行政权品格缺陷论文

第第页行政权品格缺陷论文内容提要：近代以来，对行政权的控制一直是各国行政法治建设的主线。文章跳出学科限制，透过宪政的宏观视角，试图在行政权的规控理念和规控模式的研究上有新的突破。

关键词：行政权，宪法，规制

国家权力存在的事实本身就是一个悖论——“国家最大任务是防恶，也惟有国家才能做出大恶来。”基于“国家是必要的恶”的理性共识，人类不得不牺牲部分效率为国家权力的运行设计出种种框架和程序，以使其合乎目的地正确、充分、有效行使，而这一切自近代以来则集中表现为宪政体制的确立。[1]就价值层

面而言，宪政自来到世间便给市民社会带来了区别于权威时代的一种全新的“生活之道”，在这里否定了善的独占性和无限的可能性，尊奉价值相对主义和利益多元化。于是权力也就自然失去了其绝对性和神圣性的光环；社会是多元的，权力是有限的，国家权力的行使必须在其既定的场域内依特定的轨迹运行。也正是从这个意义上讲宪政又称“限政”。从制度层面上看，宪政则表现为一整套权力（利）制约机制和权力（利）冲突解决机制，该机制通过宪政程序的设计来协调、规控国家权力，让其“带着镣铐跳舞”。在国家权力结构体系中，行政权自始就是宪政理论与实践关注的焦点，本文在对规制行政权的必要性、西方行政权的规制模式及其沿革进行分析的基础上，试图就中国行政权的宪法规制作以初浅的探讨。

一、行政权的品格缺陷及其目的性悖离

（一）权力的共性分析

“权力是特定主体将他的意志强加于他物，使之产生一种压力继而服从的能力”。[2]美国社会学家彼得。布劳曾深刻地指出：如果一个人能提供他人需要的服务，并与他人所支配的任何服务无关，那么他便拥有了对他们的权力。[3]可见，权力是“一种泛化了的文化现象”，它生成并渗透于社会生活的每一个角落，而且尤以政治领域表现最为突出，产生的振荡也最为强烈，以至于人们谈到“权力”每每给其贴上“国家”或“公共”的标签。权力的存在以两个条件为其必要前提——社会资源的稀缺和人类无止境的需求，并且二者缺一不可。根据“经济人”的假设，人之所以获得“恶的存在物”的属性（自私），皆因他被置于资源匮乏的竞争的社会环境之中。在这种资源稀缺的生存环境中，人并不是一个完全自律的圣徒，在追求自身利益的过程中往往心存“搭便车”的“机会主义”倾向。“如果把人的善心和自然的丰足增加到足够的程度，你就把公正变得没有用处了”（休谟语）。而社会是不可能有求必应的，霍布斯所谓的“战争状态”也就永远只能调和而无法消除。这就预示着权力作为满足需要的一种手段，永远具有其存在的独立价值。因为“任何满足需要的过程总是一种权力实现的过程”，更何况人的需要是一元化的“马斯洛体系”。

权力具有以下几个特征：首先，权力的主体性。权力自身只是一种“中性”的事实存在，没有善恶的判断价值可言，惟有其与特定利益主体相结合，方能显示出灵性与力量，并在主体意志的支配下或满足他人，或被他人满足。因此，阿克顿定律——“权力产生腐败，绝对的权力产生绝对的腐败”——所揭示的也无非是权力背后人类无止境的私欲和堕落倾向。其次，权力的外在性。权力无法以物质或精神的方式在人体内积淀并转化一种生理机能从而世代遗传。权力的强度与主体在现实中获得外部资源——包括知识、财富、地位等——的多寡成正比。资源抽象出了无形的权力，同时权力又为主体攫取了更多的资源。再次，权力具有可交换性。正因为权力预示着对一种自在资源的拥有，所以它可以脱离主体并通过一定媒介进入流通领域。在交换中权力被“有意识”地满足着主体这样或那样，合法或不合法的种种欲求。比如在私域里，市场交换交换实质是一场权力与权力的较量或交换，只不过这场斗争因双方的“同意”得到市场规律的认可，从而赋予了其合理性而已。

