第三讲行政职能样本

第三讲行政职能（6学时）学习规定：1、理解行政职能概念、特性及其基本内容。2、理解西方关于国家行政职能演变及趋势。3、中华人民共和国政府职能转变内容和途径。学习重点：1、行政职能概念和基本内容。2、中华人民共和国政府职能转变内容、核心与制约因素一、行政职能基本内容（一）行政职能概念及构成行政职能也称政府职能，是指政府在社会中职责与功能。其核心价值在于回答政府“应当做什幺”、“不应当做什幺”问题。行政职能可以从不同角度去考察，从政府职责领域看，有政治职能、经济职能、文化职能、社会职能等；从政府职责所起作用属性看，有保卫功能、扶持功能、管理功能、服务功能等。也有学者从职能构造角度，将政府职能区别为政治统治、社会管理、社会服务和社会平衡四大职能。从管理过程角度看，政府管理不同类型公共事务又有管理功能相似性，如决策性功能、执行性功能、控制性功能、辅助性功能等。在这里，咱们重要从前两个角度加以考察，这样可以更好地理解政府扮演社会角色。（二）行政职能历史演进自从政府登上历史舞台后，行政职能随社会发展不断拓展自己内容和范畴，呈现出动态发展过程。古代社会政府职能简朴且具综合性，历史上，各国行政官吏重要做三件事情，一是收税，二是组织军队，三是维持皇（王）权机构寻常运转。在相对发达国家，官吏们尚有限地负责维持地方治安，解决民事纠纷，监督官方意识形态传播（涉及教诲管理）。相比较而言，古代东方社会政府经济职能要相对发达某些。古代东方社会大都是以村社为组织形式农耕型经济。咱们懂得，水利是农业命脉，农业生产离不开水利，需要兴建、管理水利工程，而分散小生产者无论是在人力、财力和物力上，都无法承担这项任务，这就需要皇（王）权力量，运用国家权威，集中社会资源，统一组织和管理全国水利灌溉事业和其他公共工程，如中华人民共和国古代建造都江堰、大运河等水利工程都是依托国家力量组织和修建。在古代埃及、印度还设有专门维护水利“护渠官”，而西方古代政府职能中则无此项经济职能。经济职能反过来又强化了政治上中央集权，政府社会管理权力和动员社会力量也比较强大。与东方政府不同，古代西方政府由于受到社会和公民（古希腊）或地方制约而始终很有限，因而政府社会动员能力和政治强制力不如东方专制政府。但是与东方政府相比，西方政府社会服务职能较为突出。从古希腊、罗马、中世纪直到封建专制时代，西方政府用于公共服务设施和支付年金（只限于贵族阶级内部）等社会服务项目开支是巨大。但是总体上讲，古代政府职能尚未分化，统治职能和社会管理职能处在一种浑然一体状态，管理手段也比较单调。这与当时社会生产力发展水平不高，自然经济中人际间社会交往不多，公共事务简朴等状况是直接有关。工业化是推动政府职能不断丰富和发展直接动力。同古代相比，当代社会政府职能已大大丰富，涉及社会生活方方面面。它显着特点是公共事务外延大大深化了公共事务内涵，随着行政职能分化又进一步推动外延拓展。政府职能扩展既是一种世界现象，也是历史必然。新生产力浮现带来新问题、新领域、新行业、新需求；分工精细化给人们带来社会角色意识；全社会实践理性水平及公民对权利与义务结识限度；信息数量和传播范畴；……“这些变化既大大提高了为解决新问题而协调社会行动需要，又大大增长了社会成员扩大政治参加和广泛表达政治规定也许性。”不难理解，正是社会生产力水平极大提高，导致了这些变量变化，使行政职能详细内容大大丰富起来，这也是一种社会不断发展和有序运转所不可缺少因素。工业社会中政府职能迅速膨胀，可从各国政府公共支出猛增中得到阐明。1930此前，世界各国公共支出相对规模上升比较缓慢，后来开始加快。从20世纪以来，无论是绝对额还是占国民生产总值比重，都呈上升态势。关于记录资料表白，英国1890年公共支出为2.8亿英镑，1995年已经达到2927亿英镑；而美国公共支出由1890年8亿美元上升到1995年15907亿美元。德国经济学家瓦格纳在一百近年前就提出随着工业化到来，政府职能将呈现为极度扩张趋势，后来实践验证了她预言，被称之为“瓦格纳定理”。（三）政府基本职能。国内外关于政府职能理论纷繁多样。有侧重于政治学视角界定，有重要环绕政府与市场关系来界定。世界银行在其1997年世界发展报告中将每一种政府核心使命概括为五项最基本责任，大体上反映了当代政府所行使职能，这就是：（1）拟定法律基本；（2）保持一种未被破坏政策环境，涉及保持宏观经济稳定；（3）投资于基本社会服务和社会基本设施；（4）保护弱势群体；（5）保护环境。从理论研究角度讲，迄今为止，革命导师马克思、恩格斯对政府作用所作科学阐述，依然是咱们理解政府职能基本并起着重要指引意义。恩格斯指出，“一切政治权力起先总是以某种经济、社会职能为基本”，“政府统治只有在它执行了它这种社会职能时才干持续下去。”据此，政府基本职能从宏观上划分为两个方面，即政治职能和社会职能，前者体现了政府职能阶级性，后者体现了政府职能社会性。但是也应看到，由于马克思、恩格斯所处时代中阶级矛盾尖锐，无产阶级面临重要任务是夺取政权。加之当时政府社会职能十分有限，革命导师更强调政府阶级统治职能而非社会职能，同步对政府社会职能阐述也比较简朴。在政府职能极大拓展当代社会，政府社会职能进一步分化为相对独立不同领域，以此为基本，政府基本职能可概括为政治职能、经济职能、文化职能和普通社会职能。1．政治职能政治职能是由政府在社会政治体系中作用决定。