖方依据大额现金报告的要求向部门报送数字货币使用情况，以防止不法分子达到洗钱的非法目的。监管方式采许可制度，即向提供数字货币服务的机构颁发许可证，是目前对于数字货币的监管机构和企业如何应对其发行和交易，仍存在灰色地带。瑞典为应对其国内现金使用下降的趋势，2017年瑞典央行开展了e-krona数字货币的试验平台，作为现金及当前电子支付的补充，“电子克朗”既可以存放在瑞典银行的账户中（基于账户），也可以存储在本地（基于价值）；乌拉圭于2017年启动电子比索试点计划，试点个人用户和企业用户电子钱包中最多可持有3万电子比索和20万电子比索[4]。2011年，德国联邦金融监管局（BaFin）将比特币和类似的代币归类为以账户单位形式作为私人支付手段的金融工具（见《银行法》（Kreditwesengesetz）），涉及支付代币的商业交易归类为需要授权的银行和金融服务。发行人被归类为机构，是《洗钱法》（Geldwäschegesetz）规定的义务实体，其有义务获得涉及支付代币的银行交易和金融服务许可。反观国内，2016年，由央行召开的数字货币研讨会明确了央行发行数字货币的战略目标，提倡吸收国内外的实践经验，我国将发行法定数字货币（DCEP）提上日程，主要替代M0（流通中的现金）。DCEP可实时采集货币创造、记账、流动等数据[5]，区别于电子支付的账户紧耦合，数字货币采账户松耦合，故其存在能够降低交易环节对账户的依赖程度，促进人民币国际化。在法律法规层面，随着数字货币逐渐沦为投机的对象，中国人民银行等5个部门于2013年12月联合发布《关于防范比特币风险的通知》[6]认定比特币为虚拟商品的属性，不具有与货币等同的法律地位，且金融及支付机构不得开展与比特币相关的业务，强调互联网站须备案登记。2017年9月4日，中国人民银行等7个部门联合发布《关于防范代币发行融资风险的公告》明确代币发行融资是未经批准的非法公开融资的行为，相比《通知》更为严苛，不仅没有“备案登记”的要求，且违规平台会面临吊销营业执照的风险。2019年11月13日中国人民银行发布《关于冒用人民银行名义发行或推广法定数字货币情况的公告》指出当前我国还并未发行法定数字货币（DC/EP）。综上可以看出我国对数字货币的监管程度在逐渐强化，且对待私人数字货币和法定数字货币的态度截然不同，即一方面全面禁止私人数字货币，另一方面极大鼓励法定数字货币问世[7]。在机构设立方面，我国自2014年起便成立了数字货币研究团队，对法定数字货币的运行框架、技术、法律等问题展开研究。2017年成立中国人民银行数字货币研究所，对数字货币的发行、框架等进一步深入研究。2018年1月，数字票据交易平台实验性生产系统成功运行，对于观察区块链技术的成熟度及其在数字货币领域的可行性提供了宝贵的建议。有关技术支撑方面，虽然2016年国务院将区块链写入“十三五”规划、2017年发布的《中国区块链参考架构》及2019年1月国家互联网信息办公室发布的《区块链信息服务管理规定》均对区块链的发展给予高度关注并作出明确要求，但我国是“链币分离”的典型国家，对于我国数字货币是否采用区块链技术，央行行长易刚在出席新闻发布会时做出了相关回复，表明在研发工作上不预设技术路线，采技术中立、竞争择优的模式，既考虑区块链技术，也采纳新技术，鼓励市场通过良性竞争创新。三、我国数字货币面临的挑战（一）法律定位模糊我国虽然自2014年起正式成立相关研究组开始研究数字货币，但主要集中于对区块链等技术的完善和开发，法律制度却没跟上。如在“赵必佳非法获取计算机系统数据”一案中，被告通过木马病毒远程操控被害人的电脑，并将其电脑中的比特币兑换为现金，提取至被告银行账户中，法院将该行为认定为“非法获取计算机信息系统数据罪”，即将比特币认定为计算机信息数据；而在“裴国杰因犯诈骗罪通知书”中，广东省高院认为比特币已不是作为其原始物理属性的数据而被认可，在法律属性上应认定为财产。可以看出，由于统一法律规范的缺失，各地各监管部门对数字货币的认定以及裁判都存在自由裁量的空间。（二）权力和权利关系失衡从《通知》到《公告》，均从对公民权利、国家权力、社会安全保护和社会稳定的角度出发，不仅缺乏对数字货币企业相关权利的保障，还对其规定了禁止性和限制性义务[8]，如“各金融机构和支付机构不得开展与比特币相关的义务”“提供比特币登记、交易等服务的互联网站应当在电信管理机构备案”等。