自然法学派宪政理论中的国家观念，其实也是以权力的主体性、外在性和可交换性为基础的。按照“社会契约论”，人民是国家权力的真正归属主题，由于“人民”是一虚拟的范畴，既不可能亦无必要直接行使国家权力，于是归属主体（人民）——为了“以税赋换保护”，以便“以暴制暴”——设计产生了国家权力的行使主体：国家权力机关系统。这样，近现代社会逐渐实现了政治国家与市民社会的二元分立，并在二者的张力中力求良性互动。从应然的层面而言，国家权力的行使主体是国家权力归属主体的“雇佣”或“代理人”，作为工具或投入的成本理应实现归属主体的利益最大化，因为，一旦其“违约”，归属主体有权变更甚或是解除这种雇佣关系。而在现实中，国家权力行使主体毕竟是由一个个有意识、有私欲的活生生的人组成的，由于权力与主体相对分离导致的规控“隔离带”，这些占有权力的官员在私利的驱使下往往将主要精力用于“分配性”的努力并走得越来越远，其行为结果不是增加而仅仅是分离了社会财富。更有甚者，为了实现“非法交换”的目的，权力的占有者有意使权力脱离自己进而造成主体与权力的“第二次分离”——权权交易、权钱交易乃至于权色交易等寻租行为随之大行其道。这样权力的非责任化和权力的利益化最终导致了权力的异化和腐败滋生。可见权力一旦和私欲媾合并被后者所奴役，必然为其占有者带来垄断性效益，至此权力的公共性也必将丧失殆尽。因此，孟德斯鸠的告诫永远富含真理成份：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止，”[4]权力的品格缺陷决定了权力制约机制建构的必要性与迫切性。

（二）行政权的个性特征

在宪政体制权力结构体系中，司法权对“‘剑’和‘钱包’都缺乏最终影响”，“既无强制力也无意志，而只有判断”的品格决定了司法权的被动性特征，因此也是“最不危险”的；[5]掌握立法权的议会是民选产生的，往往被视为民意的“代言人”，特别是“合议制”的工作方式相形之下更加强化了人们对立法权的信任，至于“民主暴政”的危险，经宪法诉讼这门“对准议会的大炮”的驯化，也可减少到最低限度；而行政权既有“血迹斑斑”的不光彩历史，又具有执行性、主动性和直接性等个性化特征，因此，也最具破坏性和扩张性，在整个宪政发达史中始终是受控的重心。尽管不同历史时期或同一历史时期不同国家在规制理念和模式上存在差异，但不变的是对行政权无法消释的诫备与防范。正如伯恩斯所言：“它是如此危险，致使我们不愿只靠投票箱来防止官吏变成暴君”。[6]这也许就是为什么从宪法理念中衍生了独立自治的“行政法”这一部门法学，而至少时至今日仍无“司法法”和“议会法”法学部门的重要缘由所在。正是从这个意义上讲，行政法是“控权法”——即控制行政权的法。特别是随着“行政主导”时代的到来，由于社会共同福利和弱势群体利益所提供的最终合法性，行政权实现着对社会愈来愈大的控制力和辐射力，所以，也就最具有交换力和趋腐潜质。并且，大幅度、宽泛的自由裁量权的存在和人们对这一事实的普遍认可，又使行政权多了一张高强度扩张的王牌，“它极容易滑入无拘无束的境地，其滑入的程度则恰恰同每一位掌权者的法意识和法观念成反比。”[7]

可见，权力是客观存在的，而且任何存在的权力都具有破坏性、压迫性和目的悖离性，其中行政权自身特征决定了它会比司法、立法等权力走得更远。这样，如何建立一套有效的关于行政权的制约机制，走出“行政国”，成为当下一个待解决的重大宪政课题。