除了老式上对外防御外敌入侵，保卫国家独立和主权，对内弹压被统治阶级反抗，保护公民生命、财产安全，维护政治秩序和社会秩序，以及组织军事力量保卫职能、弹压职能、军事职能等职能外，当代社会中政府尚有着更为广泛政治职能。一方面，保护产权。保护产权是政府首要职能。所谓“产权”，不但仅局限于生产资料所有权，也不同于法律意义上财产权，而是一种具备更广泛意义概念。产权是对各种权利一种总称，指在不同财产所有权（广义财产权，涉及知识产权、劳动力所有权等）之间对各自权利与义务之间进一步划分与界定，其实质是向社会上一切合法利益集团与个人提供利益保障。从最普通意义上讲，产权是权利主体与权利对象之间形成权利关系，详细涉及权利主体对权利对象所拥有使用权、转让权和享用权。排她性、可转让性是衡量产权与否完整原则。界定产权核心问题是人与人之间权利与责任划分。在市场经济条件下，明确界定产权是市场机制有效运作首要前提。“如果没有这种权利初始界定，就不存在权利转让和重新组合市场交易。”产权界定得越清晰，每个行为主体责、权、利就越明确。政府是掌握国家公共权力公共管理机关，唯有它才有能力借助其权威性地位和拥有强制性手段界定和维护产权。一方面去维护明晰产权，另一方面则是去干预产权不易界定领域，以尽量地减少交易费用。在产权明确界定领域，公民利益可以得到有效保护，市场可以使资源得到最优配备。早在18世纪，洛克就提出国家职责是保护产权思想，她在其自然法和社会契约理论中强调指出，人们建立国家“重大和重要目，是保护她们财产。”财产权是人最基本权利，保护财产权是国家主线职能。但是，在当代社会中，政府界定和保护产权职责内涵有了扩展，包括着与社会规定相一致更为丰富内容。另一方面，制定公共政策。老式理论将政府看作被动执行政策观点早已不合时宜。在当代社会，政府广泛介入社会生活诸领域并发挥积极作用，政府作为公共政策制定者角色日益明显。政府通过制定政治、经济、文化和社会政策为社会发展选取目的，引导社会健康有序和协调发展；运用政策调节各种社会关系，使之有助于社会发展目的。再次，调节各种利益关系。在某种意义上，社会就是人们为实现自身利益而互相协作结合体。社会发展必然要产生人们之间、行业之间、地区之间利益分化，形成不同利益群体、阶层和集团，随之而来利益矛盾和利益冲突在所难免。政府管理在一定限度上讲，就是通过各种手段调节利益矛盾和冲突，维护正义、秩序和稳定过程。政府作为利益调节者，其重要职责就是运用政策手段协调各种利益矛盾，在政策制定中尽量平衡整体利益、局部利益和个人利益，即兼顾国家、集体和个人利益，使三种利益之间可以协调和统一。固然，由于不可排除阶级属性，使得政府在利益协调中始终是以经济上占统治地位阶级利益为基本进行利益协调。2．经济职能随着经济在社会发展中地位日益重要，经济职能已分化为一项独立职能并居于政府职能核心地位。当代社会，政府经济职能已从农业社会中财政活动（税收及开支）扩展到管理经济，引导国民经济持续、稳定和协调发展。由于国民经济划分为微观和宏观两个领域，政府经济职能也分为对微观经济管理和对宏观经济管理。微观经济高效率，宏观经济稳定是政府管理经济目的。微观经济是以经济个体为主体进行经济活动，由于经济个体行为重要以追求自身利益为目的，是在市场自发调节下进行自主决策，如果没有一定限制，追求个人利益行为就有也许带来损害她人和社会利益成果。对此宏观调控是管不到，这就需要政府运用强有力法律和制度对微观经济进行管理，以保证微观经济有秩序地运营，增进微观经济发展。政府对微观经济管理既要放开搞活，又要限制其悲观作用，重要职责有如下几方面：（1）为市场经济有效运营提供必要制度、规则安排。当人们在谈论市场经济效率和功能时，实际暗含着一种前提，即在市场之外有一种精致制度体系来保证市场机制发挥。自愿交易不会发生在“制度真空”中，市场经济也不能离开由国家维持有效法律、法规和制度而存在。当代经济社会也是政治社会，离开政治体系为其制定游戏规则和经济活动框架，市场机制就不能有效发挥作用，经济体制也就无法正常运营。为此，政府要为诸如合同执行，为货币、度量衡、公司章程、破产、专利、版权等提供原则，并通过国家强制力来保障实行。（2）价格管制。在市场经济条件下，虽然大某些商品价格由供求关系所决定，但是市场自发调节价格又有盲目性，对经济不一定最有利，也不一定符合社会长远利益。例如当农产品过剩时，农产品价格会大幅度下降，这种下降会抑制农业生产。政府通过支持价格或对有些商品实行最高限价，对那些关系到国计民生物品（如粮食、棉花、石油等战略物资）进行价格管制。为防止盲目和过剩生产，防止伤及全民利益事情发生，其价格则由政府根据一定规则来制定。例如在美国，交通运送、银行保险、能源和农业部门价格就是由独立管制机构依照规范化定价办法来制定。（3）维护公平竞争秩序。市场功能发挥限度，取决于市场竞争限度。但是市场主体间竞争并不总能持续地进行，不受限制竞争有也许会导致对竞争破坏。竞争者有也许会由于兼并形成对市场垄断，或就生产、价格、销售条件等串谋和合同而结束竞争，以及价格歧视、欺诈行为等，因而需要政府干预以保证竞争真正实现。政府通过制定涉及公平交易与价格仲裁法、证券交易法、公司法、反垄断法和消费者保护办法，以及运用保护和扶持中小公司政策办法，如提供贷款、银行担保、筹集资金等来维护和增进市场竞争。为了防止少数巨型公司和公司集团互相勾结起来操纵市场，秘密分派市场份额，政府必要采用强硬手段，运用公共权力予以法律制裁，以保证公平竞争秩序。（4）质量管制。