新时代背景下基层单位预算绩效审计工作实施路径

国家领导人在军委改革会议中指出：为进一步深化我国国防事业改革，实现强军兴军梦，军队要重点做好预算绩效审计工作。国家领导人的指示对军队财务管理工作和审计工作提出了更多的要求，军队尤其是基层单位要秉承勤俭节约的原则，发扬艰苦奋斗精神，合理利用军费，提升军费的使用效益。一、基层单位开展预算绩效审计的意义（一）有助于实现军队审计功能的拓展军队预算绩效审计工作不仅具有监督职能，还具有控制职能，可以更好地促进军队履行自己的经济责任。面对日益复杂的内外部环境，对军队的履职能力和经济责任承担能力提出了更高的要求。军队预算绩效审计工作作为一种常态化的监督模式，其功能必须符合军队的发展变化模式[1]。军队开展预算绩效审计工作，一方面可以实现对军队审计功能的创新和拓展，另一方面可以显著提升军队审计机构审计人员的业务水平和工作能力。（二）进一步强化军队管理责任军队的预算绩效审计工作更加关注对各类军费、军队内部资源的使用效率以及合规性研究。军队通过开展预算绩效审计工作，可以及时针对各类资金的流向和来源进行监督，还可以明确各基层单位的收支情况。例如，军队审计机构通过开展预算绩效审计工作，可以针对各基层单位领导是否存在决策制定失误、资金配置不合理等情况开展检查。军队预算绩效审计工作可以针对军费使用的每个环节进行监督，最大限度提升审计结果的准确性，帮助基层主官优化预算决策，进一步增强军队的管理责任，提升军队管理效率。（三）更有利于决策科学化军队审计机构针对基层单位开展预算绩效审计工作的过程中，可实现对各事业部门资金使用情况的全流程监督，也可以实现对基层单位内控制度、日常管理模式的客观分析和评价，审计意见可以为基层主官制定决策提供依据。二、基层单位预算绩效审计工作实施过程中存在的问题（一）未构建完善的预算绩效审计体系第一，缺乏完善的预算绩效审计体系严重制约了军队审计机构开展预算绩效审计工作，在没有制度托底的情况下，会严重削弱预算绩效审计工作的合规性和质量。目前，我军针对预算绩效审计并没有出具明确的书面规定，未能从法规层面入手对军队预算绩效审计依据、内容、流程以及方法进行有效控制。第二，我军目前也没有构建完善的预算绩效指标体系，依然沿用传统的审计模式，不利于军队开展全面预算审计工作的开展，导致审计结果过于单一，不具有参考性，不能全面、客观地反映审计对象存在的问题，不利于优化决策。第三，军队基层单位众多，涉及的使命任务和专业领域也很多，但军队审计机构没有构建系统化的预算绩效审计评价指标口径，致使基层单位的预算绩效审计工作趋于形式。（二）军队部分审计人员素质不高，审计专业能力匮乏预算绩效审计工作本质上是审计工作发展到一定阶段的产物，军队审计机构针对基层单位开展预算绩效审计工作的过程中，一定要着力打造一支高素质的审计人员队伍，但是军队审计机构在人才培养方面，还存在诸多问题，具体如下。第一，军队审计机构人员的综合素质不足，审计专业知识掌握能力薄弱，实践性不足[2]。第二，军队审计机构工作模式落后，虽然审计人员多为财务专业人员，但是审计人员过分依赖主观工作经验解决问题，仅仅根据各部门提供的财务数据资料来开展审计工作，导致审计工作过于片面，难以及时发现被审计单位存在的问题。第三，信息技术飞速发展的今天，军队审计工作也要借助信息化工具。但是进队审计机构人员信息化专业知识掌握能力不足，难以达到预算绩效信息化审计要求。（三）军队可供选择的绩效审计方法单一第一，军队审计机构针对基层单位开展预算绩效审计工作的过程中，审计进程过于滞缓，我军的预算绩效审计效率和其他国家存在一定的差异。