【《PPP模式建设公共设施存在的制度缺陷探析》13000字（论文）】

IVPPP模式建设公共设施存在的制度缺陷分析目录第1章前言 11.1研究背景与研究意义 11.2文献综述 11.2.1PPP模式研究 11.2.2公共设施建设研究 31.2.3PPP模式的公共设施建设研究 31.3研究思路与研究方法 31.4研究内容与框架 3第2章相关概念及理论基础 52.1公共设施、PPP的概念及特征 52.1.1公共设施的概念及特征 52.1.2PPP的概念及特征 62.2公共设施建设的PPP模式运作机制 62.3理论基础 82.3.1不完全契约理论 82.3.3交易成本理论 9第3章中国公共设施建设运用PPP模式的制度障碍 103.1PPP模式相关利益主体目标、利益与风险协调的制度障碍 103.1.1主体缺位风险 103.1.2项目权力配置失衡，风险与收益不匹配 103.2公共设施建设运用PPP模式的法律制度障碍 113.2.1制度缺位 113.2.2政策法律保障不力 113.2.3现行的法律政策可能导致产权纠纷 123.3公共设施建设运用PPP模式的行政制度障碍 123.4公共设施建设运用PPP模式的市场制度障碍 123.5公共设施建设运用PPP模式的金融制度障碍 13第4章完善PPP模式的公共设施建设制度的建议 144.1完善PPP内部契约主体间关系的措施 144.2完善PPP模式运行的法律制度措施 144.3完善PPP模式运行的行政制度措施 154.4完善PPP模式运行的金融制度措施 154.5完善PPP模式运行的市场制度措施 164.5.1建立PPP项目识别信息平台 164.5.2建立咨询服务机构库 16第五章结论与有待进一步研究的问题 18参考文献 19第1章前言1.1研究背景与研究意义PPP是指政府部门为了提供高效的公共产品和服务，而与私人部门建立起来的长期合作关系。在这种长期合作关系中，相互猜忌的交易双方很难取得理想的合作效果，唯有信任才能激励交易双方保持强烈的合作意愿，以提高交易效率。由此可见，信任对PPP项目成功至关重要。然而，不适当的信任就意味着风险州，一般工程项目中控制风险行为的方式是控制，控制与信任作为两种互补的项目治理方式，二者之间存在着相互影响的关系。随着我国经济的快速发展，大量的民间资本逐渐聚积，私人部门的企业类型呈现出多样化的趋势，包括中央企业、国有企业、民营企业及外资企业；2014年，国家开始密集发布PPP相关的政策性文件进行顶层制度设计，其中《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014]113号)将社会资本(即理论上的私人部门)界定为与PPP项目的政府部门没有行政隶属关系的经济实体，即将当地国有企业排除在范围之外；而在2015年发布的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发巨2015〕42号)则指出，满足条件的本级政府下属的融资平台公司也可以作为社会资本参与PPP项目。显然，由于市场需求的变化和政府政策的引导，不同历史时期私人部门企业类型的范围处于动态的变化中。此外，即便是相同性质的私人部门，因其社会声誉、以往合作经历等差异，他们对其与政府部门之间关系的主观认知也可能是不同的。本文主要研究PPP模式建设公共设施存在的制度缺陷，分析中国公共设施建设运用PPP模式的制度障碍，并针对性地提出完善PPP模式的公共设施建设制度的建议。通过本文的研究对于丰富PPP模式在公共设施建设制度的研究具有一定的理论意义，同时本文的研究对于促进PPP模式在公共设施建设制度中的发展具有一定的实践意义。1.2文献综述1.2.1PPP模式研究虽然现代意义上的PPP诞生至今只有十几年的历史,但国外学者很早就对公共部门和私营部门相互合作的模式进行了探讨。R.ScottFosler和Renee.ABerger运用实证分析的方法,研究了美国7座代表城市中政府吸引私营部门的参与以更好提供公共产品和服务的做法,指出应该根据城市的自然条件、经济结构和政治体制特点,因地制宜地选择合适的公私协作模式。