在市场经济条件下，对于商品质量必要有严格规定，以防止假冒伪劣商品浮现。诸如出售药物必要通过药物管理部门批准，肉类必要符合国家质检原则，各种车辆必要符合交通管理部门安全条例等等。政府通过质量管制，以保证人们生命、健康和财产安全。宏观经济管理重点是在经济目的实现上，是指政府运用公共权力对经济运营进行调控，以保持宏观经济持续、稳定、健康发展，实现高增长、高就业和低通涨经济目的。宏观经济稳定是整个国民经济正常运营基本前提，而市场自发运营总是以商业周期波动、繁华和衰落交替浮现为特性。不可避免经济波动和失衡，将损害每个人利益，因而需要代表公共利益政府运用经济政策对市场经济宏观运营进行间接调控，以及为经济发展提供良好基本。政府宏观经济管理职能重要涉及：（1）财政政策。财政政策是政府通过财政收支总量与构造变化调控宏观经济，使政府经济目的得以实现经济政策。在实践中，财政政策之于市场波动关系可以用一句话来概括：“逆市场风向而动”。经济过热了，财政政策被用来降温；经济发展速度过缓了，财政政策被用来刺激经济。其发挥作用机理是，密切关注社会总需求变化，通过调节总需求和总供应关系实现经济总量平衡。财政政策涉及两大基本某些：税收和政府开支。财政政策发挥作用基本支点是累进税制度和社会保障制度两大某些，它们构成自动削减经济波动第一道屏障。累进税抑制宏观经济波动机制是，当经济过热时，就业充分，个人收入总额绝对增长。这时，累进税制度使得个人缴税某些增长大幅度高于收入自身增长，这意味着政府将以更迅速度取走个人也许投入市场消费货币额，达到抑制总需求目。当经济过冷时，社会总需求局限性，商品卖不出去，厂商被迫限制生产，劳动者收入下降。这时，累进税制度又使个人缴税某些下降大幅度高于收入下降速度，使个人收入所有或大某些用于购买消费品，从而达到刺激总需求目。社会保障制度调节总供应与总需求关系作用机理是，当一种人获得一份工作有工资收入时，拥有购买生活必须品和消费品货币，个人收入与宏观经济运营处在偶合状态。一旦浮现经济衰退，工厂大量裁人，众多失业者形成失业大军将激烈减少本来就局限性有效需求。这时，失业救济制度“自动”发挥作用：失业者可以领到一份救济金，既不致使劳动者陷入经济上绝境，同步又在宏观经济总量上增长了一块有效需求。当经济开始复苏时，社会总需求增长，厂商开足马力生产，劳动者纷纷找到各自工作岗位，政府支付失业救济金便自动停发，从而抽调一某些总需求，给日趋热化宏观经济送去一阵“凉风”。此外，政府还可通过举办公共工程、相机调节税种等随动调节制度安排抑制或刺激总需求。调控宏观经济已成为当代政府一项重要经济职责，财政政策也因其见效快而经常成为各国政府优先考虑和使用政策手段。但是，财政政策运用也是有代价。西方国家经济实践表白，过度依托财政政策会带来许多副作用，例如，政府在经济萧条中不得不接管涉及国计民生若干公共设施，而公司收归国有往往使公司挣脱了市场竞争法则，减少了整个市场高效率配备资源功能；高失业救济金既加重了政府承担，助长了人们对政府依赖，也不利于效率提高。因而，财政政策干预经济强度、深度以及详细形式选取又是一种需要谨慎对待问题，其总原则应当是“少管为好”、“尽量市场，必要时政府”。（2）货币政策。货币政策是国家采用调节和控制货币供应量种种政策。随着市场经济日益活跃、成熟，国家发行货币公共管理职能已演变为政府调控宏观经济运营状态得力手段。咱们懂得，货币是交易媒介，是商品经济和市场经济“血液”，相对于特定期空范畴内商品和劳务价格水准、流通速度、总交易量三项因素，货币供应量应当有一种拟定、健康数额。高于这个数额值域，将导致过多货币追逐过少商品，导致通货膨胀；低于这个数额，将使货币这一特殊商品价格——利率上升，利率上升抬高投资成本，较高投资成本必然减少投资者对利润预期而削减投资，投资减少对经济带来后果则是经济增长停滞，新增就业机会减少。不难看出，控制货币供应“水龙头”，控制银根，是一种涉及所有人利益公共管理职能，它应当、也必要并且也只能由政府来承担。货币政策发挥作用重要政策工具备：（1）法定准备金。中央银行作为政府主管货币发行业务行政机构，有权为所有商业银行规定（法定）准备金，或者说，规定商业银行备付金在存款总量当中比例。（2）贴现率。中央银行必要经常地与商业银行展开金融业务，及时地吸纳或吐出货币，使投入市场流通货币量或者增长、或者减少。（3）公开市场业务。政府出售或回收债券。上述政策工具使用会带来增长或减少货币量神奇成果。其作用机理是，当经济高涨，需求旺盛，中央政府提高法定准备金、提高贴现率，以及向商业银行发放债券。提高法定准备金和贴现率，意味商业银行可用于贷款数量减少，当货币量普遍减少时，依照市场供求关系，利率将会上升。利率上升一方面会抑制投资，另一方面会把更多家庭节余货币吸入商业银行。两者共同作用，使过热投资和消费水平随之降温，通货膨胀趋缓。中央银行通过商业银行发放债券，使货币回笼，也起到减少货币在市场上流量作用。需要指出是，中央政府控制银根方式远不如此简朴，其详细工作过程有极为严格行政技术规定。与财政政策相比，货币政策调控市场运营方式相对更间接某些，政府运用公共权力执掌货币流量总开关，借助利率杠杆间接调控宏观经济，而不直接插手扩张或抑制总需求，有助于保护市场固有配备效率。加之货币政策操作中行政成本很低，不必一种庞大行政机构来支撑，因而是一种最抱负干预市场方式，受到当代发达国家政府广泛注重。但也正因其更具间接性，货币政策不具备财政政策那样“立竿见影”效果，它具备滞后效应。