可以看出对数字货币的监管手段对数字货币相关企业造成了“负面”影响，却没有相应跟上激励发展、保障权利的规定。虽然央行行长易刚、支付司副司长穆长春等均在会议发言中表明鼓励市场创新，但仅停留在支撑数字货币发行流通的技术层面，对相关企业的保障力度仍然不足。（三）各国对数字货币缺乏统一认知第一，当前对数字贸易国际监管模式流于表面，监管合作内容没有深入实质。合作进展多止步于规则起草，监管手段不具有专门针对数字货币的特定性。第二，司法权行使受限。监管涉及数字货币的跨境犯罪活动的前提是拥有管辖权，而相关交易涉及的金融类法规多为一国公法，可能还包括冲突法，而基于互联网的特性，当事人身份、交易地点等问题的不确定性也导致管辖权确定问题雪上加霜。第三，因缺乏合作沟通致使监管空白和重复监管。如美国要求对涉及数字货币取得的资本收益收税，日本、澳大利亚等国家也相继对比特币课税[9]，但税负要求不同，故当前重复征税和避税问题仍是重点之一。第四，各国对数字货币监管采取的措施多数出于国家安全的考量，要求关闭交易平台、禁止交易，但此举同时也遏制了数字货币的创新发展，使数字货币更多被赋予了投机的功能。四、完善我国数字货币监管机制的建议（一）构建数字货币法律规制体系首先，数字货币是什么？虽然在《关于防范比特币风险的通知》中将比特币定性为一种特殊的虚拟商品，但我国目前以发行法定数字货币为目标而非比特币，因此，对于数字货币的法律地位，政府部门应结合市场情况做出一个清晰的定位。且现行《中华人民共和国中国人民银行法》第十九条规定“任何单位和个人不得印制、发售代币票券，以代替人民币在市场上流通”，即不存在数字货币的生存空间，与现行数字货币发展进度不相符，应予以纳入。其次，制定《货币法》。现行《中华人民共和国人民币管理条例》仅针对纸币和硬币的设计、发行、流通等进行规制，无法为数字货币的形成提供法律依据。《货币法》可包含数字货币和实体货币两部分，同时对伪造货币、反洗钱等规定统一做扩大处理，即既包含传统的实体货币，也包含新型的数字货币。如此既可以将数字货币纳入现行法律体系，也不会因立法过多而显得冗余。（二）引入“监管沙盒”实现企业创新能力和部门监管有效性的平衡“监管沙盒”制度最早由英国政府于2015年提出，是一个金融科技企业可以对其新产品、服务、营销模式等进行测试，而排除部分即使监管约束的安全空间。相当于提供一个合法平台给相关企业，通过实行补贴等措施鼓励企业进入监管沙盒进行创新实验，提高企业创新能力的同时还可以集中高效监管资源，可谓一举两得。但在具体运用时还需注意：第一，即使是可试错的安全平台，也同样要对相关企业的准入设置相应门槛，保证进入“监管沙盒”的企业都是具有优质技术且真正能为民生提供金融利益的；第二，对科技创新企业的创新进展时事监测，建立评估反馈体系，从而为企业提供风险防控、技术合规的建议；第三，探索“监管沙盒”的退出机制，包括测试成功后获得相应许可进入市场以及测试失败是否可申请延长或停业[10]。（三）优化交易过程提高监管效率首先，审查数字货币交易平台资质。对此可以借鉴韩国和日本等国的做法，通过实行发放许可证或牌照来建立严格的交易平台准入机制。另外还可构建交易平台的统计监控和评价体系，利用用户-监管部门双重监管分散监管部门的职能压力。其次，类比海关预归类制度建立数字贸易大额交易预报告制度。数字货币采分布式记账具有不可撤销性，在此基础上建立事前预报告制度，即使拦截非法交易失败，也能第一时间追踪到相关交易主体[11]。最后，加强个人信息保障避免数字账户被盗等情形。客观上，完善对盗取个人信息的法律制度保障，找到计算机技术、网络技术、密码学和货币理论之间的结合点，同时培养相应的人才储备[12]；主观上，普及涉及技术的优点和弊端，提高用户对数字货币全方位的认识性。（四）加强国家间合作和协调帮助数字货币“走出去”探索国际监管合作模式。以监管各国数字货币交易的中间平台为核心监管对象，将一级挖矿市场交由各国自由裁量，进行风险隔离，即三级监管。该模式对各国数字货币的数据流通要求较高，如若一国数字货币政策与他国出入较大，容易形成“监管洼地”[13]，导致全球范围内数字货币交易动荡，因此数据库建设以及数据公开性至关重要。搭建国际监管合作框架。国际监管合作的形式多种多样，如可以定期组织国际论坛，又或是通过国际组织牵线搭桥，各国在国家层面以条约或协定的形式明确各自的目标和任务，在国家内部与国内交易平台签订与国际