HarveyBrooks，LanceLiebman，CorinneS.schelling等则主要从福利经济学的角度探讨了公私协作中公共部门和私营部门各应扮演什么样的角色以及如何恰当评估私营部门的合适参与程度以兼顾公平和效率,尤其可贵的是,他们还对跨国公司以公私协作方式参与不发达国家公共基础设施建设的问题进行了初步探索。2003年,美国学者M.A.Massoud，M.Eifadle,等对利比亚首都黎波里利的固体处理采用PPP模式前后的成本、员工薪水与绩效做了比较,得到的结论是采用PPP模式进行固体废物处理能使用更少的成本但产生更大的绩效。国外学者对PPP的研究,多是以本国实践为研究对象,很少涉及发展中国家如何利用PPP加快基础设施建设进程的问题,更没有研究在中国这样一个从计划经济向市场经济转轨的国家里,如何改变政府职能,吸引民间资本参与公共基础设施建设的问题。国内对于PPP融资方式的研究,大多数停留在介绍国外PPP融资方式的定义、特点,产生的背景,PPP和其他融资方式的比较极其优点优势,我国运用PPP融资方式的必要性和可行性方面等等。对于PPP模式的风险管理问题涉及到的研究很少。李秀辉、张世英对PPP产生的背景、概念特征、优势和应用实例进行了简单的介绍,并就PPP在中国公共基础设施建设中的应用前景进行了展望。王颧对PPP的定义和分类进行了有益探讨,并结合中国实际和行业特点,探索研究了两种切合中国轨道交通项目的PPP模式—前补偿模式和后补偿模式。他还以我国第一例采用PPP方式的融资方案的北京地铁四号为研究实例,针对政府管制中最为关键的地铁票价政策,从经济学和公共管理学的角度,分析票价问题在PPP运作中的作用,尝试确定我国地铁票价管制模式取向,为建立完善的适合我国国情的市场化地铁票价政策提出了新思路。吴娟针对层次分析法AHP的缺点进行了改进,提出了用层次群组分法来评估基于PPP模式的公用事业项目风险。在风险评价方面具有独创性她还综合国内外公用事业项目采用PPP模式时的风险分担情况,给出了一张基于公私合作模式的项目风险分配表,但在风险分担方面没有具体的论述。刘雷以北京轨道交通建设运营中应用PPP模式为例,构建了两个模型—利用CAPM模型对项目风险进行定价,利用现金流量模型对项目经济强度进行财务敏感性测试,又分析了北京地铁四号线项目中如何构造各种协议进行风险分担和利益分配。但没有运用CAPM卫模型进行实证分析,确定各参与方的风险折现因子。总之,国内对于PPP的研究还处在初始阶段,对于PPP方式的运作机制,各参与方的风险分担等问题还没有系统的研究。1.2.2公共设施建设研究吕申卯（2008）研究了城市公共设施建设管理面对的新形势,分析了城市公共设施建设管理存在的问题,提出政府的管理策略选择和太原市公共设施导入专业化物业管理的构想。赵勇（2011）认为当前我国城市化快速发展,城市公共设施的建设和管理对城市经济社会的发展越发显得重要。在阐述了城市公共设施的含义及特性的基础上,分析了当前我国城市公共设施建设过程中存在的问题,并针对这些问题给出了相应的解决策略。1.2.3PPP模式的公共设施建设研究李秀辉(2002)在国内最早研究了PPP模式中的公共设施建设，并介绍其在我国公共基础设施项目中的初步应用。郭瑞萍(2009）、肖海翔(2007)、贾康(2006)等研究了PPP模式在农村基础设施项目中的必要性、可行性，该模式的运作基础，可能存在的问题以及模式发展建议等。王雪青(2008)研究了PPP模式在公共基础设施项目上的应用优势，此外也分析了该模式应用可能会存在的问题。1.3研究思路与研究方法本文主要研究PPP模式建设公共设施存在的制度缺陷。本文的研究主要采用文献研究法、规范分析法进行研究。通过对国内外相关文献资料进行搜集整理，作为本文理论的理论基础。通过规范分析法分析中国公共设施建设运用PPP模式的制度障碍，并针对性地提出完善PPP模式的公共设施建设制度的建议。1.4研究内容与框架本文的研究一共分为五章。第一章是前言部分。对研究背景和意义进行概述，对国内外研究现状进行整理，提出本文的研究思路与方法，研究内容与框架。