国家紧缩银根或放松银根是基于对市场趋势预测，经济事实和经济趋势不会自己说话，人们只能通过观测经济数据变化来推测市场态势，普通来讲，推测通货膨胀率需要至少以一种月为一种时间单位，而等待一种明确货币政策成果浮现往往需要半年左右时间（各国经济显现货币政策时间长短不一，正常状态下普通不少于一种季度）。因而，人们不能在实现短期经济目的时候，过度指望货币政策会不久发挥作用。调控市场货币政策必要与其他调控方式配套使用，取长补短，相得益彰。但总原则应当是：“尽量货币政策，必要时财政政策”。（3）产业政策。产业构造合理化是国民经济保持总量均衡发展重要条件，一国范畴内生产力布局与产业构造调节不能完全依托市场来解决，尽管市场可以推动技术进步使高新技术产业化，使产业升级换代，实现产业调节和优化，但这些都需要在科学产业政策引导下进行。市场自身不能自发产生产业政策，需要政府制定和实行产业政策。产业政策作用在于可以对供应构造变化发挥迅速调解作用和引导作用，使供应构造可以保持合理并同需求构造相适应。详细讲，一国政府可以根据世界经济发展趋势和本国经济发展目的，制定相应产业政策，拟定支持哪些产业，限制哪些产业，来扶持主导产业迅速发展，以增进产业构造合理化，实现资源合理有效配备，并引导公司调节产业构造，提高经济效益。（4）提供经济基本设施。经济基本设施指重要是基本科学研究、市政基本设施和公共交通、电力、通讯系统等等，是经济发展基本环境条件。基本科学研究由于可以增长全社会知识存量，带来技术进步和技术创新，使各种生产活动能共同受益。众所周知，科学研究对人类发展至关重要，新科学理论提出往往导致重大技术创造浮现，推动人类巨大进步，人类历史上浮现四次重大技术革命，都是以科学理论重大突破为前提。基本科学研究又涉及了极大风险，失败幽灵紧随着科学发现每一种环节，人类向未知世界挑战极为艰辛。然而科学研究创造性成果为人类带来福祉却不但永远不会、并且也不也许得到足额补偿。科学研究出成果周期比较长，也不易用保护技术专利办法来对待，它们“不适合市场机制，并且只有当每个人都被迫承担一定成本时才干被生产出来”。因而基本科学研究应当按照公共产品方式来加以组织生产，由国家出资，政府负责组织。市政基本设施和公共交通、电力、通讯系统由于是服务于社会，属于公共产品，其生产过程也称为公共工程。但是由于脱离市场约束而缺少竞争，公共工程兴建采用政府行为比私人行为缺少效率，市政基本设施和公共交通、电力、通讯系统也可以引入市场方式提供，由私人公司出资和建造，并向使用者收费。但是这并不意味政府放手不论，鉴于此类设施生产过程自身涉及面广，需要组织、规划和协调，因而至少应由政府组织与规划，以节约社会成本，避免资源挥霍。3．文化职能。文化职能指政府指引和管理文化事业职能。它是政府管理最古老、最重要职能之一，与社会意识形态、价值观和精神文明状况相联系，在不同步代和不同国家有着不同内容。文化职能是政府通过制定和实行各项文化政策加以实现，其核心在于政府通过对文化事业管理，维护和弘扬一种意识形态，用以阐明和论证统治与治理合法性。与国家用强制性方式维护自己统治地位相比，意识形态以软方式影响人们思想，以达到对社会控制。政府维护对社会思想统治是通过政治社会化来实现。政治社会化就是形成、维护和变化社会成员态度、信奉和感情过程。政府教诲行政部门、文化管理部门等职能部门就是负责管理执行社会化机构，并通过家庭、学校、大众传播工具和政府组织等详细机构履行这一职能。例如教诲行政部门通过对教学内容审查，培养未成年公民对国家和民族认批准识；通过对教学内容规定，培养公民良好道德品行和强烈社会责任感。一种公民对国家和民族心理认批准识，来源于各种形式初期教诲，这关乎一种国家政治统一、民族团结社会心理基本，如果一种政府公共教诲政策甚至不能加强公民对自己祖国和民族认同感和凝聚力，就是公共教诲政策最大失败。此外，政府文化职能还涉及在全社会支持、勉励、引导和倡导反映人类进步文明积极价值取向（如进取精神、社会责任感、自尊自爱等）、伦理道德（如公共道德等）、行为模式和健康生活方式等等，防止和制止那些不健康、有害于社会公共环境氛围劣性文化现象浮现和蔓延，净化社会空气，增进社会精神文明发展。4．社会职能。指政府承担社会服务和社会保障职能。它是政府管理中内容最为广泛、丰富一项基本职能，凡致力于改进、保证人民物质文化生活、体现人道主义思想各类事务，都在社会职能范畴内。当代社会中政府职能极大扩张也重要是社会职能拓展。政府社会职能内容重要有如下方面：（1）提供社会保障。在财政政策中，社会保障制度“逆市场风向而行”，自动关闭和启动，发挥着刺激或抑制需求，从而间接影响着宏观经济作用。与此同步，社会保障又是对公民基本生存权利和基本生活条件保障，这是政府公共伦理规定，追求是社会公平，因而又属于政府社会职能。社会保障也称为“社会安全”，是社会对其成员提供一定经济资助、物质协助或服务，以保障社会成员基本生活需要得以满足综合性事业。政府作为公共利益代表，无疑是社会保障制度责任主体。政府通过建立社会保障体系，为那些无力竞争或失去竞争能力社会成员，以及那些基本生活暂时浮现困难社会成员提供种种保护性办法。一种文明社会必要有健全、完善社会保障体系，以保证其成员都能享有到最基本生活资料。一种较为完善社会保障体系基本涉及四方面内容：一是社会保险体系。这是社会保障体系核心，它提供服务是建立在当事人交纳保险费基本之上。