地方政府；应急管理；自然灾害；应急方法

摘要对地方政府来说，应急管理是一项非常重要的工作，它是指地方政府在面对突发事件时，所采取的一系列有规划、有组织的管理过程。当前的首要任务就是要对各种突发事件进行有效地预防，并在各种突发事件中脱颖而出。要想将事件产生的不利影响降到最低，就必须要对当地政府在应急管理过程中所面临的问题展开更深层次的研究，从而持续提升当地政府的应急管理能力，并积极推动应急管理体制创新。在其基础上，本文采用2018年9月台风“山竹”作为案例并且结合公共危机的概念、特征和当前我国地方政府危机管理的进况对案例进行论证。从案例中多个角度进行的探讨分析。最后，提出我国地方政府需要提高公众危机意识、制定健全的灾害基本法、制定科学的应急预案、完善灾后的信息沟通渠道。关键词：地方政府；应急管理；自然灾害；应急方法目录TOC\o"1-3"\h\u19255绪论 页共15页绪论研究背景和意义本课题的背景分析我国是全球遭受台风危害最大的国家，台风这一类灾种的发生频率过高，具有风力大、降雨量大、影响范围广等特征。与此同时，像台风这样的自然灾害，也已经成为我国在公共危机事件中最受关注的一种自然灾害。但是，自然灾害对当地政府的应急管理能力提出了极大的挑战，与此同时，也间接地提升了政府的管理水平，为当地的社会经济发展提供了可以提升人们凝聚力和认同感的机遇。如何有效地应对自然灾害，在之后，它是否能够体现到我国应对自然灾害的过程中，同时还能让当地政府的自然灾害应急管理能力得到提升。在当前经济高速发展和气候持续变化的背景下，随着城镇化和经济社会的不断发展，其他自然灾害（如地震、干旱、台风和暴雨）的频发，将对现代社会的发展和对生态系统的协同效应产生重大影响。本课题的研究意义在天灾来临的时候，一个国家都会受到很大的伤害，尤其是台风。比如今年的“山竹”，就是在九月十六日下午，登陆广东北部海岸，对广东造成了巨大的影响，也是这一年中，又一次发出了红色警报。佛山是这次台风影响最大的地区之一，佛山许多地区出现了停电，房屋倒塌等其他严重状况。地震造成佛山上万家渔场被毁，造成的经济损失可能高达几十亿。应急管理工作的起点应在灾害发生前，从预防到灾难发生后，有效地减少灾害性事故的发生，从而更好地控制和缓解灾害性所发生的紧急事件对社会造成的严重的危害，切实地保证居民的生命财产安全和社会的稳定。在面临自然灾害的风险挑战时，当地政府的公职人员不但要把预防风险作为先手，而且要做出优秀的反应和预备多个解决风险的方案，还必须做好充足的物质的准备和人员的分配，以便在发生问题的时候可以及时做出反应，将危险情况转化为机遇。强化突发事件的处理，必须对潜在的灾难保持高度的警觉，对可能发生的情况保持高度的重视，抓住机会，将危险转化为危险，才能确保工作的顺利开展。我认为，在发生自然灾害的时候，政府应该立即建立临时应急管理指挥中心总部，让广大民众感受到政府有足够的忧患意识和解决问题的思维，这样才能让民众的情绪稳定下来。文献综述国内研究罗天纯认为，自从2003年SARS疫情暴发后，我们国家就一直在重视和重视对公共危机事件的预报，并在面对危机时，对其所做的应对。在此过程中，我国地方政府的应急管理不但要系统化和专业化，而且社会组织的力量也在不断增强，社区组织也在逐步形成对政府资源的有效补充，向后不断动员社会的各种资源。宋智娟、卢宁等人认为，当前，在我国的突发事件治理系统中，各地政府在职能定位、部门协调、社会参与、信息交流等方面还存在诸多问题，亟待加强，而提升其应对突发事件的能力是其必要条件。熊昌茂认为，若要在紧急情况下，处理突发事件所遇到的难题，就必须透过准备物资、技术、协调内部的行政体制、提升各个基层单位的紧急情况处理能力等等。周程、海晓明等人提出，整合突发事件处理功能，是我国当前进行“统一指挥，专常兼备，快速反应，上下联动”的新时期突发事件处理系统。其他地方政府将借此机会，积极贯彻“以人民为中心”的发展思想，以“保安全、保稳定、促发展”为目标，迅速有效地进行职能整合。