浅析日本对行政垄断的规制

浅析日本对行政垄断的规制李宏舟一、前言假如行政机关和公共组织滥用行政权力，事实上排除或限制了竞争行为，这些部门或主要责任人应该承担什么样的责任？该类行为是否属于反垄断法体系的管辖范围呢？针对上述两个问题，我国《反垄断法》草案二审版本认为：（1）行政机关和公共组织滥用行政权力，事实排除、限制竞争行为的，由上级机关责令改正；情节严重的，由同级或者上级机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；（2）行政机关和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，排除或者限制竞争的行为不属于垄断行为。总结以上两点可以认为：在我国，行政性垄断可以不受反垄断法体系的规制。那么假如在我们的邻国日本发生了上述事情，其结果会是怎样呢？从结果来看，假如上述事情发生在日本：（1）行政垄断属于反垄断法体系的规制内容，必须接受日本反垄断主管机构——日本公平交易委员会（Japan’sFairTradeCommission）的依法监督；（2）根据2007年3月18日实施的反垄断法子法《关于防止政府部门等参与投标合谋的法律》的规定，实施行政垄断的违法部门必须根据公平交易委员会的要求制定和实施整改措施并予以公开；根据情节轻重，主要责任人必须接受行政处分、民事赔偿和刑事责任。对比我国（草案）和日本针对行政垄断的法律对应，我们可以发现：（1）对行政垄断的性质认定和相应的管辖机构明显不同；（2）对违法组织和主要责任人的处罚依据和程度明显不同。如此之大的差别，难道是我国的行政垄断已经得到有效抑制、无需重视吗？事实绝非如此。在中国的地区垄断方面，巴黎国际研究和发展中心的经济学家庞塞特估计，中国国内各省之间的关税在1997年大约相当于46%，而在此10年前大约相当于35%；中国国内地区贸易壁垒大约相当于欧盟各国之间或加拿大和美国之间的水平。更糟的是，在进口关税不断下降的同时，各省之间的贸易壁垒从20世纪80年代以来却一直在增加。庞塞特还发现，1997年中国消费者购买本省生产的商品数量是其他省的21倍，而1987年是11倍。也就是说与中国各省的国际一体化相伴的却是行政垄断引发的国内市场的瓦解和愈演愈烈。二、日本反行政垄断法规及其主要内容有的学者认为：欧美等市场经济国家的行政垄断主要出现在资本主义前期，后来随着法律的完善而得以解决，基本不再成为反垄断法关注的焦点。这种观点有一定的正确性，但是从日本的实际情况来看，这种观点也许有些片面，因为即使是在今天的日本，某些政府部门利用行政权力排除、限制竞争的行为仍然存在，而且在某些特定领域还不在少数，以至于需要专门制定法律予以规范。1．日本的反垄断法体系日本的反垄断法体系主要包括1947年制定的《禁止私人垄断及确保公平交易法》、1956年制定的《承包法》、1962年制定的《不当赠品及不当表示防止法》、2006年制定的《关于防止政府部门等参与投标合谋的法律》以及公平交易委员会公布的数量众多的准司法解释。其中《禁止私人垄断及确保公平交易法》是反垄断法体系中的基本法，适用于政府部门以外的所有个人和法人；《关于防止政府部门等参与投标合谋的法律》主要针对招投标中的行政垄断行为，适用于政府部门以及这些部门的工作人员等；数量众多的准司法解释是公平交易委员会在总结经验的基础上，对反垄断基本法的补充。2．主要的反行政垄断法规在这些反垄断法体系中，规范行政垄断的法律法规有：（1）《从《禁止私人垄断及确保公平交易法》的角度对行政指导的基本观点》；（2）《公平电力交易指南》；（3）《关于防止政府部门等参与投标合谋的法律》等。其中《基本观点》是一部准司法解释，它列举了4类15种可能构成行政垄断的行政指导（相当于我国政府部门发出的命令、指示以及一些规范性文件），其目的在于（1）从反垄断法的角度给出政府部门的行为指南，以求防行政垄断于未然；（2）宣告任何自然人或法人都不得以政府部门的行政指导（主要表现为抽象行政垄断行为）为依据对抗反垄断法，也就是说行政指导不能成为当事人免责的依据。《公平电力交易指南》也是一部准司法解释，它是针对电力公司而制定的。在1947年版的日本《禁止私人垄断及确保公平交易法》中，铁路、电力、煤气、通讯行业作为具有自然垄断性的特殊行业，不适用于该法，而是由相关的政府部门依据特别法律对其进行规制。比如电力公司是由日本的经济产业省（原通产省）474名工作人员和39亿日元的财政预算相比，有了很大的增加。考虑到泡沫经济后日本政府削减公务员人数和紧缩预算的趋势，公平交易委员定员和预算的增加，反映了日本政府对竞争政策的重视。从隶属关系来看，该委员会在行政上隶属于日本的内阁府，但是在业务上它不接受任何机关的指导，具有独立性。法律还规定在委员任职期间，无法定事项的发生，即使是首相也不得免去委员会成员的职务或实施非自愿的减薪。同时委员会成员不得参加政治活动、不得参加议员选举、不得进行商业性的营利活动。而且除首相特批外，不得兼职其他有报酬的活动。可以说这一系列的规定一方面限制了委员的行为，但同时确保了公平交易委员会在中央政府层面上的独立性和中立性。另外，其垂直式隶属关系也削弱了地方政府部门的直接影响。从法律授予的权力来看，公平交易委员会具有执行性行政立法权，可以根据议会公布的反垄断基本法制定相应的规则，而且具有强制性；具有调查权，在取得法院搜查证的情况下，可以对包括政府机关在内的机构进行入室搜查，获得相关资料；具有行政执法权，可以对垄断行为发出禁令或处以罚款；具有准司法权，可以开庭审议当事人提出的行政复议要求；具有告发权，当当事人违反了反垄断法的特定条款时，公平交易委员会可以提请当地检察院提起公诉；具有知情权，行政机关等违反反垄断法时，必须将事件经过、改善措施、处罚结果等书面告知公平交易委员会，对此后者可以公开发表自己的意见。应该说，从权威性来看，日本公平交易委员会被授予了其它行政部门所不具备的各种权利，这与监督素有经济宪法之称的反垄断法所要求的权利是基本相适应的。四、结语我国从1987年开始酝酿反垄断法至今，已经快十年了。但是对：（1）行政垄断是否属于反垄断法的调节对象以及相应的法律责任；（2）反垄断主管机构的设置及其与各部委的关系；（3）国有企业的豁免问题等关键仍有争议。当然每个国家的具体情况不同，因此很难以他国的标准来衡量本国的事情，并做出简单的是非判断。但是，了解其他国家在相同问题上的做法和依据，无疑可以丰富我们的知识，以便少走弯路。特别是在各利益主体相互博弈、甚至是