第二章是相关概念及理论基础。对公共设施、PPP的概念及特征进行界定，对公共设施建设的PPP模式运作机制进行概述。指出本文研究所需的理论。第三章是中国公共设施建设运作PPP模式的制度障碍。主要包含PPP模式相关利益主体目标、利益与风险协调的制度障碍；公共设施建设运用PPP模式的法律制度障碍；公共设施建设运用PPP模式的行政制度障碍；公共设施建设运用PPP模式的市场制度障碍；公共设施建设运用PPP模式的金融制度障碍。第四章提出完善PPP模式的公共设施建设制度的建议。针对中国公共设施建设运作PPP模式的制度障碍，提出完善PPP模式的公共设施建设制度的建议。第五章是结论及有待进一步研究的问题。

第2章相关概念及理论基础2.1公共设施、PPP的概念及特征2.1.1公共设施的概念及特征2.1.1.1公共设施的概念公共设施指的是为社会发展服务、使社会需求得到满足的基础设施，是社会正常运转的物质基础，也是促进国民经济和社会发展所必须具备的服务和保障系统。世界银行把公共设施分为广义的公共设施和狭义的公共设施。狭义的公共设施指的是经济性的公共设施，指的是那些与物质生产过程直接相关的公共设施，包括电力，电信，供水，排污系统和环境保护设施，废弃物的处理系统以及交通、铁路、海港和机场等公共交通设施。广义公共设施除了包含经济性公共设施之外，还包含那些意在使社会生活水平得到提高，使城市物质生产过程得到间接影响的社会性公共设施，如文化、教育、福利、卫生、环保等系统。2.1.1.2公共设施的特征一般来说，公共基础设施项目均有如下几个特点:第一，项目资产专用性高。公共基础设施项目的投资额度都非常高，而且项目只有达到一定的规模才能够为公众提供有效的服务，因此公共基础设施项目的资产专用性一般都非常高，项目转换成本高，项目投资一般不均有可逆性。第二，项目运作周期长。公共基础设施项目的全生命运作周期均较长，一般达到数十年之久，在项目运作的各个环节都存在着大量的政治、经济、法律与合同、环境风险。第三，项目创新性一般较差。在公共基础设施领域，政府部门为了防止垄断局面的出现，一般会采取引入竞争、利用相关法规进行控制等手段，这样的做法有可能会阻碍公共基础设施项目开发、管理上的模式创新。第四，项目运营收入长期稳定性。对于一些收费性的公共基础设施项目，从现金流的安排上来看，在初期建设阶段投资较大，但是项目运作成本会逐渐降低，而因为项目运营趋于稳定，项目所获得的经营收入也逐渐稳定，从长期看，经济性公共基础设施项目运营收益具有长期稳定的特点。第五，准公共物品性质。根据经济学中准公共物品的定义分析公共基础设施项目所提供公共物品或服务的特征，可以看出其准公共物品的特征，具体表现在所提供公共消费的非排他性、公共消费的非竞争性、公共服务的不可分性。第六，项目的社会公益性。公共基础设施项目为地区居民提供的公共物品或服务不仅关系到地区经济、社会的正常运转，而且深刻影响着居民的日常生活。公共基础设施项目的社会公益性不仅表现在所提供的公共物品或服务能够直接为社会居民在日常生活中享用，提升公众的社会生活水平，而且公共基础设施项目能够影响地区的经济发展环境，主要表现在巨大的项目投资、以及项目所带来的大量的就业机会。2.1.2PPP的概念及特征2.1.2.1PPP的概念PPP模式是一个具有非常宽泛意义的概念，世界各国对它并没有统一的定义，不同机构的叙述不同。加拿大公私合作协会对其定义表述为:PPP模式是政府部门和私营企业的一种风险性的合作模式，是根据各参与方所特有的优势，通过对风险、成本和收益进行适当的分配来使公共需要得到满足。联合国培训研究院认为PPP模式的含义体现在两个层次上:一是为了满足人们对公共物品的需要所建立的政府部门和私人企业之间的各种伙伴关系，二是这种伙伴关系建立后进行的基础设施项目的具体实施。欧盟委员会的定义:PPP模式是指政府部门和私人企业之间形成的一种伙伴关系，目的是使各合作方替代单一的政府部门来提供公用物品或服务。美国PPP国家委员会认为PPP模式是介于私有化和外包之间并将二者的特点相结合的一种公共物品的提供方式，它使私人资源得到充分的利用。