二、西方控权模式及其沿革

（一）传统行政权的宪法规制——模式。经验。纰漏

近代以来，关于行政权的规制，西方法治文明留给我们两大思想遗产：其一是自由主义思想家洛克和孟德斯鸠“以权力制约权力”的分权制衡理念。分权学说通过纵横两个层面的权力分立，试图营造一个“权力多中心主义”或曰“权力中心多元化”的宪政格局，从而实现权力的分散和“矮化”。可见分权并非目的，制衡才是根本。其二是托克维尔“以社会（权利）制约权力”的思想。作为孟德斯鸠最伟大的继承者，托克维尔通过对法国大革命成败得失的深刻反思和美国宪政实践运行状况身临其境的考察，以及二者强烈反差的对比考量，意识到一个觉悟了的、理性的市民社会的存在所释放出的巨大威力，是抗衡和制约国家权力侵犯的天然屏障。因为“社会独立之眼”（independenteyeofsociety）——它包括多元化的相互交往的、较强自组织力且时刻提醒的市民团体——使得各种统治资源的拥有呈分散化状态，从而使统治者进行垂直统治的成本增大。这时，理性的统治者在统治成本高于统治收益时，有可能会放弃对某些事物的控制。[8]

传统行政权的规控体系就是依照上述理论建立起来的。按时间顺序可分为：事前的立法控制、事中的程序制约以及事后的司法审查三个阶段；依控制主体的不同又可分为内部控制和外部控制两个方面：前者如上下级之间日常工作时的常规制约、专门机关的监督——包括审计监督和监察监督等——以及行政复议这一准司法程序对行政权的矫正，后者则包括立法权和司法权对行政权的制约，公民诉权、党团以及作为“第四种权力”的媒体等对行政权的钳制等。这样，纵横交错勾勒出了一个似乎疏而不漏的完美的控制之网。但从整体上而言，由于深受近代机械法治主义的影响，上述西方传统行政权的规控模式亦是机械的、消极的，“控权”实为“限权”，即对行政权的消极限制，通过缩小行政权合法行使的范围试图减少其破坏性，这难免有因噎废食之嫌。在该理念的支配下传统控权模式呈现如下特征：1、重实体规制轻程序规制；2重事先立法预防和事后司法救济、轻事中过程的民主性和参与性；3、重“权力对权力”的封闭制衡，轻权利对权力的开放驾驭。

（二）控权理念和控权机制的现代转型

随着行政国（administrativestate）时代的到来，行政权在广度和深度两个方面表现出了强劲的扩张势头。就前者而言，19世纪末以来，几乎在西方所有国家——无论是奉行“三权分立”，还是“议会主权”——长期默默无闻的行政机关一反常态，改变了过去消极被动、无所事事的状况，在强化自己固有权力的同时，频频染指司法和立法领域，大有重新集三权于一身之势；而行政权在深度上的拓展则集中表现在自由裁量权的扩增方面。由于现代社会问题的具体性、不确定性、流动性以及复杂性，行政机关机械地适用法律条文已无法适应现实的需要，这一要求行政性法律规范必须模糊化，因为法律规范具有抽象性和稳定性的特征，规则越严格细致，它与具体行政事务冲突的可能性与激烈程度就越高，而这种种冲突会使实质合理被形式合理性所磨损，解决这一矛盾的最佳办法就是模糊行政规则，这就给行政自由裁量权的扩增留下了广阔的空间。

上述行政权扩张的需求最初来源于经济领域，导源于放任市场经济的缺陷。首先，市场中的“经济人”普遍存在“搭便车”的侥幸心理，使“公共产品”极为稀缺，随着市场一体化进程的加快，社会共同需求也越来越多。因此人们愈来愈倾向于借助外部力量来满足诸如交通、通讯、邮政等“公共产品”的供给，而这一外部力量历史地选择了行政权；其次带有明显社会达尔文主义倾向的自由竞争对愈来愈严重的两极分化无能为力，而社会财富分配的不平等又引发了社会政治及其他社会广泛领域的不平等。这样，传统自由的价值观念因个人自由欲求的膨胀却最终使大多人失去了自由，于是社会矛盾日趋激化，悬殊的差异不断加大着社会的张力。为此，凭借行政之手对社会资源进行再分配，从而保障社会弱势群体具有追求个体利益的平等机会和基本条件，就显得尤为迫切。正是基于此，行政权顺势利导，力量不断壮大。