第二，受多方面因素影响，军队审计机构可选择的预算绩效审计方法只有几种，主要以静态审计和事后审计为主，没有采用动态审计和全跟踪审计模式。多采用凭证检查、人员访谈以及账目调阅等单一的审计方法。第三，没有在预算绩效审计工作中应用信息化工具。军队审计工作过分依赖军队财务信息管理系统，没有开发专业、独立的预算绩效审计软件，多数审计工作需要依赖人工方式开展，增加了预算绩效审计工作的错误概率和难度。（四）绩效审计能力比较弱军队的预算编制和企事业单位的预算编制存在很大差异，前者非常重视预算编制时间节点和时效性。在编制预算的过程中，留给预算审计的时间非常少，在一定程度上增加了预算审计主体的工作难度。随着我军建设项目和建设任务的不断增加，相关工作人员的工作量也随之增加。“两上两下”方式是我军财政预算编制的核心原则，各项内容都有明确的时间节点，但是传统的预算信息传递和内容整合需要占据财务人员大量的时间，增加了相关人员的工作压力。军队预算项目的变动与更新，对预算管理人员的专业与技术水平的要求越来越高。但是，当前我国财政部门的总体实力还比较薄弱，没有形成预算审计监督合力。有少数财务人员和审计人员不了解军事作战武器、战场设备、战场规划等军事专业知识，事业部人员对现有的财政法律政策了解程度不足。三、基层单位预算绩效审计工作实施路径（一）大力推进军队审计体制改革，提升军队基层部门工作质量受国内外环境等因素影响，对军队的审计工作产生了一定要求。当前正处于我国军队改革的关键时期，但军队审计机构的体制设置和国外相比依然有很大的差异，改革之后，我军审计工作主要由军队审计机构开展，直接接受中央军委审计署统一领导，但是实际的审计模式并没有发生质的改变，对于预算审计内容占比较低，依然以财务收支审计为主。鉴于此，可以采取以下措施：第一，军队的预算绩效审计工作要朝着军费使用效率、合规性以及使用效果等方向发展。军队审计机构必须严格按照军委审计署的要求，明确树立“花钱必问效，无效必问责”的预算绩效理念。第二，军队基层官兵要深刻意识到预算绩效审计工作对基层单位的重要性以及对单位建设的价值，切实提升军费利用效果，有效巩固预算绩效审计工作的权威性和地位。（二）健全军队预算绩效审计法律法规体系，构建适合基层单位预算绩效审计配套管理制度第一，军队开展预算绩效审计工作的过程中，必须有对应的法律法规作为制度依据，这样可以突出预算绩效审计工作的合规性。当前，军队预算绩效审计制度依然处于探索阶段，军队可参考现有的领导干部经济责任审计制度或其他审计实践对基层单位的资金预算审计情况开展审计工作，同时还要关注对预算执行率以及各部门的预算管理水平进行审计。在《军队审计条例》中，对军队审计范围做出了明确的规范，要求军队除了要做好和军费相关的预算审计工作之外，还要将武器设备制造、人才培养、后勤保障等方面纳入预算绩效审计体系，由此可见，我军的预算绩效审计工作正朝着多元化以及多维度方向发展[3]。因此，要着力构建符合我军实际情况的预算审计法律法规体系，明确军队预算审计对象、范围、方法等内容，从而更好地指引军队审计机构开展预算绩效审计工作。第二，军队基层单位还要构建符合预算绩效审计体系的配套制度。例如，基层单位在经费预算编制过程中，可以充分借鉴国外的预算绩效管理理念，引入成本分析发展来做好经费预测工作，预算编制工作不能完全依照相关人员的主观臆断，这样才能有效提升军费的利用效率，进一步提升军队基层单位的绩效管理水平，为军队审计机构开展预算审计工作创造便捷条件。（三）深化基层单位官兵思想认识，营造良好的预算绩效审计环境为了方便审计机构对基层单位开展预算绩效审计工作，一定要创造一个良好的审计环境。