2.1.2.2PPP的特征PPP模式与其他传统的模式相比，有以下几个方面的特点:（1）项目的投资者和管理者互相之间的协调关系始终存在于项目实施过程中；（2）为了更好的解决项目实施过程中的各种风险分配问题，可以在项目刚开始的时候就确定资金筹集的方向，达到目标；(3)个人和政府部门可以互相扬长避短，发挥自身长处，找出自己的不足之处；(4)可以节省项目的投资，降低工程的费用；(5)实现竞争机制的良好应用，更好提升基础设施项目完成后的后续服务；(6)促进投资主体多元化，转变政府的职责，减弱财务上的负担；(7)合理分配风险。2.2公共设施建设的PPP模式运作机制这一模式是以社会资本作为公共基础设施项目的主要资金来源，由社会资本投资机构和政府相关部门组成项目公司，负责项目的建设和运营管理，一般通过特许经营的模式是社会资本获得相应的投资收益。公共基础设施建设PPP项目和一般工程项目没有本质上的区别，均是从策划到建设一般流程，但是PPP项目中由于PPP项目公司这个核心组织的存在，以及特许经营协议的存在，其中会有两个重要环节不同于一般项目，一是PPP项目公司的组建，二是项目的持有运营阶段。PPP模式下公共基础设施项目一般运作流程见下图1.1。PPP项目决策阶段。决策阶段主要是地区政府根据区域经济、社会发展规划，根据社会公众的需求，提出在区域建设公共基础设施项目的建议，并制定采用PPP融资模式的可研报告，从经济方面、技术方面、环境容量方面、风险层面等对项目进行可行性分析，同时考虑公共基础设施项目的预期社会效益。然后通过社会公众听证、向上级主管部门申请，待报批通过，完成项目立项，进入下一阶段。PPP项目招投标与组建项目公司阶段。通过招投标选择私营投资机构是PPP项目运作过程中最核心的环节。公共部门会根据公共基础设施建设项目的预期目标与建设要求设置招标书，选择最适合的合格私营投资者形成PPP项目公司混合组织。在选定私营投资合作机构后，两个最关键的项目参与者会就项目的运作细节进行协商，设计项目合同，不仅就公共基础设施项目设计、建设、维护等技术上的标准与要求进行约定，还会就项目的特许经营、风险分担、项目收益分配、项目移交等环节进行设计。待项目合同拟定后，公、私两部门将根据相关法规，成立PPP项目公司。PPP项目建设阶段。在项目开工批准后，公共基础设施项目进入建设阶段，主要包括项目设计、采购、施工等环节。这一阶段，PPP项目公司将会根据PPP项目合同关于项目建设质量、进度、费用、健康安全环保、项目管理等方面的要求，全面负责项目的建设工作，对于项目建设过程中的设计、采购、施工、项目管理等环节可以进行分包，此时需要加强对分包商的严格管理。PPP项目运营阶段。PPP模式下公共基础设施项目不同于一般工程项目的地方就是会由项目公司持有一定的时期进行运营管理，由特许经营协规定特许经营的期限与公共服务消费的价格，由项目公司回收一定的项目投资收益。项目公司可以自己负责运营管理、但更多的是委托给专业机构进行管理。PPP项目移交阶段。PPP项目公司在特许经营期满后，需要按照特许经营协议的规定要求，比如相应的质量标准、项目资产完好程度等，将项目无偿移交给公共部门。在PPP项目移交阶段，需要进行资产评估，项目收益分配、债务清算等。合理的PPP项目在正常建设、运营下，一般可以使私营投资者在特许期内回收相应的项目投资收益。图1.1PPP模式下项目基本流程2.3理论基础2.3.1不完全契约理论契约理论包含完全契约理论和不完全契约理论。在不完全契约的情景下，控制权的合理配置具有更为重要的现实意义。自GHM模型提出后，不完全契约理论的发展十分迅速，并在项目领域得到了广泛应用。按照研究范式的不同，控制权配置的研究可分为两类，一类运用数学工具，通过增补和完善GHM提出新的配置原则；一类将控制权看做权力束，将具体化的权力按照节点分配给各个参与方。在第一类研究中，GHM理论针对私人部门与私人部门之间的合作问题，探究私人物品背景下的剩余控制权配置问题。