现代社会对行政权爱恨交加的矛盾心理状态，预示着仰仗于传统模式实现对行政权的规制已实难奏效，其结果也必将是“一统就死，一放就乱”。比如，以严格实体立法的方式制约行政权，必将与现代社会瞬息万变的情势不相适宜，但这种“亡羊补牢”式的事后救济也终究难以摆脱实体控制的窠臼，[9]更何况在此还存在者一个司法权与行政权行使边界如何合理划分的宪政难题。因此，在充分肯定传统规制模式合理性成分的基础上，转变控权观念和控权机理，在现代语境里显得尤为迫切与必要。

其实，现代控全机制的观念已发生了深刻的变化：控权并不仅仅是“以权力（利）制约权力”，还意味着在法律上的驾驭、支配下尽可能地发挥行政权供给“公共产品”的能动作用，[10]以便在行政权的限制和利用之间保持一种必要的张力。换言之，一个有效的政府不仅要防止权力的滥用，而且要积极地维护法律秩序，借以保障人们应具备的充分的社会和经济条件。正如一位美国学者所言：“宪政政体必须不止是限制权力的政体，它还必须能有效地利用这些权力，制定政策、提高公民福利”。[11]基于这种变化了的思想观念的强力推动，西方行政法治史也正是遵循着一个从权力的实体控制到行为的程序控制，从“权力制约权力”到“权力制约权力”和“权利制约权力”并举的规律展开的。

三、中国行政权的宪法规制

在“市场失灵置换了市场万能概念，政府失效拒了国家神话”之后，理性的人们又在谋求政府与市场间的适度平衡，并对现代宪政框架进行了深刻的反思与评估。最后不得不在既要发挥其能动性又要遏制其不良倾向的进退维谷之间，给行政权一个不无“中庸”的角色定位，这一实践理性昭示的行政权发展的一般规律极具借鉴意义。在一个后进的正处于社会转型期的发展中国家推进行政法治建设，既要深入地研究和清醒地认识到本国语境，又要不失时机地借鉴外国先进的宪政文明，只有坚持了一般宪政规律与中国具体国情的创造性结合，才能减少或避免“秋菊的困惑和山杠爷的悲剧。”[12]

中国宪政实践是政府主导型的、渐进式的，同时也是在产生悖论和不断“解悖”的过程中进行的。这样的环境决定了中国现在以至于在今后相当长的时期内仍然是一个行政话语主导的时代。在这里，我国国家权力结构体系必将是不均衡和不合理甚或是畸形的。具体而言：其一，人民代表大会作为国家权力机关，其实然权力和应然规定差距较大、名不符实，对行政权的规控和监督也缺乏有效性和常规性（立法机关的不作为违宪，由谁监督与矫正？），甚至于其权力场域常常被行政机关“抢滩”而处于被控制状态，成了一位“高位截瘫”的植物巨人。尽管晚近几年人民代表大会

的职能有所强化，但这一发展趋势能否持续和持续多久仍是未知数。人民代表大会仍难辞“橡皮图章”之虞。其二，宪法上司法权与行政权平等地位的理论设计在现实面前表现得非常苍白，司法机关处境尴尬，由于在人、财、物等方面长期依赖于行政机关，实际上变成了行政机关的“职能部门”，更遑论对行政权的制约了。《行政诉讼法》实施以来的“宪法意义挫折”就是有力的佐证[13].这样一来，司法不独立和司法不公正就成为阻碍中国发展的一大体制性障碍。其三，行政权过于强大。尽管从形式上看，中国和西方都尚处于“行政国”时代，但是由于发展进路的不同，其面临的问题亦是迥异的。如果说西方是因为意识到了市场的不足而不得不求诸于行政权的话，那么，我们恰恰是领悟到了市场的真谛而力主使行政权从经济领域退出，从而营造一个“小政府大社会”的格局，实现国家与社会的良性互动。这种近乎反向的历史进程决定了中国的宪政建设必须首先在权力资源的配置方面实现向立法权和司法权的适度倾斜，同时，还必须重视行政程序和公民诉权两个方面的制度建构，并在此程序框架内训练、培育一个自觉的市民社会，只有这样才能建立一个适合于中国时代特征的行政权规控体系，也才能在“权力（利）制约权力”模式下给行政权以恰当的宪法定位。