前期，中央军委审计署重点梳理了军队各基层单位在预决算审计、专项经费审计等方面存在问题，对相关责任人进行了严肃查处。军队预算绩效审计工作的有序开展离不开内部环境的支持，因此，军队审计机构要常态化预算绩效审计政策的教育宣讲，深化基层的对于预算绩效审计的认识，加强对军队基层单位的了解，具体可以从以下几点入手。第一，指导基层单位确保预算科学性，严格把控经费审批流程。军队基层单位开展年度预算编制的过程中，应该严格按照“两上两下”流程，各事业部门的分项预算必须交由财务部门优先审核，然后交由领导审核，待党委表决通过后进行审批，经过层层审批后，既符合预算审核流程，也可以彰显预算审批的合理性。各基层单位的经费支出必须符合年度预算内容，还要根据领导职责做好权限划分工作。部分基层单位的预算和执行始终存在“两张皮”现象，增加了军费使用风险，由此可见，营造良好的内部环境是军队基层单位开展预算绩效审计工作的重要前提。第二，要明确基层单位的财经动向，深入贯彻落实动态监督机制。针对军队基层单位年度的各项军费支出，尤其是物资采购、基础工程建设等项目，要重点做好预算绩效审计工作。审计机构要针对上述内容制定详尽的审计计划方案，方案制定后需提交上级机构进行综合论证和评估，在保障审计计划方案科学性和合理性的同时，确保军队基层单位预算绩效审计工作的成效，针对处于各项时间节点的经费开支要落实动态监督和跟踪机制，避免预算绩效审计工作沦为形式。第三，建议基层单位强化对现有法律法规政策的学习，贯彻集体理财理念。军队基层单位的党委是单位财务工作的直接负责人，鉴于此，要充分贯彻落实党委集体领导下的首长分工责任制以及集体理财制，并在此基础上深入贯彻落实集体理财理念，基层单位的官兵还要积极学习现行的财经法律法规政策，在被审计单位内部形成良好的预算审计风气。军队基层单位要积极配合审计机构要求，针对审计过程中暴露的问题要积极汇总并分析。除此之外，基层单位党委还要定期组织开展预算绩效审计业务学习和培训工作，在做好宣教工作的基础上征求单位内部人员的建议，将军队审计机构审计结果和自查自纠结果作为年度绩效考核、先进评选以及任用的参考依据[4]。（四）设立合理的基层单位预算绩效审计目标，落实绩效审计应用体系第一，军队审计机构可借助平衡计分卡以及层次分析法来帮助基层单位构建预算绩效审计应用体系，从多个维度制定多层级绩效考核治疗。考虑到不同基层单位的预算绩效考核目标可能存在一定差异。例如，部分军队基层单位的短期建设目标可能和其他基层单位存在一定差异，但是五年以上的长期发展战略目标大致相同。军队开展预算审计工作的核心目的在于实现强军目标，因此，军队要明确预算绩效审计战略目标，以此为基础为基层单位开展绩效审计工作提供服务。第二，军队审计机构在制定审计战略目标的过程中，要根据被审计基层单位整体的发展战略规划明确建设方法，再结合被审计单位的实际建设需求、驻地的实际情况明确绩效目标，最后根据单位官兵的实际情况适当优化战略目标。第三，战略目标设置工作完成后，军队审计机构要指导被审计基层单位构建符合自己实际情况的预算绩效审计评价体系，考虑到基层单位内部职能不尽相同，不同机关的分工和职责存在一定差异。军队审计机构构建的指标体系必须兼具实用性和适用性，指标体系既要保障内容全面，又要有所重点。例如，针对重点指标进行管理时，必须安排专人开展预算绩效审计工作。制定具有普适性的指标时，要提前做好调研，广泛征集基层官兵和建议，再由军队审计机构结合官兵意见进行归纳和修改。除此之外，还要做好指标权重设计工作，打造符合军队基层单位预算绩效审计工作要求的多元化指标评价体系。