合同双方争取利益的关键在于剩余控制权如何配置，尤其是在合同不完备的情况下，在此前提下，会出现投资激励的不同，而解决方案是将所有权授予给投资多的一方。HSV理论率先将合作方类型引入到模型当中，得出合作方类型会对剩余控制权的分配产生影响。Besley和Ghatak面向公共部门与私人部门双方，探究纯公共产品背景下剩余控制权的分配问题，认为剩余控制权优先分配给项目评价较高的那一方，从而对参与双方的投资产生激励，使双方同时取得较高的项目收益与合作剩余。Francesco等以准公共物品为背景，探究各参与主体之间剩余控制权的分配问题。如上表所示，在国内研究中沿袭了利用数学模型解释控制权最优配置的研究思路。在第二类研究中，杜亚灵认为，项目所有权的重要性来自于项目的契约性和契约的不完备性；项目所有权不同于项目产权，是一系列权力束，可以进行分解，可依据PPP项目全过程中的控制节点将其解构为各个具体权利。综述所示，GHM理论、HSV理论、BG理论对项目控制权的影响因素进行揭示，但相关结论中没有对控制权进行分解，以及在合同主体间配置的模型。2.3.3交易成本理论所谓交易成本（TransactionCosts），就是在一定的社会关系中，人们自愿交往、彼此合作达成交易所支付的成本，也即人-人关系成本。它与一般的生产成本（人-自然界关系成本）是对应概念。从本质上说，有人类交往互换活动，就会有交易成本，它是人类社会生活中一个不可分割的组成部分。交易成本理论是由诺贝尔经济学奖得主科斯(Coase,R.H.,1937)所提出，交易成本理论的根本论点在于对企业的本质加以解释。由于经济体系中企业的专业分工与市场价格机能之运作，产生了专业分工的现象；但是使用市场的价格机能的成本相对偏高，而形成企业机制，它是人类追求经济效率所形成的组织体。

第3章中国公共设施建设运用PPP模式的制度障碍3.1PPP模式相关利益主体目标、利益与风险协调的制度障碍从国际经验来看，PPP的运用涉及多个领域和管理部门职能，需要设置国家和政府层面的管理机构，对PPP项目实施全程管理。但是在管理过程中，呈现了多主体权责界定不清晰，使PPP项目在运行过程中可能会出现审批效率低下的情况出现。2014年，财政部下发《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》，国家发展改革委下发《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，都对PPP模式的运行给出了指导性意见。但是仍然缺乏专门针对PPP模式的专门法律规定，没有完整的关于巾场准入、政府采购、预算管理、风险分担、流程管理等力一面政策体系。同时财政部和国家发展改革委两个部门在争取公共项目实施主导权的过程中，可能会出现与地方性法规不协调的情况，这就使地方政府在对于存在冲突的情况下，很难做出正确并及时的决策。3.1.1主体缺位风险PPP项目的优势除了缓解财政资金的不足，最重要的是通过民间资本的介入，充分发挥民间资本在技术和管理等方而的优势，提高项目运营的效率。然而PPP项目主体缺位导致不同项目的遭遇差异巨大，许多项目无人问津。从目前的情况看，参与PPP项目的民间资本多为各行业的领头羊，无论是央企还是民企，本身在财力，技术及与政府的关系上就具有优势，因此它们往往能凭借自己的优势，参与到更有前景、更易盈利的项目中去。而对于相对较差，项目回报率低，风险大，周期又长的项目，许多具备优势的企业不愿意参与，而一些实力相对较弱的企业虽有意愿参与，但却受技术或资金水平的限制，无法参与项目的建设。这就导致了不同项目的民间资本参与意愿迥异，优质项目可以吸引到众多优质的民间资本加入，而其他项目却没有民间资本参与。3.1.2项目权力配置失衡，风险与收益不匹配倡导政府和社会的分化，打破社会对政府的依赖从属关系，建立平等、负责的公私伙伴关系，一直是地方治理理论致力的方向，也是PPP存在的基础。在PPP模式良性运行中，公共部门主要负责发起项目、制定制度、监督审批、执行保障、经营监管等事项，而私人部门则主要负责筹措资金、提供技术支持等事项，各司其职、互不干涉。