殷国辉认为，目前，在我国，各类自然灾害不仅会对人们的生命财产带来极大的损失，还会对社会的稳定与国家的安全带来极大的威胁，因此，在新时代，地方政府的应急管理工作将是一项重要的工作，也是一项艰巨的任务。应急管理的目标就是要以预防为主，然后在危机中降低危害的程度，进而快速、高效地解决问题。所以，我们要总结以往的成功经验，建立并健全应急法律制度、信息沟通机制、资源保障机制和应急评估制度。张海嘉认为，在新时期，以政府为主导，以社会力量为主体，以社会力量为主体，是我国突发事件处理工作的基本特征和基本需求。NGO在应对危机时，往往忽视了不同时期的不同需要，也忽视了NGO在应对危机过程中所扮演的角色。为此，必须拓宽NGO参与突发事件的思考途径，拓展NGO参与突发事件的思考。在天灾到来的第一时间，呼和浩特市人民政府就发出了《关于调整市应急管理委员会（应急总指挥部）及市应急管理委员会所属综合机构和专项应急指挥机构成员的通知》，并在第一时间做出了相应的决定。周景相信，天灾是有突发性的，这种突发性的天灾，有可能导致大量的人员伤亡，有可能导致人民的生命财产的损失，有可能导致生态环境的破坏，对社会和公众的安全构成了极大的威胁。相对于普通事件，突发公共事件更易引起大众的注意，但传媒的话语常常会对大众的认知产生引导作用。刘云光认为，在突发事件处理工作中，对参与突发事件处理的员工进行培训，是一项重要内容。近几年，各地政府及各级领导对突发事件的处理工作进行了持续的研究，并对突发事件的处理进行了大量的训练，从而使其在突发事件处理方面的工作得到了很好的发展。这是推进科学发展、构建和谐社会的重要保障。国外研究除了我国以外，印度、菲律宾、美国、日本等国家也是比较频繁受到台风灾害袭击的，美国、印度还把台风称为飓风。美国、日本等国，在遭受到持续不断的台风侵袭的时候，都会提前做出预测、监控，并根据台风带来的危害，采取相应的应对措施，提前对民众进行防范，并制定相应的法律、条例，这些都是我们应该借鉴的。比如日本，就是一个典型的天灾频发国家，但日本在处理天灾的时候，却采取了许多有效的措施，比如《消防白皮书》《情况白皮书》、《防灾白皮书》等等，居民的住所周围经常会有矿泉水、压缩饼干等应急物资。韩国把五月二十五日作为“国家防灾日”，在这一天，他们会在全国范围内进行防灾演练，通过一本有插图的宣传小册子，向他们传授防灾知识。在国外，一些发达国家在很长一段时间内，就开始对自然灾害的应对进行了研究。所以，它们的理论比较成熟，机制也比较完善，实践也很丰富，它们的救援也很及时。他们为了更好地对自然灾害的发生做出反应，已经构建出了相对完整的自然灾害披露系统机制、决策机制、处理协调机制和善后处理机制。这样，当发生自然灾害（比如台风灾害）时，就可以有效地展开救援工作。课题研究方法和内容研究方法为了研究特定的问题，我参照了一些研究方法，然后选择了如下的一些研究方法来考虑问题：理论研究与实践互相结合。在明确了本课题的目标和研究内容之后，本课题采取了将理论与实际相结合的方法，因为受到了突发事件的影响，因此，本课题在网上搜集了大量的数据，并在知网、百度等网络上查阅并搜集了与我国突发事件有关的各类信息。在此基础上，通过对国内外有关资料及报道的学习，对我国各地区的突发事件处理现状进行分析，并借鉴各国在应对自然灾害方面的经验及对策。文献研究。文献研究方法是研究论文的一种方式，论文研究应该是在其他已有了研究的基础上延伸。同时，论文还对政府应急管理、城市灾难管理等方面的理论和方法进行了借鉴。研究内容本文与公共危机管理的现实联系在一起，首先对地方政府危机管理的发展过程进行了描述，并利用文献分析方法，通过公共危机管理的基本理论，采用了大量的文献数据，并对当前的发展现状进行了分析。在危机管理这方面，各级地方政府存在着以下问题：灾害应急管理意识淡薄、应急管理立法不完善、自然灾害的预案体系有待完善、灾害中各方面的协调不到位。核心概念和理论基础核心概念地方政府是国家在一定程度上通过法律手段，对局部地区或局部地区的一些社会问题进行管理和管理的机构。除了驻扎在相同地区的军队和司法部门，一般都是由行使职权的机构和行使职权的机构构成。