社会保险体系涉及退休养老金保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险五个方面，其中退休养老保险是社会保险核心。二是社会救济体系。它是对现实贫苦救济与扶助，是对社会保险体系补充。凡是没有保险领域和地方，不论是哪个公民，不论是什幺因素，只要她陷入困境，就应得到政府救济和协助。三是社会福利。这是为提高人民生活水平和生活质量而实行福利设施和社会服务。四是社会优抚。它是国家对优抚对象提供带有褒扬和补偿性质特殊保障。需要指出是，社会保障是政府基本社会职责，但是一种国家社会保障水平高低应当与该国生产力发展水平以及各方面（公司、政府和个人）支付承担能力相适应。（2）人口政策。人口政策与行政管理有关性重要集中在对一种国家人口数量、质量及其构造控制，属于公共管理重要内容之一。人口问题是最直观地体现公利与私利关系少数几种领域之一。生育权是基本人权之一，一种家庭生几种孩子表面上是个人事情，但是人口数量和质量又对宏观经济和社会发展带来巨大影响：减少或提高人均收入水平；增长或减少社会总需求；社会福利和公共产品供应局限性；加剧或缓和人口与自然资源矛盾影响将来就业岗位数目和就业率，等等。显然，如果人口数量变化速度超过经济社会发展客观容允许吸纳限度，不但会严重恶化宏观经济运营态势，使市场配备资源功能发挥受到很大限制，并且带来诸如教诲、住房、交通等大量社会问题，直接影响到人们生活水平和生活质量。因而，人口问题与公共利益有关。众所周知，符合经济社会协调发展人口增长率不也许依托市场机制自发调节来实现，市场机制也基本上不能对家庭生育动机产生影响。因而，人口问题只能由政府运用公共权力、根据人口发展规律制定符合国情人口政策，用政策手段调控人口增减，并通过相应职能机构履行实行。调节控制人口符合全社会共同利益和长远利益。（3）保护自然环境。自然环境是人类赖以生存基本条件，在自然环境日益恶化今天，环境问题已经成为威胁到人类生存带普遍性全球性问题，人类从来没有象今天这样深切地意识到环境对人类重要性。环境问题重要是由社会经济活动所引起，人类生产和消费活动会不同限度污染、破坏环境。在农业社会，人与自然环境矛盾并不突出，随着工业化、都市化到来，以及科技成果广泛应用和自然资源大力开发，浮现了日益严重环境污染，加上人类自身对自然资源不合理运用以及恣意掠夺，生态破坏问题愈演愈烈。环境恶化和生态失衡不但威胁到当代人生存发展，也影响到子孙后裔生存。

环境问题重要是经济活动中产生负外部效应和对自然资源不合理开发导致。前已叙及，市场中经济主体不必为负外部性带来损失承担成本，以求利为目经济主体在没有限制和制约状况下，出于成本——收益考虑，不会有减少和治理污染动力；在自然资源开发中，由于资源分布不平衡，对资源开发运用成本也不相似，“靠山吃山，靠水吃水”、“近水楼台先得月”俗语，可用以描述原始资源运用成本与经济利益之间关系，阐明资源分布会带来经济收益不均衡。在以价格形式来凸现商品生产比较成本优势当代市场流通体制引导下，追求利益冲动必然会导致对自然资源掠夺式开发，导致对资源低效率运用，形成“穷山恶水”人工自然。在市场不具备自发调节负外部性和自然资源合理开发结识中，环境治理任务只能依托政府对自然资源和环境资源采用强制性保护办法，在合理保护同步，进行合理开发。政府保护和治理环境重要是决定环保政策问题，如布局政策，资源开发政策、投资政策、价格政策等，制定环保法规和原则，从宏观上解决好环境与经济协调发展。政府对环境管理详细涉及三方面内容，一是环境筹划管理。重要涉及工业、交通污染防治筹划、流域污染控制筹划、自然环保筹划和环境科学发展筹划等。二是环境质量管理。重要涉及组织、制定各种环境质量原则，各类污染物排放原则和环境监察工作、调查和评价环境质量状况以及预测境质量变化趋势等。三是环境技术管理。重要涉及拟定环境污染和破坏及防治技术路线和技术政策，拟定环境科学技术发展方向等。在市场经济体制下，政府治理环境方式重要是使外部性内部化并运用法律办法和经济手段（如税收和补贴）加以解决。二、西方国家关于政府职能理论与实践在西方，政府职能问题引起人们广泛关注，以及此后展开持久不断争论是在18世纪后期，也就是西方工业化进程起步后来。然而，对政府职能阐述却可以追溯到古希腊亚里士多德。早在近年前，亚里士多德在论及古希腊城邦时就指出，人之因此需要城邦是由于城邦能使人过上优良生活，只有可以维护公共利益，保证人们过优良生活政府才是正义、善政府。亚里士多德同步列举了政府应履行某些重要职能：负责市场管理、监护城区公共财产、维护并修理损害建筑和街道、查察田畴、解决民间纠纷、征收并保存公共财产收益，办理民间契约和法庭判决注册事务、执行判决、负责城防等，并指出只有具备这些功能，城邦生活才干健康发展。中世纪知名神学家托马斯·阿奎那以为，国王或者政府职能在于“殚精竭虑地增进公共利益”。只有增进公共利益政府才是正义政府，否则是非正义政府。政府要增进公共利益必要履行三个方面职能：一方面是确立所统治社会安宁，即建立社会秩序职能；另一方面是必要保证不让任何事情来破坏这样所建立起来安宁，即维持秩序职能；再次是必要费尽心机继续扩大社会福利，即发展公共利益职能。但是，古代社会亚里士多德和阿奎那对政府职能阐述是基于一种老式社会伦理职能观，以正义与非正义、善与恶为基本和原则，带有浓厚伦理学烙印，这与后来关于政府在社会中功能定位角色职能观是有区别。