（一）程序正义与行政权的规控

实现行政权的有效规控，就必须厉行行政法治，而现代行政法治的核心机制是行政程序机制，以至于有的学者指出“行政法主要是行政程序”。[14]程序控权机制顺应了现代行政权扩增以后社会现实的需求，程序所具有的反思性、交涉性、过程性、参与性和包容性，显示了其不可替代的优越性。这样行政控权机制既能保证行政权能动性的发挥，增进社会福利，又能尽量地减少行政权的破坏性进而有效地保障人权。可见，理性而公正的程序是行政活动正当化的主要途径。因此行政程序在世界各国的行政法治建设中被受青睐，尤其是在具有普通法精神的英美国家表现更为突出。在我们这样一个有着“重实体、轻程序”传统的国度里推行行政法治建设，除了深入领会和广泛宣传程序价值与理念外，还必须实现程序的制度化，因为任何行政程序价值只有依附于具体的制度才能体现。行政程序法律制度就具体行政行为方式而言包括：行政立法程序；行政裁决程序；行政处理程序；行政指导程序；行政处罚程序；行政合同程序；行政许可程序；行政强制程序；行政复议程序等等。而就行政程序的一般制度而言则主要包括：调查制度、听证制度、告知制度、回避制度、公开制度、合议制度、时效制度、抗辩制度、案卷制度等。现结合中国行政实践择其要者简述如下：

1、告知制度。行政过程应对当事人、利害关系人及社会公开，行政主体有义务事先通知那些其权益可能受到影响的人并保证他们有机会参与到行政过程中来。“没有事先通知其利益有可能因政府的决定而受到影响的人，一切其他程序权利都有可能毫无价值。”[15]

2、防偏私制度。行政过程中应当保证相对人享受到公平对待的权利，行政主体应当保持中立、公正无私。因为不公正的待遇比结果的不公更使人难以忍受。行政职能分离制度和行政回避制度就是防偏私的具体体现。

3、说明理由制度。行政决定的产生过程应当是一种理性推论过程，行政主体应保证自己决定的自洽和合理。具体而言，它必须在决定中言明“关于所有事实、法律或记录所载的、通过自由裁量权对实质问题调查的结果和结论，及其理由或基础。”[16]

4、听证制度。听证程序分为正式和非正式两种，其中正式听证是一种类似于对抗制的审判式程序（trail-style），旨在对与行政决定有重大利害关系的相对人创造一个事先发表意见的机会，从而增强行政决定的社会认同感。

5、信息获取制度。该制度是现代行政的民主、公开这一法治精神发展的直接结果。它通过对相对人可获信息的范围、途径以及遭受拒绝时的司法救济等问题的规定有效地保障了相对人获取为维护自身合法权益或者公共利益所需的各种信息的权利。

6、案卷制度。案卷是指行政主体的行政行为所依据的证据、记录和法律文书等按照一定的顺序组成的书面卷宗材料。案卷制度（又称案卷排他制度）要求：其一，案卷材料必须是通过合法途径获得并经行政法主体质证、认可的；其二，行政主体在行政程序结束之后调取的证据或者其他书面材料不得成为案卷的一部分；其三，案卷一旦形成便成为封闭了的“历史”。案卷制度有利于防止行政权的恣意与专横，也为随后的行政复议和行政诉讼程序提供了唯一合法的参照。