理论基础应急管理理论：在面对自然灾害和事故灾害等灾害时，作为国家的职能部门，在发生公共卫生事件和社会紧急安全事件时，由于这些事件可能会突然发生或对社会造成严重破坏，因此，这些事件都是必须要采取立即行动。在不确定的环境下，社会体系会受到严重的威胁，而不确定的环境下，人们会因为不确定的环境而受到影响。一、地方政府应急管理现状分析（一）我国的自然灾害概貌由于我国陆地广袤，在不同的风水区、不同的地貌区，都会产生不同的地质灾害。例如，江苏盐城发生了龙卷风和冰雹，北京发生了特大暴雨，超级台风“威马逊”，四川发生了芦山地震，陕西的山阳县发生了泥石流，山西和内蒙古发生了春季和夏季的干旱。在2018年，灾害接二连三，给国家带来了极大的损失。七月份，江西发生了一场强降雨和水灾，造成了大约十亿元的直接经济损失，而九月份发生了“山竹”，造成了五十五亿元的经济损失。为了更好地对我国的自然灾害动态有一个比较直观的认识，以国家部门的数据和资料统计为基础，我对我国最近三年的自然灾害进行了梳理（见表一）。表一2016-2018年我国自然灾害概况时间主要自然灾害类型受灾人数（亿人）死亡人数（人）农作物受灾面积（千公顷）直接经济损失（亿元）2018年洪涝、台风1.248910716.316742017年洪涝、台风、干旱和地震1.5688124682019.72016年洪涝、台风、风雹和地质1.71342163204082.5这些数据能够巧妙地反映出我国人民在面对自然灾害的时，给我们的农业带来了多大的不利影响，然而，这种损失与损害，很难用“禁止”自然灾害所带来的后果来弥补。但是，通过加强预测，加强管理和控制，可以降低各方面的损失。（二）我国现有的自然灾害管理系统在构建应急管理体系的过程中，为做好应急管理工作，2005年国务院成立了应急管理办公室，并在全国各地政府中设立了应急管理职能部门，构建了以分类管理、综合指导、综合协调为重点的应急管理体系。现在，我国大部分的城市和县级以上的地方都设立了应急管理部门，并且在很多方面都设立了专业的组织，如森林火灾、防灾减灾、防汛等。很明显，每个部门都有足够的分工，以示配合。灾害应急管理既是一种战略布局，也是一种现实变革，是一种以统一领导、全面协调、高效为目标的组织体系。在“互联网+”的今天，在这个信息飞速发展的时代，通过网络这个平台，调动了整个社会的各方力量，这已经是一个很好的证明，同时也是一个很好的证明，在自然灾害、突发事件等方面，可以起到很好的效果。地方政府应急管理过程中存在的问题灾害应急意识淡薄在防范和控制天灾上，各地地方政府都有“被动接管，被动应对”的迹象。许多工作人员对天灾紧急情况的意识比较薄弱，很容易造成天灾紧急处理工作的缺位与不足。近年来，尽管中心在处理自然灾害应急工作和国家综合防灾工作方面作出了许多努力，但是，真正落实到理论上的做法，无论在力量上，都是大打折扣。由于我们国家的传统政绩观，部分地方政府以经济增长为主要考核指标，而对危机防范措施的重视程度较低。相比之下，我们国家的灾害处理、培训和实战培训，还停留在“喊标语”的层面上。就日本福岛泄漏事件，我们国家出现了“抢盐潮”和“超级月亮”的迹象，从某种意义上反映了公众对灾害事件的紧急应对意识的缺乏。此外，国家对整个自然灾害应急管理中的自救互救能力不足，在面对自然灾害的时候，民众缺少了应急急救意识，而且民众之间也缺少了互救能力。应急管理立法尚未健全近几年，国家对灾害的应急处理越来越关注，先后颁布了《中华人民共和国地震防灾法》《中华人民共和国法》《中华人民共和国防洪法》等一系列法律法规。这些条例是按照灾难的种类来划分的，因为它们没有一个很好的连接，所以很难在各个方面都得到协调，也很难对整个流程加以考虑。当前我国在立法上仍未有定论，这对灾难的整体治理不利。比如《中华人民共和国紧急应变法》，虽然在灾害预防、灾后重建等方面还存在一些问题，但很多规定还不清楚，监管机构也不清楚，对有关主体的问责也比较困难。而且，在灾情发生后，灾情自然而然地由相应的职能部门承担，难以使政府在防灾减灾中的角色最大化。