近代后来，工业化进程使得商品经济在社会中逐渐居于主导地位，在新经济秩序下，政府职能及其作用成为突出问题。对于政府应当承担诸如维护社会秩序、保证国家和公民安全等服务于公共利益职能，普通没有多大分歧，对于政府职能纷争重要集中于政府与经济生活关系，诸种看法和争论以至于持续到今天。西方学者关于政府职能界定和阐述大体可分为“守夜人”政府职能论、干预主义政府职能论、以及有选取地干预“市场失败”等三种理论。（一）、“守夜人”政府职能论“守夜人”政府职能论是西方国家处在自由竞争时代普遍崇尚主张，其理论渊源来自于洛克自由主义政府观。3前，洛克在她《政府论》中提出，政府重要任务是保护个人自由和财产，“政府除了保护财产之外，没有其他目”。之后，亚当·斯密于1776年在她刊登《国富论》中，第一种从经济角度界定了政府职责。她在市场是完美、没有缺陷，竞争是完全，经济人是理性前提下，构筑了一幅经济人由价格机制引导，经济自发有序运营完美图景。斯密以为，在这样一种经济秩序中，政府没有必要操心和插手经济生活，如果政府这样做不但多余，并且十分危险。政府职能只限于在市场不起作用地方，以不损害公民利益方式行使极为有限必要管理权。斯密把政府重要职能归为三项：（1）保护国家安全，使其不受外来侵犯；（2）保护社会上个人安全，使其不受她人侵害和压迫；（3）建设和维护某些私人无力办或不肯办公共事业和公共设施。亚当·斯密以为，除了这些最低限度职能外，政府恰当角色就是尽量地远离经济生活之外。显然，在古典自由主义者那里，政府扮演着社会“守夜人”角色，即“更夫政府”或“守夜人政府”，政府职能是为经济发展提供“保护”而非“干预”，由于市场进程自身比政府干预能产生更好整体效果。斯密思想在当时得到普遍承认，美国第三任总统杰佛逊名言“至少管事政府是最佳政府”是这一思想典型写照。斯密“守夜人”政府职能论提出有其特定背景，一是17、18世纪资产阶级革命后建立起资产阶级专政国家中，大多数依然未彻底打碎封建国家机器，新生产力代表者资产阶级在行使国家权力中受到封建力量限制。当时经济实业界为了挣脱封建制度及其盛行重商主义对市场经济发展束缚，普通都举起了自由放任主义旗帜，规定自主经营业务，限制政府作用。而斯密理论则顺应了资产阶级发展经济规定，为其提供了理论上支持。二是斯密所处时代是西方市场经济发育初期阶段，生产力不发达、市场容量小，市场缺陷尚未暴露出来，因此“守夜人”政府理论是当时市场经济不成熟产物。“守夜人”政府理论提出导致政府从经济领域中全面撤退，为市场经济发育扫清了道路。“守夜人”政府理论影响是深远，“其观点时至今日仍持续产生重要影响。当前新古典主义和自由主义经济学家都将她理论作为对其思想产生重大影响理论来源。”（二）干预主义政府职能论政府“不干涉”，没有约束自由竞争，并不能总是带来尽如人意成果。从19世纪中叶起，市场自身缺陷逐渐暴露出来，屡屡浮现危机最后酿成20世纪初爆发于西方世界经济危机。经济危机打破了亚当·斯密关于市场万能神话，人们不得不承认市场调节严重缺陷和政府干预经济和社会事务必要性。干预主义政府职能论登台亮相，其思想代表当首推凯恩斯。凯恩斯在她1936年出版《就业、利息和货币通论》一书中提出，要全面增强国家作用，政府不应当仅仅是社会秩序悲观保护者，并且还应当是社会秩序和经济生活积极干预者，特别是要纯熟地、有效地运用政府财政职能影响经济发展。干预主义政府职能论一种基本信念是：政府经济职能是全面，不但市场失败方面需要政府干预，并且市场成功地方也要政府保护。凯恩斯干预主义理论所开出医治当时经济危机“药方”，不但成为政府大规模地介入经济生活起点，也成为否定“守夜人”政府标志。政府职能从此从悲观保护转向积极干预，美国罗斯福总统实行“新政”，欧洲世界20世纪30年代后普遍履行福利筹划都是凯恩斯干预主义理论在实践中操作成果。二次大战期间，几乎所有西方发达国家政府都对经济实行了不同限度干预，特别是20世纪50年代后来，许多国家履行国有化，经济筹划化以及政府管制等，政府干预经济和社会办法此起彼伏，政府职能始终保持着极度扩张趋势。对于战后西方政府公共管理职能极度扩张趋势，咱们可以用政府开支不断增长来衡量，世界银行一份权威报告以为，西方发达国家政府总支出占GDP比重，1870年低于10%，1937年仅20%多一点，1980年则超过40%，1995年接近50%。在1960年——1995年35年时间中，中央政府支出占GDP比重在原有基本上扩大了一倍。正如1984年英国政治学家理查德·罗斯在其《理解大政府》中称，“在20世纪发展进程中，政府活动在规模、范畴和形式上均有所扩大。政府已经远远超过了守夜人国家最小概念界定，成为混合经济福利国家核心机构”。她以为，当代政府已深深卷入到社会生活之中，它象一张巨大保护网，包揽了人们从“摇篮到坟墓”所有生活过程。政府干预主义由于其在实践中成功而在理论上长期占据主导地位，进入20世纪80年代后更趋完善。1985年，萨缪尔森在《经济学》（1985年第12版）中对政府干预主义作了完整阐述，指出政府在克服市场失效方面要承担三个详细职能，即效率、公平和稳定。详细讲：（1）政府要承担克服因市场失灵而导致生产或消费无效率职能。（2）政府要承担使收入平等职能。（3）政府有增长经济稳定宏观职能。干预主义政府职能理论是在市场经济弊端暴露出来后对政府职能、角色重新理解和界定，它是与“守夜人”政府职能论相对另一种政府职能理论。