（五）健全军队绩效审计人才储备机制，加速预算绩效审计在基层单位中的推广应用军队预算绩效审计工作的高效率推广应用离不开审计人员的大力支持。预算绩效审计工作是军队审计工作发展到一定阶段的产物，对军队审计机构人员的专业性、数据分析能力以及判断能力都有着较高要求。审计人员一定要具备良好的综合素质。我军目前几乎没有能够专业从事预算绩效审计工作的专业，多数审计人员依然采用传统的审计方式开展审计工作，整体的综合素质不足。鉴于此，军委审计署要制定培养预算绩效审计专业人才队伍的方案，结合军队文职人员任职相关政策，从军事院校、社会渠道中招收经济学、金融学、审计学、法律学等专业人才，还可以从军队内部挖掘具有大量实操经验的专业人员，组建预算绩效审计专业队伍[5]。除此之外，军队还要在内部设立绩效审计师资格认定制度，按照金融财务人员资格认证条件将审计人员划分高初级、中级以及高级三个不同等级，为不同等级的人员颁发职业证书，并以此为基础引入激励政策，在满足军队预算绩效审计质量的前提条件下，调动审计人员的工作热情和积极性，更好地提升军队审计工作成效。（六）采取成本分析法制定绩效项目计划确立项目是军队绩效预算实行的关键。军队预算中经费需求较大，相对于当前我国军队建设现状而言我国每年国防经费有限，经费无法做到面面俱到，如何对年度军队经费开支项目做出正确评价尤为关键，是保障军费合理开支的重要基础，可以通过绩效——成本分析法认真科学地筛选项目，对于需要紧急办理的项目，则需要及时对其划拨相关经费；而对于不必要当年完成的，则在拨款方面可以稍缓。当然，一切项目确立都必须考虑到军队特殊性，必须以当前战争准备为主，能够切实落实资源分配，以战争准备最需要为目标，保障军费支出效果。利用绩效——成本分析能够选择最优项目，并对其配置充足的军费资源，为军队快速发展提供保障，满足军队做好战争准备的需求。（七）保证绩效指标体系设置合理性军队预算审计工作开展中，应该弄清“绩效”本质，所谓“绩”是财政支出应该达到的目标，而“效”则需要利用详细的量化指标对目标完成度进行评价。为了保证绩效预算执行效果，军队预算审计工作实施过程中必须制定合理的绩效指标，但考虑到军队自身属性的特殊性，与普通企事业单位不同，往往“绩效”难以进行量化处理。根据国外及地方政府部门绩效预算编制经验，在确定绩效目标过程中往往参照以往成绩，不仅总结过去绩效评价结果，在仔细分析基础上制定新的绩效目标。根据我国军队预算工作实际情况，在军费预算绩效评价系统构建过程中，必须坚持定性与定量相结合的原则，既要有统一的目标与标准，同时也需要针对军队不同部门设置专门指标。另外，应该根据预算支出性质、功能以及范围等内容，将军队预算绩效指标分为不同的种类，包括单位军费预算支出指标、军费预算支出项目指标、军费预算支出综合性指标、部门预算支出指标等。在确定具体指标后，还需要针对各项指标做出具体的说明，广泛听取军队广大官兵意见，能够深入军队基层、机关，保证军队预算绩效指标的科学性、合理性。同时，在绩效指标确定后，还需要对绩效评估标准加以确定。新时期，绩效指标要求量化，评估标准往往具有确定的数值范围，绩效处于标准范围则说明其完成了预定预算职责；未能处于该数值范围还需要分为两种情况。其一，超出标准范围上限的情况，则说明被评估者绩效情况完成良好，超预算完成目标；其二，不足以标准范围下限，则表示被评估者绩效不佳，还需要努力。（八）建立科学的绩效激励机制以往军队预算体现在“哪里缺钱拨哪里”，这种预算在一定程度上会导致工作成绩低效者获得奖励，无法在军队内部形成有效的激励效果。而传统军费划拨模式容易在军队各部门之间造成相互博弈的局面，甚至一些基层单位、部门会过