在没有形成与国家政府完全匹配的灾害应对管理法律体系，而当发生实际灾难时，就会出现应急救灾工作的随意性很大，不可能达到令人满意的效果。对比国际上的情况，日本在19世纪就有《防灾对策基本法》，美国在1978年就有《救灾法》，20世纪初，德国又按照不同的自然灾害种类，设立了相应的专项立法，使我国的减灾立法得到了一定的完善。自然灾害的预案体系尚待完善当前，我国的灾害预案体系存在着诸多缺陷，首先体现为：一是部门的方式的应急预案脱离实际，缺乏科学性；第二，很多地方都有类似的应急计划。第三，已有的计划没有或者是不完整的，对于灾害的发生来说是不够的。第四，计划太过古板，没有足够的执行力。第五，在演习过程中，政府工作人员缺乏协调，表现出了懈怠。第六，计划的演练与修改的欠缺。一般人都认为，一套成熟的计划书，需要经过无数次的演练，才能在实战中发挥出最大的威力。举例来说，有些省份是根据综合的防御计划，并有针对性地进行了演练，经过分析，我们发现，如果没有这种强制性的词汇过于传统，那么就会造成这种演练的过去形式。当一场灾害发生时，当这种灾害与灾害准备计划相矛盾时，这就意味着有必要对灾害准备进行间接的修正或者是对灾害准备进行补充。有的则因其内容太老，而未做增补。所以，要充分认识到应急预案演练的重要意义，要积极动员社会各界的力量，提高其参与程度，增强预案的科学性和可操作性，在不断完善中，可以起到一定的作用。灾害中的各方工作协调不到位很明显，这场灾难是非常紧急的，也是非常不确定的。当灾难来临时，当地政府的各个部门一般都会协调工作，甚至是多个省、自治区和直属办事处之间的协作，这样就会构成一个庞大的网络。一旦一个部门“掉队伍”，那么整个救援工作就会陷入停滞状态。从近年来我国灾害突发事件的处置状况来看，中国各有关领域、各部门间的合作关系不够紧密，集中体现为“中心地带”。在应急管理中，存在着信息通信的交互，信息不对称，信息传递，信息发布不及时，造成滞后等问题。综上所述，当前的突发事件管理制度很可能会造成各级政府各部门间的不够协调，当发生突发事件时，这将会影响到应急预案的正常运作。完善地方政府自然灾害应急管理的对策提高公众的灾害应急意识自然灾害是一种不确定性、多变性、风险性很强的活动，因而在应急工作中也就表现出了其“特殊性”。不同的灾难处理方式，也要不同。在此新时期，应提高人们的应急意识和防灾减灾意识，建立并保持科技投资和巩固的增长机制，将的宣传教育纳入到当地政府的政绩考核体系中，在生活、学校和企业中，除多一点防灾和灾害应急培训外，学校还可定期或不定期地组织教师和学生进行日常的宣传教育，医院和社区可为居民群众进行在灾难时的自卫和各类防汛防震的讲座，并进行模拟演练，提高居民群众的自我保护意识和应对突发灾难的基本常识，以避免在灾难中因缺少基本的自我保护和灾难造成的严重伤害。制定健全的灾害基本法目前，中华人民共和国仅就突发事件处理工作而制定的《灾害反应基本法》对完善我国有关自然灾害的立法具有十分重要的意义。在此基础上，初步达成了一项共识，即要进一步健全我国突发事件的相关法律制度，必须先建立灾害应对的基本法，其中包括社会组织、处置方案等。然而，在现有的法律体系中，对于各种自然灾害的规定和措施都比较欠缺，当多处地方发生停电，城市交通遇到瘫痪等多种复杂情况时，很容易导致混乱。因此，我们制定了一部结合预防防灾灾难和具体采取具体实施的政策－《防灾基本法》，《基本法》通过动员社会各方面的积极因素，最大程度地缩小灾害所造成的范围。制定科学的应急预案应急预案的制定旨在在自然灾害发生前，通过科学的方式，最大限度地降低自然灾害的危害，而当前，我国的灾害准备工作并未充分发挥其应有的作用。很多地方政府都没有做好相应的应急准备工作，并且大多数地方的应急预案都是《国家自然灾害救助应急预案》，所以在其他方面，地区性的灾难也不是很突出。这一类的预备工作是比较少见的，所以很难按照本地条件来适当执行。在实质上，紧急救援计划不能过于形式化，也不能过于泛泛，而应当根据当地的实际状况来制定。所以，要制定出一套比较适合于该区域的具体的初始化方案。