（三）有选取地干预“市场失败”政府职能论有选取地干预“市场失败”政府职能论以科斯产权理论和布坎南公共选取理论为重要代表。科斯在她产权理论中提出，只要产权明确界定，自愿交易总能产生最优成果。这就是知名科斯定理。据此，科斯以为，在产权明确界定领域，市场可以使资源得到最优配备，而不必政府去插手。政府职能在于一方面去维护明晰产权，另一方面则是去干预产权不易界定或市场自身界定不清经济领域，以尽量地减少交易费用。公共选取理论以为，“市场失败”并不是政府干预依照，由于政府干预和市场经济同样也有局限性和缺陷，存在着“政府失败”。政府失败涉及行政效率低下、费用高昂、机构自我膨胀、财政赤字有增无减、官僚主义和政府“寻租”等等。因而，如果以政府失败去干预市场失败，只能是雪上加霜。但是，政府对市场失败又不能袖手旁观，它还是要干预市场。但是政府对市场干预只能限制在市场长期失败之处，信息制约、搭便车者以及欺诈性行为就属于需要政府来解决主线性失败。对市场暂时、偶尔失败，市场会在市场运营中加以自行矫正，不必政府介入。知名行政学家沃尔夫结论是要运用政府去弥补市场缺陷，同步运用市场去克服政府失败。据此，有选取地干预“市场失败”政府职能论将政府干预经济限制在市场长期失败范畴内，其重要观点是：（1）市场有失灵，政府也有失败。政府失败既体现为对经济干预过度导致市场进一步失灵，又体现为对经济干预局限性而使市场不能有效运营；（2）政府只能干预市场长期性失败，不能干预市场暂时性失败；（3）政府要运用市场去干预经济。有选取地干预“市场失效”理论是在西方政府职能持续扩张，导致20世纪60年代后浮现经济“滞胀”状况下，对政府职能最新结识，它构成当代西方行政改革主导性理论之一。上述西方学者关于政府职能理论，是基于西方国家市场经济产生、发展和完善过程中遇到问题，对政府职能结识和摸索不断深化过程。每一种新理论提出，都是在经济发展经历危机和大起大落状况下，为寻找解决问题出路，重新结识和调节政府与市场关系成果，其中包括着对政府与市场关系结识绝对真理成分。中华人民共和国当前正致力于建立与社会主义市场经济相适应行政改革，改革起点与核心是转变职能，政府职能定位、职能构造和职能方式是核心问题。西方学者政府职能理论，对咱们有着重要借鉴和启示意义。三、中华人民共和国政府职能转变内容和途径（一）政府职能转变涵义政府基本职能是对政府在社会系统中职责、作用及其内在构造结识，政府职能转变则是对政府职能动态考察。政府作为社会大系统中分系统，其职责不是由自己规定，政府应当管什幺，不应当管什幺，取决于社会变化发展需要和政府基于对环境结识之上自我调节和适应。政府职能转变指政府职能构造重心发生重大变化。所谓职能构造指政府职能构成及各类职能在政府职能总体中所占比重和相对地位。政府职能转变意味着：其一，随着时空变化，政府职能构造重心从某个职能转向另一种职能。由于历史老式、经济状况、文化背景、社会价值观、当代化发展进程等因素影响和制约，不同国家政府职能构造往往是不同。虽然同一国家政府职能构造在不同历史发展时期也存在着差别。从各国政府职能演进历史看，老式社会政府职能构造重心在于政治职能，通过暴力和专政来保证统治阶级统治地位，因而弹压和暴力统治是政府重要职能。而当代各国政府职能体系中，政治职能逐渐弱化，暴力手段在“悄悄地”弱化并处在相对次要地位，而保持经济发展和提供社会服务职能趋于加强，经济职能和社会职能居于重要地位。政府职能这种转变是人类文明发展和社会进步规律。并且人类文明愈发展，社会愈进步，政府社会公共管理职能会更加强。其二，在政府职能构造重心位移同步，政府职能构造中各职能内涵会发生或多或少变动，收缩或扩张。这是政府为适应不同步期社会环境对政府职能重心不同规定而作出整体性构造调节。如前所述，老式社会中政府社会职能简朴且具综合性，重要是有限地调节社会纷争和灾后救济等，而当代社会中政府社会职能极大扩展，浮现了老式社会中不曾有或不显得重要社会公共事务，如人口、环境和社会保障等。其三，政府职能重心变化必然会引起职能行使方式变化。职能方式是实现政府职能所采用手段，而不是政府职能自身。但是手段是实现职能保证。与职能规定要相吻合，职能重心发生变化，职能行使方式也会随之调节。例如，老式社会政府对社会事务管理方式是政治性、行政性和直接性，到了当代社会，政府对社会事务管理则是采用经济性、法律性、间接性方式。需要指出是，任何历史阶段，任何性质国家政府，其基本职能均涵盖政治职能、经济职能、文化职能和社会职能四个方面，政府职能转变，职能重心从某个职能转向另一种职能，并不意味其他职能消失和不重要，处在职能体系重心地位职能既不能取代其他职能，也不等于所有职能。其他处在职能构造非重心地位职能，虽退居次要位置，但依然与处在职能构造重心地位职能是一种不可分割整体，环绕处在重心地位职能发挥作用。它们之间互相联系，互相渗入，一起构成职能体系，共同行使其职责，而不是这些职能退出历史舞台。例如，政府职能重心转向经济建设后，政治职能就重要转向调节好社会各种利益矛盾，维护政治安定，为经济发展争取稳定、良好政治环境。（二）中华人民共和国政府职能转变必然性1978年党十一届三中全会召开标志中华人民共和国进入一种新历史时代。中华人民共和国政府职能转变由此拉开序幕。改革开放以来，中华人民共和国政府职能是在两个层面上发生转变。从1978年到1982年中共十二大，党和国家实现了指引思想和方针政策转移，党和国家工作重心从“以阶级斗争为纲”转向“以经济建设为中心”，当代化建设开始成为“最大政治”。