但是，从目前PPP模式运行情况来看，官本位思想毒瘤未除，政治权威化，公共部门主体意识优越，政府仍然主导着治理结构中的游戏规则，公司部门平等协商关系失调。首先，公共部门几乎主导了PPP项目运行的全部流程，可以较为随意地选择合作对象、合作项目和合作时间，容易破坏PPP合作规则。私人部门处于信息不对称的不平等竞争环境中，为了“中标”获取项目机会，往往走上了寻租的道路，破坏市场经济秩序。其次，风险利益分配机制不完善，私人部门的利益无法保障。“真要开放垄断行业，让民间投资，除了放松和解除管制，还要尊重和保护民间财产权。”没有产权保护就会缺乏安全感，政府行为如果没有规制，始终凌驾于私人部门之上，就是对民间产权赤裸裸的侵犯和掠夺，最终损害民间投资的信心。目前的PPP监管中大多是政府对私人部门的单向监管，私人部门缺乏对政府行为进行制约的路径，失信现象时有发生。第三，许多PPP项目沦为单纯的融资模式，风险和收益不完全匹配。3.2公共设施建设运用PPP模式的法律制度障碍3.2.1制度缺位在采用PPP融资模式后，政府由经营者的角色转换成了监督者，但可能由于政府相关部门的不适应性，政府仍存在过度干预PPP项目的现象，而制度的缺位，相关法律政策的不完善给政府的过度干预提供了空间。民间资本应承担项目运行管理等大部分工作，政府只需对项目进行监督，发挥其监管作用。相比政府直接投资，PPP融资模式更具市场化。通过市场中优胜劣汰的竞争机制，激发民间资本的创造力，使项目的运行更具效率，然而政府的过度干预会减弱市场的作用，从而降低资源配置的效率，影响民间资本优势的发挥。目前，与发达国家相比，我国PPP制度环境还相差甚远，因政府的过度干预而导致失败的项目也有许多。表3.12016年亚洲开发银行发布的关于PPP制度环境成熟度的报告澳大利亚英国中国分数92.389.749.8从上述的评估报告中也可以看出，像澳大利亚这种PPP应用成熟的国家得分已接近满分，而我国仅为其54%。由此可以看出我国PPP制度环境的不成熟。3.2.2政策法律保障不力民间资本参与PPP项目承担着相应的风险，因此政府应对民间资本给予更多的优惠政策，更好地扶持民间资本。而我国的相关政策法律中，民间资本享受的优惠政策远不如外资投资者，且对民间资本的扶持政策不配套，不完善，难以落实，增加了民间资本投资PPP项目的后顾之忧，也是民间资本参与PPP项目的一个阻碍。3.2.3现行的法律政策可能导致产权纠纷PPP项目可能会涉及国有资产的转让和评估，但我国国有资产的评估方法与国际上通用的方法有一定的差异，同时我国的评估程序更复杂，限制更多。而我国的法律政策对于产权的界定不明确，甚至有不一致的现象，更容易导致产权纠纷。3.3公共设施建设运用PPP模式的行政制度障碍合理的制度设计，填密的科学论证，严格的重诺履约，三者共同构成PPP模式成败的关键。政府和社会要形成“收益共享，风险共担”机制，就迫切需要契约保护和法律制度保障。但是，在市场发育不充分的条件下，我国PPP发展面临契约精神缺失和法律法规缺失的尴尬处境，缺乏PPP生长的制度性土壤。从整体上看，虽然制定了操作指南、合同指南等操作规章，但仍然缺乏专门针对PPP模式的法律法规。PPP模式的实施通过现行的通用法律和各部门发布的“规定”“暂行办法”“条例”“通知”等进行规制，虽然对PPP模式提供了一定支持，但是层次低、内容相对简单、约束力弱。在这些制度框架中，还存在不少自相矛盾的地方，而公私合作纠纷的法律救济机制也尚未建立，不利于保障公私合作的顺利进行。此外，地方政府PPP项目的执行往往是在一定区域环境下进行的，受制于经济体政策预期变化、资本流动方向多变等复杂因素制约，“人亡政息”等政治因素使得PPP缺乏常态化政策环境保护，政策执行延续性较差，风险利益分配机制欠缺。PPP项目往往投人大、回报周期长，时常历经多届政府，如果没有稳定的政策环境和契约保护，法律、合同、标准、流程没有实质性的规范，预期收益无法保障和约束，就容易挫败积极性，导致合作破裂。3.4公共设施建设运用PPP模式的市场制度障碍PPP模式的运作，需要在融资、财务、技术、法律的专来化人才共同协作下才能完成。