各类应急预案都要在实际工作中，对其可行性和可操作性进行充分的考量，所以要做好各项工作的筹备工作，各级政府之间要互相沟通，互相合作，互相学习，在自然灾害出现的时候，地方政府才能对其进行及时的了解，并对其进行迅速的处理，才能将财产损失和人员伤亡的影响降到最低，才能更好地保证社会的稳定，进而确保在灾害的发生过程中，各项工作都能稳步、有序地进行。完善灾后的信息沟通渠道一方面，需要制定与我们的法律法规相一致的信息公开制度，来保证我们的知情权，如果我们可以将信息公开化、清晰化，这是我们可以实现我们的知情权的一个重要途径。有助于人们更多地了解灾害的信息和应急知识，更好地保护人们的生命健康和财产安全。另一方面，要对通讯机制中所存在的不足进行改进，在对应急信息体系进行改进的同时，要扩大对互联网、新媒体、传统媒体等各方面的支持，构建一个全面的通讯体系。简单来说，在灾害之后，信息通讯渠道对政府和民众都有更大的帮助，利用网络可以缓解民众的恐惧心理，减少某些消极的情绪。佛山市应对“山竹”台风处理情况佛山市地处广东省的中部，地处珠江三角洲的腹地，七月份的气候变化比较复杂，有可能出现小范围的洪涝灾害，九月十六日，被“命名为”的22号台风“山竹”，直接登录了广东，佛山市第一时间进入了警戒级别。佛山市市政府在防灾工作中，做好了各项准备工作。从九月十一日开始，佛山市就已经进入了备战状态，所有的防御措施都被严格执行，所有的安保措施都被检查了一遍，所有的安保措施都被检查了一遍，为“山竹”做了最充分的准备。据统计，截至九月十三日八时，该市共疏散了二百余个灾民，并启动了175个临时避难所，15个施工现场关闭，1719条劝告返航的渔船。全市506个应急救援队也都已经集合就位，他们本着“以人为本”的宗旨，并充分发挥了党员的表率作用。佛山市在前期准备阶段，主要做了如下工作：1.积极做好事前工作。佛山市政府通过多种途径，把灾害预警和防灾防损提示发到了中间消息，把企业的防灾防损指南发到了每一家公司，让当地的人民做好了防灾防损的准备；针对一些地方，佛山市政府还与其他部门共同进行了灾害前期的实地考察，以达到彼此共同做好灾害前期防范的目的。2.及时做好应对措施。各个区域立即启动了大灾应急预案，并召开了紧急会议，由各个区域的领导组成了一个巨大的灾难救援抗灾领导工作小组，对这一次的救援抗灾进行了全面的指挥和部署。3.及时做好事中工作。在“山竹”袭击期间，各个部门，特别是公安局，消防局，电力公司，都要做好处理突发事件的工作，要组织工作人员到达现场，进行及时的营救，要安慰那些在地震中受到影响的人们，并且要积极地协助人们抵御地震，克服地震带来的危害。据统计，全市公安机关共派出了35名警力，25辆警车。在台风结束后，工作人员还能将被台风吹倒的大树移走，从而达到了“零事故，零堵塞，零伤亡”的目的。4.做安全备案工作。在发起Ⅱ级的紧急反应之后，地方当局要求人们在紧急情况下，关闭对环境有危害的室外电力，并暂停所有的室外和室外的大型活动，并暂停工作；在相关海域及航行船只上的人应立刻回到他们的港口，以躲避大风。与此同时，相关部门也要对山体滑坡、地质灾害进行及时防范。5.为应对“山竹”的袭击，禅城区的公共汽车在台风期间，将根据实际情况，根据实际情况，采取相应的应急措施，例如：提前绕行、减少运行时间、暂停运行等。但是，在最近几年里，必须要提升台风预测的精度和速度，同时也必须要完善自然灾害应急体系，有效地解决在抗台风危机中所遇到的问题，缩短搜救的时间，同时还要增加专业的救援人员和装备。结语自然灾害是一种既有风险又有机遇的两面性，因此，对其进行有效地应对，就是要对其进行有效地应对。对形势做出错误判断，只能使形势恶化，这种做法是对危机不够谨慎和及时的一个经典事例。做好灾害预防工作，既是国家发挥自身作用的根本需要，也是经济全球化进程中必然发生的一种必然现象。我们正在做着几项具体的工作，比如：增强应急意识，完善基本的灾难法，做好灾难前的应急准备，增加灾难后的信息交流渠道等，同时，政府要及时地运作应急救援流程，以保证我们政府对自然灾害的应急管理工作能够有序地进行。在构建应急管理体系的过程中，应该遵循如下原则：（1）必须始终坚持，以生命至上