（二）公民诉权[17]与行政权的规控

从现代宪政理念出发，公民诉权应是宪法和法律保护的其他性质权利和自由的保障性人权。因为，相对于政府的保障责任而言，唯一可以从平等性、穷尽性和彻底性方面保障法律上人权实然性的只有诉权，即法律制度应当保证公民个人可以享有自由地陈述保障人权要求的权利。这种权利相对于其他法律上的人而言是基础性、绝对性和前提性的。如果一项法律制度不能保障公民提出的保障人权要求的权利，那么，法律上确定的所有权利和自由也就不具有实然性价值，法律上的人权应当性也就无法得到实然性的支撑，法律在人权保障中的作用就不可能超越道德对人权的保护水平。可以说，公民诉权“是现代法治社会中第一制度性人权。”[18]在一个行政权无处不在、无时不在的行政国时代，公民诉权制度的建构与完善具有特别重要的宪政价值和意义。具体表现在：公民权利与行政权相比时处于被支配的弱势地位和被侵犯的可能性中，而司法权的本质特征决定了其对社会资源——包括人力、物力、财力等——的占有量和支配力，远远无法与强大的行政权相匹敌，因此也就无法也不可能自动、独立、有效地控制行政权的扩张趋势和破坏潜能。更有甚者，在科学技术的压力下，司法机关不得不将部分裁判权拱手相让，使大权旁落于行政机关。为此，只有赋予并扩展公民诉权这一程序权利，并实现公民诉权与审判权的有机结合，后者才能在来自民间力量的呼应、协助下，形成合力、壮大实力，增强对行政权的规控力，使司法权在势均力敌的情况下实现对行政权的制衡。其次，公民诉权作为一种制度性和预设性的权利，并不要求其主体现实性地行使。但是普遍的真实的公民诉权的存在却形成了一个约束行政权的潜在而又强大的宪政氛围，在这种无形力量的钳制和包围下，行政权的行使主体在权力的运用过程中往往能够慎重地考虑自己行为结果的与合理性，从而顾及到公民的利益，并将其作为行政目的的一个重要参数给以足够的重视。再次，公民诉权的赋予和行政诉讼程序的建构，提供了权利与权力再次对话的空间。在这个框架体系内双方于对峙中实现了沟通，在抗辩中成就了理解，充分显示了其参与性与民主性。更为重要的是，公民诉权的有效保障，使权力与权利处于平等的诉讼地位，以“当事人”这一唯一的法定身份诠释着“正义”，在人类历史上第一次把行政权拉下了神坛。最后公民诉权的行使过程实际上是行政法的第二次适用过程，这有利于对行政决定的重新反思与评估，这种检讨机理的合理运用，必将促使行政权合目的得行使。总之确立公民诉权以基本权利的宪法地位，还公民诉权以穷尽性与彻底性的本来品格，使人为之人的尊严得到前

所未有的尊重，必将有利于对行政权的有效规制。这对于我们走出“行政国”，实现宪政秩序的动态平衡必将产生重大而深远的现实和理论意义。

四、结语

在宪政语境里，整个社会权利（力）结构体系中任何权利（力）都不允许强大到占据绝对优势的地步，行政权概莫能外，行政权只有找准自己的宪法位置，才能和其他权利（力）保持动态平衡和良性互动关系，行政权过于强大或赢弱都会使社会结构因宪政平衡被打破而失范，而无序的社会必然导致严重的宪政危机，这无疑也是法治的终结。当下中国自上而下的改革向度，决定了社会转型的顺利推进，但是一方面要避免基于原有结构的政治权威在变革中过度流失，从而保证一定的社会秩序与行政动员能力，另一方面为了确保这种权威真正具有“现代化”导向，就必须防止转型中权威因外部制约或社会失序而发生某种“回归”[19].在此两难境地下，中国行政权的宪法规制必定是牵一发而动全身的系统工程：既要在方法上稳步推进，又要在现实中富有成效；既要强调实体权能的界分，更要注意法律程序的控制；既要进行横向平衡，又要实现纵向对峙。而所有这一切又无不归结于成熟市场经济条件下自治社会的真正确立，因为那里才是宪法文化与宪法制度成长的真正沃土——行政权相对化与人格化的制度空间，必将为公民的宪法思维方式和