一方面我国虽然有相应的顾问，但其知识水平、业务能力远达到要求，省财政厅曾与地方咨询机构多次座谈，探讨中介机构能做什么，怎样做。但效果不理想。中介机构参与的积极性很高，但由于人才和经验不足。承担不了相关专业咨询，只能从中、东部门省份引入专业咨询公司，融资成本较高。另一方面，政府也没有专业化的人才支持，如大理洱海环湖截污工程在项目论证阶段，也未开展物有所值和财政承受能力评价，给我国PPP模式运用带来了风险。3.5公共设施建设运用PPP模式的金融制度障碍从国际经验来看，PPP模式并非毫无风险，也非一剂包治百病的万能药。如果风险利益分配机制欠缺，过多过滥使用PPP，将产生政府“兜底”市场的风险。当年国际金融危机爆发后，葡萄牙政府为了化解财政危机滥用PPP模式，产生了巨大的财政风险。随着经济发展和城镇化进程的加快，不少地方政府存在为PPP而PPP现象，盲目跟风滥用PPP模式，甚至将其视为化解地方债务危机的救命稻草。近年来我国力推PPP模式，PPP项目如雨后春笋般冒出，呈数倍甚至几十倍增长的态势。PPP项目合作中，如果体制机制不健全，容易损害市场竞争机制，被一些合作公司扭曲为高风险高回报的领域，从而造成成本代价大，甚至沦为私人资本牟取暴利的工具。私人投资资本基于“理性经济人”的角色，在PPP谈判过程中专业能力比政府强，若签署的合作合同有失偏颇，不仅很难达到预期目的，还有可能导致政府和公众利益受损。除此之外，政府如果举债过度，PPP项目可能加剧财务风险，把一次性财政支出转化为长期支出，加重代际负担。因此，要理性看待PPP适用条件，如操作条件不成熟就一味上马，往往适得其反。

第4章完善PPP模式的公共设施建设制度的建议4.1完善PPP内部契约主体间关系的措施PPP项目本质上是政府通过专业化、市场化的方式为社会公众供给公共产品，其中涉及的多个参与主体通过行政的或市场的委托代理的多级委托代理链。在政府与投资人缔约之前，政府(代表公众)享有全部的项目控制权，并通过行政委托的方式部分转移给发起人；而后政府选择并委托合适的投资人向其购买专业化项目管理服务，包括PPP项目的投融资及建设管理，必然要通过PPP合同将部分控制权让渡给投资人；同样，投资人(或其组建的PPP项目公司)选择并委托合适的施工单位，由它们完成PPP项目的全部或部分施工管理，必然也要通过承发包合同将投资人所拥有的控制权的一部分让渡给施工单位，从而使得控制权在PPP项目多级委托代理链中传导。该链条上的多个主体分属公、私两大阵营，公共部门阵营主要以PPP项目的公益性目标为导向，兼顾其经济性，而私营部门阵营则主要以自身盈利为目标，二者目标的差异性致使公、私两大阵营之间控制权的合理配置成为决定PPP项目效率的关键。4.2完善PPP模式运行的法律制度措施制定并完善法律法规，使PPP项目在运作时有章可循且标准规范。PPP模式的项目是一项复杂的系统工程，涉及面广，投资回收期间长，法律关系错综复杂，参与部门众多。因而需要一套系统的法律法规来对其进行规范，对政府和项目公司在项目中需承担的义务、责任及风险要进行明确的界定，且要在法律上确定私营主体投资在基础设施项目上的经营权益。由此可见PPP模式从签约到合同内容以及约后的实施都是需要法律、法规制度来保证和支撑的，完善的法律能稳定在公私合作中形成的长期良好的伙伴关系。目前，中央和地方政府已经推出了一系列和PPP模式有关的政策、法律和法规。如2001年的《对外贸易经济合作部关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》，2003年的《国家计委、电力部、交通部关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》，2004年的《济南市市政公用行业特许经营试行办法》，2010年的《昆明市特许经营权管理办法》等，但是这些都是集中在城市基础设施建设和公用事业的领域，而在目前，还没有针对农村基础设施建设出台相关的政策与法律法规。