近年来被人为扩大专政、弹压职能得到控制，国家社会管理和经济建设职能不久得以扩展。这意味着政府职能实现从政治职能为重心转向以经济职能为重心第一重转变，在此基本上，经济体制改革得以展开。80年代中期以来，随着国内经济体制改革进一步，特别是党十四大确立了建立社会主义市场经济体制改革目的后，国内经济体制开始发生主线性转变。经济基本这一重大变化必然规定涉及行政体制在内上层建筑进行适应性调节，变革筹划经济体制下高度集权政府经济管理体制，调节和转变政府行政职能政府体制改革被推向改革前台。正如十四大报告中指出那样，如果不在政府职能转变这方面获得实质性进展，改革难以深化，社会主义市场经济体制难以建立。由此促动了第二重意义上政府职能转变，即政府经济职能从筹划经济取向向市场经济取向转变。这重意义上政府职能转变成为推动政府机构改革和行政体制改革，进而推动更深层次政治体制改革起点。显然，国内政府职能转变是经济体制改革必然规定。国内原有筹划经济体制是建国初期在资金短缺发展经济中，为建立一种完整重工业体系特定国情下所作出制度安排。其基本特性是国家掌握着所有社会资源分派权，并采用直接行政手段管理经济事务和社会事务。政府居于全社会生产指挥中心，垄断了生产、流通、互换和分派各个领域，并附之以指令性筹划、一平二调，统收统支等制度办法指挥公司生产经营活动。其成果，公司和各个单位但是是政府附属物，失去其作为经济组织、社会组织属性，反过来，公司、事业单位又承担了本应由政府承担大量社会事务，公司办医院、办学校、并承担了职工生老病死终身保障。政企不分、政事不分导致政府职能构造失衡和严重错位，政府不得不以大量时间与精力忙于给公司下达指令性筹划，分指标、分任务、从事搞项目、分钱分物直接管理和微观管理，使政府管了许多管不了，也管不好事，其成果是“种了别人田，荒了自家地”，也导致政府机构中管理经济事务和社会事务部门特别臃肿，管理队伍特别庞大。如中央政府即国务院管理部门，从1956年81个单位，发展到1981年100个单位，其中大某些从事经济和社会事务直接管理。庞大政府管理部门带来管理上困难，机构多、职能乱、冗员多、互相推诿、互相扯皮等弊端又加大了政府运作成本，损害了政府效率。因而，按照市场经济规定转变政府经济职能，加强社会服务职能，调节政府职能构造，理顺职能关系，是建立符合市场经济体制行政管理体制前提。（三）中华人民共和国政府职能转变内容在国内建立社会主义市场经济背景下，政府职能重心、职能方式和职能关系发生了主线性变化。政府职能重心从重政治统治职能轻社会管理职能以及重阶级斗争轻经济建设转向以经济建设为中心。这是在总结国内社会主义建设经验教训基本上，对社会主义本质结识进一步深化而实现理论与实践升华成果。以经济建设为中心意味着政府职能重心转向为市场运营、为经济发展提供政策环境、制度环境、基本设施环境方面，履行好公共管理与公共服务职责。因而，中华人民共和国政府职能转变重要是环绕政府与市场关系这一轴心展开和确立。一方面，政府作为公共产品提供者，要为市场发育、运营创设公共基本设施条件，为经济发展营造必不可少良好硬环境。另一方面，作为制度供应者，政府要为市场经济提供政策、制度、法规及涉及政府效率在内软环境。第三，作为宏观经济调控者，政府运用财政政策、货币政策、产业政策等宏观经济政策，调控宏观经济，弥补市场缺陷，防止市场失灵，引导经济平稳、协调地发展。概言之，政府经济职能要转变，社会职能要加强，服务职能要强化。正如党十四大报告中指出“政府职能，重要是统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提供服务和检查监督”。这也是国内政府职能转变目的。与政府职能重心转移相应，政府职能方式、办法上也发生了转变，这就是从旧体制下直接管理、微观管理转向间接管理、宏观调控，政企分开，政事分开，将公司自主经营权还给公司；从运用行政手段为主转向以经济手段、法律手段为主，并辅之以行政手段。所谓经济手段是指政府按照客观经济规律规定，应用价格、财政、税收信贷、工资、利润等经济杠杆，来组织、调节和影响经济活动，实现经济管理任务。所谓法律手段，是政府通过行政立法和行政司法活动，借助国家强制性法律、法规来规范管理经济生活。政府职能重心和职能方式转变要通过职能关系调节途径来实现，这是实现政府职能转变核心环节。职能关系是指不同管理职能该由谁来行事，以及管理主体职责权限划分问题，涉及到职责、权限、构造等。结合国内职能转变实际，在职能关系调节中，政府与社会关系、中央与地方关系、政企关系、政府内部各职能部门关系是着重要解决好问题，也是难点问题。其总规定是：清理职能、调节构造；下放权力，理顺关系；微观放开搞活，宏观调控服务。

一方面，要理顺中央和地方、上级与下级关系。其基本方向是权力下放。权力是职能保证，职能是权力贯彻。旧体制下权力格局特性是各种管理权限重要集中在中央、上级，形成头重脚轻职能构架。一方面，地方与下级没有自主权，其积极性难以发挥，另一方面，中央集宏观与微观管理于一身，不但陷入繁重微观事务而削弱了宏观调控职能，也因信息易失真、不及时带来决策失误。理顺中央和地方、上级和下级职能关系原则是既要维护中央权威，保持政令统一，又要充分调动地方积极性，使之有因地制宜地解决问题自主权。此外，在政府与社会权力关系中，要把属于社会权力还给社会，国家和政府对社会集中、全面控制范畴缩小了，“体制外