要促进PPP模式在基础设施建设中的运用，我国或是我国应当出台一系列类似于《基础设施特许经营管理办法》、《基础设施公开招标试行办法》等法律法规，且有必要专门制定一套关于PPP模式在基础设施运行中的法律法规，其应包括有关PPP模式的合同规范、具体适用范围、设立程序、特许权协议、招投标及评标程序、监督和管理、风险分担、权利和义务、争议解决方式以及所适用的法律等内容。除此之外，政府应该进一步简化审批、合并内容相关相近的法规，清除相互间冲突的法规，并且实施有效措施确保政策法规能严格执行。4.3完善PPP模式运行的行政制度措施一个PPP项目通常耗时长且过程复杂，需设置国家和政府层面的管理机构，对PPP项目实施全程管理。主要形式是:一是成立专门机构负责，如英国政府成立的公私合作处，负责制定和实施PPP相关政策，选择备选项目清单、对项目库实施管理等；二是由现有部门履行职责。目前我国财政部在结合外国成熟经验的同时，开始着手建立PPP工作协调机制，在地方与中央不相冲突的前提下，兼顾法规政府相关部门职能，尽早成立高效、规范的地方PPP管理机构。通过专门的管理机构，一方面有利于减少PPP项目的风险并保证PPP项目的有效运作；另一方面也保证了民营企业所提供服务的质量，政府也不会因为采用PPP模式而减少自身所承担的责任。4.4完善PPP模式运行的金融制度措施PPP模式中，我国目前面临的一个重大问题是融资难。要解决我国的融资困境，政府在完善投融资制度的同时，更多的是需要结合存在的问题对制度进行改进、创新。可以在各领域项目建设中引入民间资本并与其他简政放权措施组合，引入竞争打破垄断，营造权利、机会、规则公平的投资环境等来改善投资不足问题，稳定有效投资，促进经济增长。为了促进投融资创新，2015年我国政府下发了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》，并提出要进一步创新各种公共基础设施项目重点领域的投融资机制，鼓励私人资本进行投资，切实发挥好投资对经济增长的推动作用。为健全、创新投融资机制，搭建更多的融资平台，可以采取以下措施:一是创新金融信贷服务，鼓励金融机构对公共事业的公私合营模式提供融资支持，并提供差异化、特色化的金融服务；二是充分发挥政策性金融机构的作用，鼓励发展投资基金、股权和债券融资等用于重点项目建设；三是不断的引入外商投资和本省的私人企业参与项目的投资建设。4.5完善PPP模式运行的市场制度措施4.5.1建立PPP项目识别信息平台一个成熟的PPP项目，从英国经验看，应该在1到2年。目前，发改部门对外界公布推介的PPP项目库，项目库中反映的项目仅有基本信息，存在没有前期论证，识别阶段和测算粗糙等问题。在信息不对等情况下，外界评论很多项目实则为政府变向发债融资、或用BT模式包装PPP。迫切需要政府建立相关的PPP项目识别信息平台。在项目识别信息平台中对公众提供三个方面的信息(1)项目的范围、需求、理念、设计、运营、维护和绩效之间的重要关联性，提供出清晰的产出需求；(2)项目的支付能力。支付能力是从使用者、政府或两者一起对基础设施服务费用的承受以力角度，检验项目能达到的整体收益水平及其构成，这要求对项目的预期经营和维护成本、偿还贷款和回报投资人所需的现金流都有一个基本认识，(3)风险认别和分担。要在项目库中列出风险对项目的预期影响，政府与社会资本之间的风险责任，如对于可行性缺口补助项目和政府付费项目，还要有财政承受能力的评估。这三方面的信息公开后将有利于社会资本方对PPP项目统计分析，选择适当模式来吸引社会资本的投资合作，促进市场竞争，避免公共资源的浪费。4.5.2建立咨询服务机构库政府与社会资本合作具体模式多种多样，要面对和解决的问题也是千变万化，专业咨询机构有广泛的项目实践经验积累，能为政府提供全过程的咨询服务，包括前期准备、竞争性谈判、制定PPP合同，提高项目决策的科学性。咨询机构参与可以弥补政府部门在经验和专业知识上的欠缺，帮助政府建立高效且有机配合的项目组织，使政府部门可以在理念和商业语言上与社会资本有效对接，还可以通过相对客观的角色和视角，有效润滑政府部门和社会资本之间的沟通、平衡双方的利益冲突，保证项目的实施。(1)通过政府采购尽